文遼寧省建設(shè)用地事務(wù)局 崔愛玲

基于耕地綜合質(zhì)量評(píng)價(jià)的基本農(nóng)田劃定研究及建議
——以朝陽(yáng)市北票為例

文遼寧省建設(shè)用地事務(wù)局 崔愛玲

耕地是糧食生產(chǎn)的第一資源，穩(wěn)定和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，就必須有相當(dāng)數(shù)量和質(zhì)量的耕地作保障?；巨r(nóng)田是耕地的精華，是糧食安全的主要載體，應(yīng)該首當(dāng)其沖地得到強(qiáng)有力的保護(hù)。本文將理論分析與實(shí)證研究相結(jié)合得到基本農(nóng)田劃定結(jié)果，發(fā)現(xiàn)存在基本農(nóng)田質(zhì)量等級(jí)低和基本農(nóng)田保護(hù)不到位的問題，提出建立基本農(nóng)田整備區(qū)、設(shè)立基本農(nóng)田保護(hù)基金、加大相關(guān)方面政策力度、實(shí)施耕地動(dòng)態(tài)監(jiān)管的建議。

葛靜霞 攝

一、朝陽(yáng)市北票耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)結(jié)果和基本農(nóng)田劃定

以朝陽(yáng)北票市為例，通過對(duì)北票市的自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況等各方面的綜合調(diào)查分析，北票市總耕地面積為121848公頃，耕地綜合質(zhì)量分值分布在 36 到 98 之間。分值越大耕地綜合質(zhì)量越好，等級(jí)越小耕地綜合質(zhì)量越好，將評(píng)價(jià)結(jié)果分為五個(gè)等級(jí)，第一等為≥85分，第二等為85分—75分，75分—67分為三等地，67分—58分之間和≤58分的耕地分別是四等地和五等地。其中面積最大的是二等地，二等地總耕地面積是41687公頃，占總耕地面積的34%；其次是三等地和一等地，這兩個(gè)等級(jí)耕地面積相差不多，總面積分別為28367公頃和24872公頃，各占總耕地面積的23%和21%；四等地面積相對(duì)較少，占14%；第五等地面積最小，僅8%。其中耕地面積相對(duì)較大大的兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是臺(tái)吉營(yíng)鄉(xiāng)和寶國(guó)老鎮(zhèn)，面積分別是7756公頃和7123公頃，分別占全市總面積的各6%。耕地面積最小的是北票城區(qū)、遼寧省白石水庫(kù)建設(shè)管理局和大黑山管理區(qū)，面積分別為28公頃、62公頃、66公頃，僅占全市耕地總面積的0.02%、0.05%和0.05%。一等地主要分布在五間房鎮(zhèn)、西官營(yíng)鎮(zhèn)中部；二等地主要分布在黑城子鎮(zhèn)、北塔子鄉(xiāng)；三等地主要分布在臺(tái)吉營(yíng)鄉(xiāng)、馬友營(yíng)蒙古族鄉(xiāng)；四等地主要分布在常河營(yíng)鄉(xiāng)東南部、西官營(yíng)鎮(zhèn)邊緣帶；五等地主要分布在長(zhǎng)皋鄉(xiāng)、哈爾腦鄉(xiāng)。

《基本農(nóng)田保護(hù)條例》中規(guī)定，劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地總面積的80%以上。以本次耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，將耕地的85%劃定為基本農(nóng)田。將耕地綜合質(zhì)量評(píng)價(jià)得分排序，由高到低，將前85%的耕地劃定為基本農(nóng)田。根據(jù)本次的耕地綜合質(zhì)量評(píng)價(jià)結(jié)果，按照評(píng)價(jià)分值降序排列，本次被劃為基本農(nóng)田的耕地均為此次耕地綜合質(zhì)量評(píng)價(jià)結(jié)果的前四等耕地，分別占全市基本農(nóng)田面積的24%、40%、27%、8%，其中二等地面積最大，達(dá)到總面積的40%，一、二等地基本農(nóng)田總比例達(dá)到64%，耕地綜合質(zhì)量評(píng)價(jià)分值在74.6以上。

研究認(rèn)為綜合評(píng)價(jià)分值大于 80的為綜合質(zhì)量較優(yōu)的耕地，占北票市耕地總面積的 36.83%，該區(qū)域耕地自然質(zhì)量條件較好，道路網(wǎng)密集，地勢(shì)較平坦，耕地整理效果顯著，適宜耕作。80分以上耕地在基本農(nóng)田中所占比例為43.36%，說明基本農(nóng)田質(zhì)量相對(duì)較高。但仍有65分以下的耕地被劃入基本農(nóng)田，占基本農(nóng)田面積的4.15%。

二、存在的問題

在耕地綜合質(zhì)量方面，按照《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的規(guī)定劃定基本農(nóng)田時(shí)已經(jīng)開始將耕地綜合質(zhì)量較差的耕地劃為了基本農(nóng)田，現(xiàn)在城市發(fā)展突飛猛進(jìn)，建設(shè)用地?cái)?shù)量增加是必然現(xiàn)象，如果以后發(fā)生基本農(nóng)田被占用需要補(bǔ)充耕地，占補(bǔ)平衡，或者基本農(nóng)田保護(hù)不到位而引起質(zhì)量退化需要在一般農(nóng)用地里補(bǔ)充時(shí)，將找不到質(zhì)量良好的耕地，甚至?xí)⒘淤|(zhì)耕地劃為基本農(nóng)田，這將造成嚴(yán)重影響。所以我們?cè)趧澏ɑ巨r(nóng)田以后，要對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，爭(zhēng)取在耕作過程中不但能保證耕地質(zhì)量甚至還能提高耕地質(zhì)量。在空間分布上，劃定的基本農(nóng)田多位于北票市的西北部地區(qū)，且綜合質(zhì)量較高的耕地也集中在西北部。西北部基本農(nóng)田面積為66517公頃，占全北票市總基本農(nóng)田面積的64%以上。質(zhì)量較優(yōu)的耕地如一二等地主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中部，交通主干道和水體附近，這就為基本農(nóng)田保護(hù)工作提供了指導(dǎo)性作用。應(yīng)該將工作重點(diǎn)放在北票市西北部地區(qū)，對(duì)其進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)，加強(qiáng)各方面管理與監(jiān)督，做好基本農(nóng)田保護(hù)工作，保障糧食產(chǎn)量。

三、對(duì)策建議

1．建立基本農(nóng)田整備區(qū)?；巨r(nóng)田劃定時(shí)間范圍相對(duì)較長(zhǎng)，劃定后的基本農(nóng)田按照法律的規(guī)定不能隨意改變其數(shù)量和位置，而隨著北票市的發(fā)展，會(huì)根據(jù)需要占用部分基本農(nóng)田作為某些重大項(xiàng)目用地，為了確?；巨r(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量不減少，很有必要建立基本農(nóng)田整備區(qū)，儲(chǔ)存后備基本農(nóng)田資源，作為對(duì)減少的基本農(nóng)田的補(bǔ)充，確保其可持續(xù)發(fā)展。在以后的土地工作中繼續(xù)開展土地整治相關(guān)工作，加大建設(shè)用地和耕地之間增減掛鉤的力度，不但可以實(shí)現(xiàn)土地集約化管理，更能儲(chǔ)備更多的耕地資源。新一輪的土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行時(shí)應(yīng)做到實(shí)現(xiàn)大區(qū)域保持耕地動(dòng)態(tài)平衡，將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增加的耕地納入耕地儲(chǔ)備庫(kù)，以備市內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡之用。

2．設(shè)立基本農(nóng)田保護(hù)基金。目前，從我國(guó)各地的情況來看，政府對(duì)于基本農(nóng)田投入的資金都是相對(duì)很少，只是喊響了基本農(nóng)田保護(hù)的口號(hào)，但是在實(shí)際中，從資金投入方面來看，對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)所做的工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠：很多地方的基本農(nóng)田的田間保護(hù)設(shè)施沒有達(dá)到要求；基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)所需的配套設(shè)置沒有落實(shí)到位；在基本農(nóng)田劃定后的管理過程中的資金投入力度也很小，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田質(zhì)量的不斷退化，土地的糧食生產(chǎn)力降低。所以，應(yīng)該設(shè)立專門用于基本農(nóng)田保護(hù)和管理的基金，用該基金來支持和提供基本農(nóng)田管理和保護(hù)所需的設(shè)備和技術(shù)，包括基本農(nóng)田監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，設(shè)備的購(gòu)買和安裝等所需要的資金，為基本農(nóng)田的保護(hù)做好后備保障工作。

3．加大相關(guān)方面政策力度。農(nóng)民是基本農(nóng)田保護(hù)和管理的主體，政府應(yīng)該制定一些激勵(lì)政策，促使農(nóng)民加大對(duì)耕地的投入以及提高種地積極性和耕地保護(hù)意識(shí)，增加對(duì)從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民的補(bǔ)貼，使農(nóng)民勞有所值，提高農(nóng)民耕地管理的主動(dòng)性，能投入更多的精力和投入到耕地的管理當(dāng)中，這樣可以有效地避免耕地質(zhì)量等級(jí)的下降和優(yōu)質(zhì)耕地的流失。加大耕地保護(hù)和糧食安全等方面的宣傳和培訓(xùn)工作，使更多的人能認(rèn)識(shí)到基本農(nóng)田對(duì)所有國(guó)民而言的重要性，基本農(nóng)田保護(hù)工作需要全體人民的共同努力才能做好，倡導(dǎo)大家認(rèn)清形勢(shì)，樹立起耕地資源緊缺和耕地可持續(xù)發(fā)展的意識(shí)，并未耕地保護(hù)出謀劃策，貢獻(xiàn)自己的力量，從全民參與的高度進(jìn)行基本農(nóng)田保護(hù)工作。

4．實(shí)施耕地動(dòng)態(tài)監(jiān)管?；巨r(nóng)田的后續(xù)管理工作不到位是基本農(nóng)田保護(hù)效果不明顯、成績(jī)不顯著的一個(gè)重要原因。在今后基本農(nóng)田保護(hù)工作中建立數(shù)據(jù)路，準(zhǔn)確、及時(shí)對(duì)全區(qū)土地利用變化情況和變化流向信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和預(yù)警，準(zhǔn)確掌握基本農(nóng)田變化情況，做到發(fā)現(xiàn)問題立刻解決，以免造成不可恢復(fù)的損毀；同時(shí)基本農(nóng)田的土壤質(zhì)量通過遙感技術(shù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)觀測(cè)，通過監(jiān)測(cè)得到土壤中微量元素的含量，根據(jù)情況及時(shí)做出應(yīng)對(duì)，防止土壤污染或者某種微量元素的缺少、過多而造成的土地生產(chǎn)力下降。各基層國(guó)土部門設(shè)立國(guó)土監(jiān)管員的崗位，對(duì)國(guó)土利用和基本農(nóng)田情況進(jìn)行數(shù)字監(jiān)督管理，并要隨時(shí)根據(jù)監(jiān)管系統(tǒng)所反映出來的土地變化情況進(jìn)行實(shí)際勘察，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決。