王瑞雪

摘要：隨著政府管理向公共治理的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)由行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)的管理責(zé)任也開始向多元主體共同承擔(dān)的治理責(zé)任轉(zhuǎn)型，治理責(zé)任對(duì)行政法治具有重要意義。治理責(zé)任是涵蓋所有治理主體和整個(gè)治理過程的責(zé)任，既指向政府責(zé)任，又指向扮演公共治理角色的其他主體所應(yīng)當(dāng)負(fù)有的責(zé)任；既包含治理主體應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的事后責(zé)任，又包含保證治理主體負(fù)責(zé)的一系列制度工具。治理責(zé)任的框架可以從責(zé)任承擔(dān)主體、責(zé)任對(duì)象、責(zé)任承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)、須負(fù)責(zé)的事項(xiàng)、程序性要求以及責(zé)任產(chǎn)生的結(jié)果六個(gè)方面展開。

關(guān)鍵詞：行政法；治理責(zé)任；概念；框架

中圖分類號(hào)：DF3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2017.04.03

一、問題的提出

在行政法體系中，“責(zé)任”貫穿了行政組織、行政過程和行政救濟(jì)的全程，主要指向行政主體的義務(wù)，以及其違反法定職責(zé)而承擔(dān)的否定性后果。隨著政府管理向公共治理的轉(zhuǎn)型，治理主體和治理過程均呈現(xiàn)出分散化、復(fù)雜化的態(tài)勢(shì)。在國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)—個(gè)人聯(lián)動(dòng)的治理過程中，在環(huán)境治理

譬如，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對(duì)所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)。、食品安全

譬如，《中華人民共和國(guó)食品安全法》第三條規(guī)定，食品安全工作實(shí)行預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、社會(huì)共治，建立科學(xué)、嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度。、社會(huì)保險(xiǎn)

譬如，《國(guó)務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕3號(hào)）指出，合理劃分政府與個(gè)人的籌資責(zé)任，在提高政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，適當(dāng)提高個(gè)人繳費(fèi)比重?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2015〕2號(hào)）指出，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員要按照國(guó)家規(guī)定切實(shí)履行繳費(fèi)義務(wù)，享受相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，形成責(zé)任共擔(dān)、統(tǒng)籌互濟(jì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資和分配機(jī)制。、兒童與老年人權(quán)利保障

譬如，《老年人權(quán)益保障法》第7條規(guī)定，保障老年人合法權(quán)益是全社會(huì)的共同責(zé)任。國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，做好老年人權(quán)益保障工作?；鶎尤罕娦宰灾谓M織和依法設(shè)立的老年人組織應(yīng)當(dāng)反映老年人的要求，維護(hù)老年人合法權(quán)益，為老年人服務(wù)。提倡、鼓勵(lì)義務(wù)為老年人服務(wù)?！吨腥A人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》第6條第1款規(guī)定，保護(hù)未成年人，是國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護(hù)人和其他成年公民的共同責(zé)任。等領(lǐng)域，都可以較為清晰地看到多元主體合作承擔(dān)治理責(zé)任的現(xiàn)象。晚近倡導(dǎo)的“公私合作”（PPP）、“政府購(gòu)買服務(wù)”等治理工具，也將不同主體的責(zé)任納入了公法視野

2015年頒布實(shí)施的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第4條第2款將“轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化政府與社會(huì)資本協(xié)商合作”作為原則加以規(guī)定，為確保特許經(jīng)營(yíng)后的可問責(zé)性，該辦法對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議以及相關(guān)責(zé)任進(jìn)行了全面規(guī)定，并在第46條強(qiáng)調(diào)了普遍服務(wù)義務(wù)，即特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定服務(wù)區(qū)域內(nèi)所有用戶普遍地、無歧視地提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，不得對(duì)新增用戶實(shí)行差別待遇。。從公共治理的視角觀察“責(zé)任”時(shí)我們可以發(fā)現(xiàn)，為避免權(quán)力分散化和行動(dòng)方式多元化帶來的責(zé)任缺失，一個(gè)更為復(fù)雜的“治理責(zé)任”（Governance Accountability）框架已經(jīng)逐步展開：治理主體的多元化，帶來了責(zé)任主體的多元化；國(guó)家角色的變遷，帶來了政府責(zé)任承擔(dān)方式的變化；在公共治理背景下新的責(zé)任配置方案與制約機(jī)制中，私人主體承擔(dān)公法責(zé)任的趨勢(shì)不斷發(fā)展。

如何理解這樣一個(gè)涵蓋整個(gè)治理過程和所有治理主體的治理責(zé)任，它的概念、性質(zhì)與具體分析框架為何？本文將通過對(duì)治理責(zé)任概念的建構(gòu)試對(duì)這些問題進(jìn)行回答，并從責(zé)任承擔(dān)主體、責(zé)任對(duì)象、責(zé)任承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)、須負(fù)責(zé)的事項(xiàng)、程序性要求以及責(zé)任產(chǎn)生的結(jié)果等方面展開論述。

二、治理責(zé)任的厘清

（一）責(zé)任：治理中的核心議題

治理責(zé)任是涵蓋整個(gè)治理過程和所有治理主體的責(zé)任，在英文語境下，“Accountability”的詞源原本有會(huì)記、審計(jì)（accounting）之意，原意為通過識(shí)別、評(píng)估并交流信息以便于接受信息的一方能夠作出判斷，包含了制度性控制、確保責(zé)任落實(shí)的意涵[1]。公共治理對(duì)責(zé)任制度造成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，不少文獻(xiàn)表明，有學(xué)者深切關(guān)注了公共治理語境下難以明確責(zé)任主體和確保其承擔(dān)責(zé)任機(jī)制的現(xiàn)象，認(rèn)為存在“公法責(zé)任遁入私法”之嫌[2]。同時(shí)，治理網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜程度越高，目標(biāo)一致性的實(shí)現(xiàn)難度就越大，責(zé)任落實(shí)的難度就更高，也進(jìn)一步產(chǎn)生了所謂“責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)”與“治理失靈”[3]。可以說，責(zé)任是治理中的核心議題，基于政府管理向公共治理的轉(zhuǎn)型，治理責(zé)任也成為行政法治的核心議題之一。在公共治理的背景下，原先調(diào)整行政主體與相對(duì)人二元關(guān)系的公法理論，開始著眼于多元關(guān)系的調(diào)整。原先旨在確保行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)和承擔(dān)責(zé)任的制度安排，邁向更多主體承擔(dān)履行義務(wù)和承擔(dān)責(zé)任，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)保護(hù)性責(zé)任或擔(dān)保責(zé)任的制度安排[4]。

（二）治理責(zé)任的相關(guān)研究

針對(duì)治理責(zé)任的討論，大體上呈現(xiàn)出了兩個(gè)不同的研究視角。第一個(gè)角度是從事后課責(zé)出發(fā)，對(duì)治理網(wǎng)絡(luò)中不同主體對(duì)其不當(dāng)行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果進(jìn)行研究。最核心的關(guān)切為，要求一個(gè)主體根據(jù)某種標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其行為進(jìn)行解釋和正當(dāng)化，然后通過改變決定、進(jìn)行賠償或其他方式彌補(bǔ)不當(dāng)行為[5]。這體現(xiàn)了對(duì)其“責(zé)任”狹義內(nèi)涵的關(guān)注，突出可被追責(zé)的法律責(zé)任，以事后追責(zé)為中心來建構(gòu)相關(guān)的理論體系。對(duì)事后追責(zé)的強(qiáng)調(diào)，一方面有助于厘清某個(gè)主體為或不為一定行為所引發(fā)的法律后果，另一方面也有助于針對(duì)某個(gè)主體的特定損害找到承擔(dān)責(zé)任的主體、確定歸責(zé)原則。這部分的成果主要集中在給付行政領(lǐng)域，聚焦于公共治理情境下國(guó)家責(zé)任從直接履行責(zé)任轉(zhuǎn)向保障責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任；私人主體從不承擔(dān)責(zé)任或承擔(dān)私法意義上的責(zé)任，到承擔(dān)公法責(zé)任、治理責(zé)任[6]。

第二個(gè)角度是將治理責(zé)任理解為各治理主體的“可問責(zé)性”[7]，也被稱為“責(zé)任性”[8]、“有責(zé)任性”[9]、“應(yīng)責(zé)性”

沈巋教授指出，“應(yīng)責(zé)”不同于“責(zé)任”，有回應(yīng)和懲戒兩個(gè)維度，側(cè)重于關(guān)系的、動(dòng)態(tài)的過程。（參見：沈巋. 行政監(jiān)管的政治應(yīng)責(zé)：人民在哪？如何回應(yīng)？[J]. 華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2017（2）：5-21.）。最核心的關(guān)切是，要求某個(gè)人做某事給出理由，讓某人或某個(gè)主體的行為，處于他人的有效監(jiān)督之下[10]。這將對(duì)事后追責(zé)的理解，引申到了規(guī)制與治理的過程中，著重強(qiáng)調(diào)對(duì)管理體制或治理網(wǎng)絡(luò)的責(zé)任要求，往往與合法性、合理性等公權(quán)力屬性或者正當(dāng)程序、信息公開、可預(yù)期性、公眾參與等對(duì)公權(quán)力的要求相并列[11]。其根本原因在于，并非每項(xiàng)責(zé)任或每件糾紛都會(huì)進(jìn)入到最終的問責(zé)渠道，現(xiàn)實(shí)中也時(shí)常出現(xiàn)為尋找一個(gè)承擔(dān)賠償責(zé)任的“替罪羊”，而忽視系統(tǒng)性過失、政策沖突等其他整體治理責(zé)任機(jī)制的情形。強(qiáng)調(diào)可問責(zé)性，也關(guān)乎直面“治理過程”而非僅聚焦于“司法審查”的行政法學(xué)研究趨勢(shì)，這提醒我們，在公共治理的框架中須將權(quán)責(zé)一致的平衡理念貫徹至治理網(wǎng)絡(luò)中的每一節(jié)點(diǎn)；還需重視治理中的“過程控制”，而非僅僅是“事后追責(zé)”。

此外，有學(xué)者選取勞動(dòng)者權(quán)利保障、食品安全、環(huán)境治理等具體領(lǐng)域，對(duì)相應(yīng)治理責(zé)任加以探討[12]；還有學(xué)者討論了不同主體的治理責(zé)任，如企業(yè)責(zé)任[13]、社會(huì)組織責(zé)任等[14]。在這些具體領(lǐng)域的探討中，既嘗試?yán)迩逑嚓P(guān)責(zé)任，也關(guān)注確保責(zé)任履行的一系列制度工具。

由此可以說，“事后追責(zé)”與“可問責(zé)性”是治理責(zé)任概念的兩個(gè)重要維度。一方面，它指向以法院為中心的責(zé)任追究，所有在治理過程中扮演治理角色主體，無論是公權(quán)力機(jī)構(gòu)抑或私人主體，都應(yīng)當(dāng)對(duì)其行為承擔(dān)法律責(zé)任。譬如，行政機(jī)關(guān)沒有盡到監(jiān)管責(zé)任、提供公共服務(wù)的私人主體沒有盡到普遍、均等服務(wù)的責(zé)任，都將依法承擔(dān)法律責(zé)任。另一方面，它指向以治理過程為中心的責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制，也就是對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)、接受其他主體監(jiān)督、確?！翱蓡栘?zé)性”的一系列制度安排。譬如，為避免國(guó)家通過“外包”架空責(zé)任，就至少有立法機(jī)關(guān)控制、行政管理體系、司法審查、民眾監(jiān)督、市場(chǎng)回應(yīng)等諸多確保責(zé)任實(shí)現(xiàn)的制度。為確保所有參與治理的主體履行治理責(zé)任，就至少有向特定的公共機(jī)構(gòu)、利害關(guān)系人或公眾進(jìn)行匯報(bào)、解釋、說明理由、提高行為的透明度等諸多確保責(zé)任實(shí)現(xiàn)的機(jī)制。這兩重含義實(shí)際上是緊密相連的，旨在合理配置并有效確保責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。

（三）治理責(zé)任的分類探討

治理責(zé)任根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以進(jìn)行多種劃分，根據(jù)責(zé)任性質(zhì)不同，可以分為政治責(zé)任、法律責(zé)任、社會(huì)責(zé)任等。根據(jù)所適用的法律不同，可以從公法責(zé)任和私法責(zé)任兩個(gè)角度進(jìn)行區(qū)分；根據(jù)承擔(dān)責(zé)任主體的不同，可以分為行政主體的責(zé)任、其他參與治理的私人主體的責(zé)任、個(gè)人責(zé)任；根據(jù)責(zé)任準(zhǔn)據(jù)不同，可以分為違法責(zé)任、違約責(zé)任或違反社會(huì)治理規(guī)范、自我規(guī)制規(guī)范而產(chǎn)生的軟法責(zé)任等。

第一，治理責(zé)任在具體情境下可以分離出公法責(zé)任、私法責(zé)任，通過行政訴訟或民事訴訟分別解決，達(dá)到刑事標(biāo)準(zhǔn)的承擔(dān)刑事責(zé)任。但在整體制度設(shè)計(jì)中，無論治理過程中能分解出多少具體法律關(guān)系和責(zé)任類型，國(guó)家通常扮演最終的擔(dān)保和保障角色，這也是為何治理責(zé)任成為如今重要的公法議題的原因。譬如在養(yǎng)老保障領(lǐng)域，政府部門、公私養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、社區(qū)、家庭都是重要的行動(dòng)主體，雖然政府部門越來越多地通過合作、倡導(dǎo)的方式將公共養(yǎng)老服務(wù)外包出去，部分卸下了直接履行責(zé)任，但對(duì)公民相關(guān)權(quán)利的保障責(zé)任卻并沒有減弱，而是通過更多的制度設(shè)計(jì)竭力提升整體上的公共服務(wù)。

第二，公共治理以網(wǎng)絡(luò)化的形態(tài)展開，政府、其他扮演治理角色的主體、個(gè)體并不能完全表達(dá)其復(fù)雜的樣態(tài)。通常情況下，不同類型主體中的諸多活動(dòng)者共同發(fā)揮作用，治理責(zé)任十分復(fù)雜。譬如在環(huán)境治理領(lǐng)域，環(huán)保部門和其他主管經(jīng)濟(jì)發(fā)展的部門，職責(zé)義務(wù)和責(zé)任機(jī)制就差別很大；排污企業(yè)在減少污染方面與高新技術(shù)企業(yè)在綠色研發(fā)方面的法律責(zé)任和社會(huì)責(zé)任也差別很大；行業(yè)協(xié)會(huì)、環(huán)保非政府組織的不同行為也對(duì)應(yīng)著不同的責(zé)任。個(gè)人在作為不同商品、服務(wù)的消費(fèi)者以及環(huán)保行動(dòng)的直接參與者時(shí)，責(zé)任也不盡相同。

第三，治理責(zé)任以法律規(guī)范（硬法）為基礎(chǔ)，違法責(zé)任來源于國(guó)家正式法律淵源對(duì)治理框架的制度安排，也是最底線的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)。在強(qiáng)調(diào)社會(huì)共治的基礎(chǔ)上，不同主體之間也可以通過契約的方式對(duì)治理責(zé)任進(jìn)行分配，如“政府購(gòu)買服務(wù)”中簽訂的行政契約，其中一方違反約定的責(zé)任，即構(gòu)成違約責(zé)任。與此同時(shí)，還有一類責(zé)任，并非源于國(guó)家法，也并非來源于合同約定，屬于依靠聲譽(yù)機(jī)制進(jìn)行自律的軟法責(zé)任。譬如，企業(yè)為自己制定更高的產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、勞動(dòng)者保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保障標(biāo)準(zhǔn)，通過企業(yè)社會(huì)責(zé)任規(guī)范的形式對(duì)外發(fā)布并進(jìn)行承諾，這種遵守就是基于企業(yè)自我規(guī)制產(chǎn)生的責(zé)任；再比如，企業(yè)遵循非正式的國(guó)際組織、行業(yè)協(xié)會(huì)或國(guó)內(nèi)社會(huì)組織高于法律規(guī)定、合同約定的推薦性標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生的責(zé)任。

三、治理責(zé)任的分析框架

從比較法出發(fā)，結(jié)合我國(guó)治理的實(shí)踐，或可將治理責(zé)任分解為“誰承擔(dān)責(zé)任”、“對(duì)誰承擔(dān)責(zé)任”、“遵循什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來承擔(dān)責(zé)任”、“對(duì)何事項(xiàng)”、“通過什么程序”、“應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生何種結(jié)果”這六個(gè)要素[15]。

（一）責(zé)任承擔(dān)主體

“誰承擔(dān)責(zé)任”（who is accountable）指向了責(zé)任承擔(dān)主體的多元化。從治理的視角出發(fā)，承擔(dān)公共職能、在公共治理網(wǎng)絡(luò)中扮演角色的主體均應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。這樣的責(zé)任十分常見，譬如承擔(dān)公共服務(wù)的私人主體須承擔(dān)普遍服務(wù)的義務(wù)、價(jià)格聽證的義務(wù)等

譬如，《中華人民共和國(guó)郵政法》第2條規(guī)定，國(guó)家保障中華人民共和國(guó)境內(nèi)的郵政普遍服務(wù)。郵政企業(yè)按照國(guó)家規(guī)定承擔(dān)提供郵政普遍服務(wù)的義務(wù)。國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取措施，支持郵政企業(yè)提供郵政普遍服務(wù)。。

政府并不因?yàn)橹卫斫Y(jié)構(gòu)的變革而降低自己的責(zé)任，它轉(zhuǎn)變的只是責(zé)任的承擔(dān)方式[16]。治理責(zé)任機(jī)制向私人主體的擴(kuò)展，反而對(duì)政府能力提出了更高的要求，政府的權(quán)威、誠(chéng)信、責(zé)任機(jī)制、保障措施都越發(fā)重要。只有國(guó)家充分落實(shí)保護(hù)的責(zé)任、監(jiān)督擔(dān)保的責(zé)任、救濟(jì)的責(zé)任等，才有可能充分實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。

隨著國(guó)家角色的變遷、政府責(zé)任承擔(dān)方式的轉(zhuǎn)型，市場(chǎng)主體和社會(huì)組織也成為重要的責(zé)任承擔(dān)主體，它們或接受委托或通過外包，代履行了某些公共職能、掌握公共資源、提供公共服務(wù)，也承擔(dān)了無差別對(duì)待、信息公開、普遍服務(wù)等責(zé)任。這些責(zé)任有些來自法律的規(guī)定，有些來自合同的約定；另外，在委托、外包或代行使的公權(quán)力之外，還有一些公共功能未曾直接歸于政府，譬如屬于社會(huì)自治、行業(yè)自治領(lǐng)域的服務(wù)與治理

正如阿斯曼教授指出的，一些“社會(huì)福利任務(wù)并不屬于行政主體本身之給付義務(wù)，而是社會(huì)團(tuán)體將之視為自己的任務(wù)加以履行，有時(shí)甚至優(yōu)先由社會(huì)團(tuán)體來承擔(dān)。國(guó)家與社會(huì)之間福利任務(wù)之分配，并未在所有社會(huì)福利事項(xiàng)上均以法規(guī)范明定。許多事項(xiàng)是基于傳統(tǒng)延續(xù)下來”。（參見：施密特·阿斯曼. 秩序理念下的行政法體系建構(gòu)[M]. 林明鏘，等， 譯. 北京：北京大學(xué)出版社， 2012：122.）。這些扮演治理角色的私人主體所承擔(dān)的公法責(zé)任，是公法向公共治理網(wǎng)絡(luò)的延伸，亦須公正而無偏私地對(duì)待被規(guī)制者或利害關(guān)系人，否則就有可能在相關(guān)民事訴訟中承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)

法院在這種情形下也處于規(guī)制者的角色，通過對(duì)市場(chǎng)行為的矯正，對(duì)具有顯著優(yōu)勢(shì)地位的一方提出更高的要求。當(dāng)然，這也是有限度的，需要尊重市場(chǎng)規(guī)律，依照法律規(guī)則、法律原則進(jìn)行矯正。（參見：Daniel P. Kessler， Daniel P. Kessler. Regulation vs. Litigation： Perspectives from Economics and Law [M]. I.L： University of Chicago Press， 2010：1-10.）。

（二）責(zé)任對(duì)象

“對(duì)誰承擔(dān)責(zé)任”（to whom）指向了需要負(fù)責(zé)的對(duì)象，同時(shí)也可將這些對(duì)象視為責(zé)任監(jiān)督主體。誰可以要求治理主體公開信息、透明決策，并有權(quán)監(jiān)督它們公正行事呢？對(duì)于政府而言，需要向民眾和代表民眾的代議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，由是，可以開展立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督；政府需要向公民個(gè)體負(fù)責(zé)，因此，司法機(jī)關(guān)可以對(duì)政府加以監(jiān)督；同時(shí)，政府還負(fù)有促進(jìn)市場(chǎng)治理和社會(huì)治理的責(zé)任，市場(chǎng)主體和社會(huì)組織也對(duì)政府責(zé)任的履行具有制約和監(jiān)督功能。晚近，非官方主體發(fā)起的政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制不斷涌現(xiàn)

譬如，諸多非官方機(jī)構(gòu)提出的關(guān)于政府治理責(zé)任的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，如北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心發(fā)布的《中國(guó)政府信息公開評(píng)測(cè)指標(biāo)體系》。類似的指標(biāo)體系與持續(xù)性的排名會(huì)對(duì)名列前茅的省市有激勵(lì)與褒獎(jiǎng)作用，對(duì)排名靠后的省市具有警示作用。總體而言，提供了一種通過聲譽(yù)機(jī)制發(fā)揮作用的民間規(guī)范。類似地，還有“中國(guó)民主治理評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”、“生態(tài)文明（城鎮(zhèn)）指標(biāo)體系”、“和諧社會(huì)評(píng)估指標(biāo)體系”、“小康社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”、“社會(huì)穩(wěn)定指標(biāo)體系”、“城市法治環(huán)境評(píng)估指標(biāo)體系”等。，私人主體也可以發(fā)布規(guī)范，例如頒布團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，頒布生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)范，并產(chǎn)生影響力。希冀通過責(zé)任機(jī)制的設(shè)計(jì)來監(jiān)督、保障治理網(wǎng)絡(luò)中的所有治理主體，令其不能偏頗行事，對(duì)利害關(guān)系人信息公開和透明，通過合理的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，對(duì)自己設(shè)定的目標(biāo)和績(jī)效負(fù)責(zé)[17]。

社會(huì)組織的責(zé)任對(duì)象也是多元的，“向下”須對(duì)員工、志愿者、合作者、受益人負(fù)責(zé)，“向上”須對(duì)當(dāng)?shù)卣?、捐?zèng)人或其所依托的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)[18]?！吨腥A人民共和國(guó)慈善法》就充分體現(xiàn)了慈善組織責(zé)任對(duì)象的多元性，政府、慈善組織的發(fā)起人、主要捐贈(zèng)人、管理人員、其他捐贈(zèng)人、志愿者、受益人、公眾、媒體均有涉及。對(duì)于企業(yè)而言，不僅應(yīng)對(duì)股東負(fù)責(zé)，還對(duì)更多的利害關(guān)系人負(fù)責(zé)，包括企業(yè)所有者、工人以及他們的代表，以及其他受到企業(yè)行為影響的個(gè)人或團(tuán)體；政府、其所在行業(yè)共同體、其上下游行業(yè)鏈中的企業(yè)、社會(huì)組織、勞動(dòng)者、公眾都有可能成為它的責(zé)任對(duì)象。

（三）責(zé)任承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)

“遵循什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來承擔(dān)責(zé)任”，指向了責(zé)任的配置基礎(chǔ)。在合作治理的框架下，責(zé)任承擔(dān)涉及多元治理網(wǎng)絡(luò)中不同主體的責(zé)任，涉及到政府、市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人的共同責(zé)任。整體上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同主體在治理網(wǎng)絡(luò)中的地位，考察其在法律關(guān)系中的角色，根據(jù)其在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)維度的稟賦與影響力，來確定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)怎樣的責(zé)任。如果某種角色處于發(fā)揮作用的最佳位置，與防止侵害權(quán)利之后果的發(fā)生或者促進(jìn)保障權(quán)利之結(jié)果的實(shí)現(xiàn)關(guān)系最為密切，那么就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的治理責(zé)任。

這一概括性的標(biāo)準(zhǔn)可以細(xì)分為三。其一，基于角色的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，即不同主體的責(zé)任與其扮演的角色（Role of Actors）直接相關(guān)，與其承擔(dān)的任務(wù)、所具有的功能直接相關(guān)。譬如互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)就扮演了連接互聯(lián)網(wǎng)消費(fèi)者與商品服務(wù)提供者的關(guān)鍵角色，也就相應(yīng)地具有健全平臺(tái)規(guī)范、平等對(duì)待用戶、完善申訴監(jiān)督機(jī)制、為監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效監(jiān)管提供適當(dāng)便利等責(zé)任

角色責(zé)任并不是一種新的提法，譬如有經(jīng)濟(jì)法學(xué)者指出，經(jīng)濟(jì)法上的法律責(zé)任，既是法定責(zé)任，也是角色責(zé)任。在經(jīng)濟(jì)法主體結(jié)構(gòu)中，主體的角色不同，其身份和地位、行為目標(biāo)和宗旨有別，所享有的權(quán)利或權(quán)力各異，所需承擔(dān)的違法責(zé)任自然不同，從而會(huì)形成不同的角色責(zé)任。（參見：張守文. 經(jīng)濟(jì)法責(zé)任理論之拓補(bǔ)[J]. 中國(guó)法學(xué)，2003（4）：11-22.）。其二，基于能力的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，即在滿足角色責(zé)任基礎(chǔ)上，考察公共治理主體承擔(dān)責(zé)任的能力，譬如企業(yè)社會(huì)責(zé)任興起的重要原因之一，就是其有更大的能力來保護(hù)、發(fā)展權(quán)利或者去侵犯權(quán)利[19]。其三，基于獲益的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，即在整個(gè)治理網(wǎng)絡(luò)中獲得更多利益的主體應(yīng)當(dāng)據(jù)此承擔(dān)責(zé)任，如現(xiàn)代國(guó)家加強(qiáng)對(duì)企業(yè)進(jìn)行法律控制以保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)利，就有該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的影響?，F(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展權(quán)理論更偏重于弱勢(shì)群體的發(fā)展權(quán)利，也是這一標(biāo)準(zhǔn)的集中體現(xiàn)。

（四）須負(fù)責(zé)的事項(xiàng)

“須負(fù)責(zé)的事項(xiàng)”旨在判斷責(zé)任的范圍，判斷一項(xiàng)請(qǐng)求是否是合法的、需要回應(yīng)和負(fù)責(zé)的訴求（“l(fā)egal” claims），譬如要求企業(yè)公開涉及商業(yè)秘密的信息，要求慈善組織公開其要求匿名的捐贈(zèng)人信息，就并非合法要求，這也并不屬于它們須說明理由、承擔(dān)責(zé)任的事項(xiàng)。簡(jiǎn)言之，政府對(duì)政策選擇、執(zhí)行、監(jiān)管、救濟(jì)等諸方面負(fù)有全面的責(zé)任；企業(yè)對(duì)產(chǎn)品的價(jià)格、質(zhì)量、員工權(quán)利保障、當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序負(fù)有責(zé)任；社會(huì)組織具有通過自己的行動(dòng)促進(jìn)所在領(lǐng)域治理實(shí)踐的概括性責(zé)任。須負(fù)責(zé)的事項(xiàng)是一個(gè)尤其需要情境化考量和具體分析的問題，通常而言，私人主體須負(fù)責(zé)的事項(xiàng)都在其行動(dòng)章程上有所體現(xiàn)，這也可以看作是一種對(duì)外承諾與自我規(guī)制的責(zé)任機(jī)制。當(dāng)然，可以通過立法來設(shè)定私人主體須負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，例如慈善組織即在一定程度上負(fù)有信息公開的責(zé)任。

（五）程序性要求

程序性控制一直都是確保責(zé)任實(shí)現(xiàn)的重要手段，旨在確保治理主體在行動(dòng)中遵循最低限度的公正，包括聽取意見、平等保護(hù)、信息公開、說明理由、協(xié)商參與等

譬如，美國(guó)行政法中公私合作引發(fā)的正當(dāng)程序“民營(yíng)化”，即要求私人主體遵循基本的程序性要求。（參見：高秦偉. 美國(guó)行政法中正當(dāng)程序的“民營(yíng)化”及其啟示[J]. 法商研究，2009（1）：104-110.）。當(dāng)然，即使是在治理過程中扮演重要角色的私人主體，也不能對(duì)其課之無限度的程序性要求，程序要求須遵循合法性、合理性、必要性的限度。

實(shí)踐中最普遍的程序性要求是信息公開的要求，譬如《政府信息公開條例》即規(guī)定了公共企事業(yè)單位有提供社會(huì)公共服務(wù)相關(guān)信息的義務(wù)

《政府信息公開條例》第37條規(guī)定，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執(zhí)行，具體辦法由國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門或者機(jī)構(gòu)制定。（參見：盧超. 民營(yíng)化時(shí)代下的信息公開義務(wù)——基于公用事業(yè)民營(yíng)化的解讀[J]. 行政法學(xué)研究，2011（2）：44-51.）。《中華人民共和國(guó)慈善法》對(duì)慈善組織也進(jìn)行了類似要求，要求慈善組織進(jìn)行真實(shí)、完整、及時(shí)的信息公開

譬如，《中華人民共和國(guó)慈善法》第69條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府建立健全慈善信息統(tǒng)計(jì)和發(fā)布制度?？h級(jí)以上人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一的信息平臺(tái)，及時(shí)向社會(huì)公開慈善信息，并免費(fèi)提供慈善信息發(fā)布服務(wù)。慈善組織和慈善信托的受托人應(yīng)當(dāng)在前款規(guī)定的平臺(tái)發(fā)布慈善信息，并對(duì)信息的真實(shí)性負(fù)責(zé)。第七十一條規(guī)定，慈善組織、慈善信托的受托人應(yīng)當(dāng)依法履行信息公開義務(wù)。信息公開應(yīng)當(dāng)真實(shí)、完整、及時(shí)。，說明的責(zé)任

如要求慈善組織向捐贈(zèng)人相關(guān)款物使用情況進(jìn)行說明，《中華人民共和國(guó)慈善法》第74條規(guī)定，慈善組織開展定向募捐的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向捐贈(zèng)人告知募捐情況、募得款物的管理使用情況。、協(xié)商的責(zé)任

如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕58號(hào)）指出，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)出租汽車企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)與出租汽車駕駛員、工會(huì)組織平等協(xié)商，根據(jù)經(jīng)營(yíng)成本、運(yùn)價(jià)變化等因素，合理確定并動(dòng)態(tài)調(diào)整出租汽車承包費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或定額任務(wù)，現(xiàn)有承包費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或定額任務(wù)過高的要降低。也據(jù)此得以有效展開?？梢哉f，治理責(zé)任的最重要基點(diǎn)在于信息的有效公開，進(jìn)而進(jìn)行說明、溝通與協(xié)商，以信息為核心載體，來加強(qiáng)規(guī)制、監(jiān)督與問責(zé)

學(xué)術(shù)界對(duì)此亦多有討論，Barberis教授就提出了若干針對(duì)治理責(zé)任的程序性要求，分別是“對(duì)利害關(guān)系人說明理由”、“在需要時(shí)提供進(jìn)一步的信息”、“在需要時(shí)對(duì)行為或體制進(jìn)行修正以滿足利害關(guān)系人的預(yù)期”。（參見：Barberis P. The New Public Management And A New Accountability[J]. Public Administration， 1998， 76（3）：451-470.）。

（六）責(zé)任產(chǎn)生的結(jié)果

責(zé)任產(chǎn)生的結(jié)果，通常是解決糾紛、撤銷或糾正錯(cuò)誤的行為和決策、懲罰失誤的決策者和錯(cuò)誤行為的執(zhí)行者，并對(duì)所造成的損失進(jìn)行賠償。將其進(jìn)行整合，圍繞治理責(zé)任所產(chǎn)生的結(jié)果至少有三個(gè)可能的維度：懲戒欠佳的責(zé)任履行、獎(jiǎng)勵(lì)良好的責(zé)任履行以及確保將來的責(zé)任履行。不僅正式責(zé)任機(jī)制會(huì)產(chǎn)生激勵(lì)或制約性的效果，非正式的責(zé)任機(jī)制亦然。正式的責(zé)任機(jī)制是指公權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)置的法定的、具有強(qiáng)制力的激勵(lì)懲戒機(jī)制，對(duì)相對(duì)人課以明確的責(zé)任，產(chǎn)生法定的獎(jiǎng)懲效果。譬如政府在環(huán)境公益訴訟中敗訴，承擔(dān)怠于履行監(jiān)管職責(zé)的責(zé)任，環(huán)境表現(xiàn)不良企業(yè)依法受到行政處罰等，都是正式責(zé)任機(jī)制產(chǎn)生的責(zé)任效果。

而非正式的約束機(jī)制則復(fù)雜得多，既可以由政府主導(dǎo)，也可以由私人主體主導(dǎo)，是不具有強(qiáng)制力的責(zé)任機(jī)制。非正式責(zé)任機(jī)制可以產(chǎn)生獎(jiǎng)懲效果，譬如由政府或者行業(yè)、企業(yè)、社會(huì)組織發(fā)起的績(jī)效評(píng)估與評(píng)級(jí)，可以造成相關(guān)主體聲譽(yù)的減損、機(jī)會(huì)的損失、從合作治理網(wǎng)絡(luò)或信息共享網(wǎng)絡(luò)中被排除等懲戒；也能夠相反，促使相關(guān)主體聲譽(yù)提升、提供更多的機(jī)會(huì)、在合作治理網(wǎng)絡(luò)或信息共享網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮更大的作用。譬如，民政部門主導(dǎo)的慈善組織信用記錄制度與評(píng)估制度，通過信息公開能夠?qū)Υ壬平M織產(chǎn)生重大的聲譽(yù)影響，進(jìn)而影響其募捐、招募志愿者以及開展活動(dòng)

《中華人民共和國(guó)慈善法》第95條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)建立慈善組織及其負(fù)責(zé)人信用記錄制度，并向社會(huì)公布。民政部門應(yīng)當(dāng)建立慈善組織評(píng)估制度，鼓勵(lì)和支持第三方機(jī)構(gòu)對(duì)慈善組織進(jìn)行評(píng)估，并向社會(huì)公布評(píng)估結(jié)果。。

四、代結(jié)語：治理責(zé)任的建構(gòu)與精細(xì)化

責(zé)任的多元化是治理理論對(duì)責(zé)任配置帶來的深刻影響。治理責(zé)任的兩個(gè)維度——“事后追責(zé)”和“可問責(zé)性”，都是從行政主體的責(zé)任中映射至公共治理領(lǐng)域的。在某種意義上，行政法學(xué)對(duì)政府活動(dòng)合法性的聚焦，也可以理解為對(duì)政府責(zé)任的全面關(guān)注。行政主體須面對(duì)政治的、行政的、法律的、專業(yè)的等諸多方面的責(zé)任挑戰(zhàn)，諸多制度設(shè)計(jì)和監(jiān)管機(jī)制都可以落腳于確保政府依法履責(zé)上。類似的，在公共治理的背景下，行政法不僅要聚焦政府活動(dòng)的合法性，還要關(guān)切整個(gè)公共治理過程的合法性，聚焦所有相關(guān)主體的責(zé)任合理配置與有效落實(shí)。責(zé)任對(duì)于整個(gè)公共治理網(wǎng)絡(luò)的合法性至關(guān)重要，如果私人主體提供公共服務(wù)、參與公共治理，那么也要承擔(dān)相應(yīng)的公共責(zé)任。在這一過程中，國(guó)家始終負(fù)有最基礎(chǔ)的保障責(zé)任。

行政法上針對(duì)行政主體設(shè)計(jì)的程序控制與外部監(jiān)督、審查制度不能直接移植至公共治理領(lǐng)域，公與私的界限日益模糊、行政法疆域日益擴(kuò)大的情境下，更須謹(jǐn)慎對(duì)待私人主體的權(quán)利，謹(jǐn)慎對(duì)之課以義務(wù)、配置責(zé)任。因此，在通過合作治理網(wǎng)絡(luò)為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中，治理界限為何，治理責(zé)任為何，就成為至關(guān)重要的問題。責(zé)任是治理實(shí)踐中的關(guān)鍵要素，治理網(wǎng)絡(luò)中每一個(gè)節(jié)點(diǎn)上責(zé)任的配置失衡，無論是過多還是過少，都有可能產(chǎn)生難以預(yù)計(jì)的可能與影響。有鑒于此，治理責(zé)任不僅需要有明確的主體和對(duì)象、合理的配置標(biāo)準(zhǔn)、適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督審查機(jī)制，更須通過法律規(guī)范將不同領(lǐng)域的責(zé)任配置精細(xì)化，令責(zé)任配置和可問責(zé)性的制度設(shè)計(jì)更加合理、合法、高效、規(guī)范。正如龐德很早就指出的，“模糊不清的義務(wù)具有很大的道德意義，但卻超過了法律的執(zhí)行范圍之外”[20]。實(shí)現(xiàn)這樣的規(guī)范化和精細(xì)化，既需要通過國(guó)家立法逐步確立，也需要軟法發(fā)揮作用，這是一項(xiàng)艱辛復(fù)雜的工作，也是本文未竟的思考所系。

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Abstract：With the transformation from government management to public governance， the governments traditional management accountability has also begun to turn to the governance accountability， which is very important to administrative rule of law. Governance accountability covers all the governance bodies and the whole process of governance， including government accountability and private parties accountability， legal liability and answerability tools which ensure governance bodies accountable. The framework of governance accountability involves several elements， （1） Who is accountable？ （2） To whom？ （3）According to what standards？ （4） About what？ （5） Through what processes？ （6） With what effects？

Key Words： administrative law； governance accountability； concept； framework

本文責(zé)任編輯：林士平