◎ 呂小康 黃奇晴

格拉斯哥市城市發(fā)展規(guī)劃的編制過(guò)程及其啟示

◎ 呂小康 黃奇晴

作為蘇格蘭第一大城市、英國(guó)第三大城市，格拉斯哥有著成熟完備的規(guī)劃體系，于2017年正式出臺(tái)了新一輪城市發(fā)展規(guī)劃。其城市發(fā)展規(guī)則編制兼?zhèn)湟?guī)范性與靈活性，圍繞議會(huì)確定的“促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”的發(fā)展目標(biāo)，衍生出高品質(zhì)、健康、緊湊、可持續(xù)四個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)繼而制定相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域政策；堅(jiān)持動(dòng)態(tài)規(guī)劃原則，包含監(jiān)測(cè)、征詢、編制、審查、采納、實(shí)施、評(píng)估、更新等環(huán)節(jié)在內(nèi)的動(dòng)態(tài)歷程；關(guān)注公共產(chǎn)品的規(guī)劃，如交通體系、環(huán)境綠地、基礎(chǔ)設(shè)施、住房建設(shè)等，其所關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)在于就業(yè)崗位的增長(zhǎng)和不同產(chǎn)業(yè)間的此消彼長(zhǎng)而不是關(guān)注GDP數(shù)據(jù)；以廣泛的公眾參與凝聚共識(shí)，其公眾參與的途徑多、范圍廣、涉及群體全面，其規(guī)劃過(guò)程是一個(gè)不斷進(jìn)行規(guī)劃教育、求得理性共識(shí)的過(guò)程。通過(guò)這種方式制定出的規(guī)劃反映的不僅僅是政府的主觀愿望，還有公眾對(duì)城市未來(lái)的期待。這些對(duì)國(guó)內(nèi)同類型城市發(fā)展規(guī)劃的編制具有積極的借鑒意義。

格拉斯哥 地方發(fā)展規(guī)劃 城市總體規(guī)劃 規(guī)劃編制

一、引言

在整個(gè)規(guī)劃體系中，城市總體規(guī)劃的作用毋庸置疑。它一方面明確城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展目標(biāo)，另一方面綜合部署土地利用、空間布局，對(duì)城市未來(lái)的發(fā)展有著舉足輕重的作用。從1956年《城市規(guī)劃編制辦法》的施行到如今，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)、時(shí)代的進(jìn)步，城市總體規(guī)劃的編制過(guò)程和內(nèi)容也在逐步地調(diào)整和豐富。但同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到，在城市化、信息化的背景下，我國(guó)的城市總體規(guī)劃也面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。當(dāng)前我國(guó)城市總體規(guī)劃仍舊存在著一些問(wèn)題，有的編制過(guò)程不夠嚴(yán)謹(jǐn)、編制理念落后，有的規(guī)劃內(nèi)容死板冗雜，審批走過(guò)場(chǎng)形式化。城市總體規(guī)劃的這些問(wèn)題在某種程度上使得規(guī)劃不僅僅滯后于城市的發(fā)展，而且還限制了城市合理的發(fā)展。

因此，2011年起，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部開(kāi)啟了城市總體規(guī)劃改革與創(chuàng)新的研究，并推動(dòng)了《城市總體規(guī)劃編制審批辦法》的制訂工作。2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議要求“推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作。”2016年2月發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》中指出，要“依法加強(qiáng)規(guī)劃編制和審批管理，認(rèn)真落實(shí)城市總體規(guī)劃，創(chuàng)新規(guī)劃理念，改進(jìn)規(guī)劃方法，增強(qiáng)規(guī)劃的前瞻性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性?！?017年4月，中國(guó)工程院主辦并啟動(dòng)了《中國(guó)城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究》，旨在圍繞“新型城鎮(zhèn)化”背景下城市建設(shè)中的突出問(wèn)題和戰(zhàn)略需求，分析和總結(jié)國(guó)內(nèi)外城市建設(shè)的問(wèn)題和經(jīng)驗(yàn)，提出中國(guó)城市可持續(xù)發(fā)展的核心戰(zhàn)略選擇。當(dāng)前，現(xiàn)行2020年城市總體規(guī)劃即將到期，2030年或2040年的總體規(guī)劃修編和編制工作近在眼前。在這一背景下，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)取長(zhǎng)補(bǔ)短以探尋更合適的城市總體規(guī)劃編制道路不失為明智之舉。

本文選取格拉斯哥城市發(fā)展規(guī)劃為案例主要基于兩個(gè)方面的考慮。首先，在城市規(guī)則的行政管理方面，英國(guó)的中央政府對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理掌握較為集中的權(quán)力，在這一點(diǎn)上與我國(guó)自上而下的行政體制相類似，這使兩國(guó)間的規(guī)劃編制過(guò)程的比較和借鑒成為可能。而在英國(guó)城市規(guī)劃中頻繁出現(xiàn)的可持續(xù)發(fā)展理念、緊湊城市概念、城市更新策略、戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃以及行動(dòng)計(jì)劃等都與我國(guó)總體規(guī)劃改革的趨勢(shì)相吻合，因此有著重要的借鑒意義。

其次，從格拉斯哥城市發(fā)展規(guī)劃的編制內(nèi)容與時(shí)機(jī)來(lái)看，它適逢蘇格蘭規(guī)劃體系的全面改革，作為新時(shí)期全國(guó)第一份出臺(tái)的城市發(fā)展規(guī)劃，代表著蘇格蘭最新規(guī)劃趨勢(shì)，其規(guī)劃體系十分完善且成熟，擁有龐大的規(guī)劃法律、政策、研究報(bào)告和規(guī)劃文件，對(duì)于國(guó)內(nèi)城市總體規(guī)劃的編制工作有很重要的借鑒價(jià)值。格拉斯哥市早期通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、文化振興、城市形象營(yíng)銷實(shí)現(xiàn)從工業(yè)老城向文化新城的華麗轉(zhuǎn)身，在這一過(guò)程中，其城市規(guī)劃發(fā)揮著舉足輕重的作用，這對(duì)于正處于或?qū)⒁?jīng)歷產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、內(nèi)城更新的我國(guó)許多城市具有示范作用。

二、格拉斯哥市城市發(fā)展規(guī)劃的編制背景和過(guò)程

（一）格拉斯哥市城市發(fā)展規(guī)劃的相關(guān)背景

1. 城市背景

格拉斯哥是英國(guó)第三大城市、蘇格蘭最大的工商業(yè)和港口城市，格拉斯哥市占地面積176km2，人口約60萬(wàn)左右；大格拉斯哥地區(qū)占地面積370 km2，擁有120萬(wàn)左右人口?？巳R德河基本上自東向西穿越格拉斯哥，最后匯入大西洋。

格拉斯哥的發(fā)展在近代經(jīng)歷了一個(gè)由衰退向重生的巨大轉(zhuǎn)變。在工業(yè)革命時(shí)期取得過(guò)輝煌成就的格拉斯哥在應(yīng)對(duì)后工業(yè)時(shí)代的沖擊時(shí)顯得力不從心。驟縮的就業(yè)崗位、居高不下的失業(yè)率、嚴(yán)重的人口流失以及大量的閑置土地?zé)o一不顯示出這座古老城市的沒(méi)落。這種狀況直到20世紀(jì)七八十年代城市更新政策逐步推進(jìn)才得到好轉(zhuǎn)，在城市邊緣地區(qū)推進(jìn)的區(qū)域住房計(jì)劃（Area Based Initiatives）以及在市中心建立的社區(qū)房屋協(xié)會(huì)（Community BasedHousing Associations）對(duì)城市面貌的改善、居民居住環(huán)境的提升起到了極大的作用。

20世紀(jì)80年代，格拉斯哥以市中心作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心，致力于打造全新的“商人的城市（The Merchant City）”，以吸引游客和投資。其推出的城市營(yíng)銷活動(dòng)——“Glasgow Miles Better”取得了巨大的成功，極大地提升了居民的自信心。90年代開(kāi)始的城市規(guī)劃引入了城市競(jìng)爭(zhēng)力的概念，更多地著眼于城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而弱化了以往對(duì)消除貧困的關(guān)注，積極投身于全球城市競(jìng)爭(zhēng)中。1990年格拉斯哥主辦了“歐洲文化城市”的活動(dòng)，自此格拉斯哥成為通過(guò)傳統(tǒng)和現(xiàn)代文化遺產(chǎn)實(shí)現(xiàn)城市復(fù)興的典型。進(jìn)入21世紀(jì)后，格拉斯哥更是采納了“城市復(fù)興（Urban Renaissance）”的理念，重點(diǎn)發(fā)展市中心區(qū)域，注重城市棕地的再開(kāi)發(fā)，以城市設(shè)計(jì)為先導(dǎo)，推動(dòng)高密度、混合用地使用。可以說(shuō)，格拉斯哥這座城市一直致力于通過(guò)城市再生、重組和再造實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。

2013年，格拉斯哥獲得了英國(guó)政府授予的2400萬(wàn)英鎊的獎(jiǎng)勵(lì)，旨在將格拉斯哥打造為英國(guó)智慧城市的領(lǐng)跑者。2014年，在英國(guó)地方主義改革背景下，格拉斯哥又與英國(guó)政府簽署了一筆1.13億英鎊的城市協(xié)議（City Deal），用于包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在內(nèi)的城市營(yíng)建活動(dòng)。在政府的鼓勵(lì)和支持下，格拉斯哥無(wú)疑位列于成功推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)城市復(fù)興的先鋒城市的行列中。

2. 規(guī)劃背景

2006年，蘇格蘭規(guī)劃法案（The Planning etc. (Scotland) Act 2006）對(duì)舊的規(guī)劃體系進(jìn)行了現(xiàn)代化的改革，用戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃（Strategic Development Plans）和地方發(fā)展規(guī)劃（The Local Development Plans）取代了之前的結(jié)構(gòu)規(guī)劃（Structure Plans）和地方規(guī)劃（Local Plans），以此作為蘇格蘭城市規(guī)劃新的法律基礎(chǔ)。

本文中的格拉斯哥城市發(fā)展規(guī)劃（The Glasgow City Development Plan）在新的規(guī)劃體系中歸屬于地方發(fā)展規(guī)劃，與其同級(jí)的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃為格拉斯哥和克萊德河谷地區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃（The Glasgow and the Clyde Valley Strategic Development Plan），兩者的上位規(guī)劃為國(guó)家規(guī)劃框架（National Planning Framework,NPF）和蘇格蘭規(guī)劃政策（Scottish Planning Policy）。

新一輪格拉斯哥地方發(fā)展規(guī)劃的籌備適逢國(guó)家規(guī)劃框架（NPF2）和蘇格蘭規(guī)劃政策（SPP2010）的重新修訂階段。新的蘇格蘭國(guó)家發(fā)展規(guī)劃框架（NPF3）作為法定規(guī)劃，將部署未來(lái)二三十年蘇格蘭長(zhǎng)期的空間發(fā)展戰(zhàn)略；蘇格蘭規(guī)劃政策（SPP 2014）則更加詳細(xì)地闡述了重要的土地開(kāi)放規(guī)劃項(xiàng)目將如何在全國(guó)范圍內(nèi)被執(zhí)行和落實(shí)。因此，格拉斯哥的這份新城市發(fā)展規(guī)劃在很大程度上反映了新時(shí)期蘇格蘭政府在規(guī)劃政策上的新思路、新方向。

格拉斯哥城市發(fā)展規(guī)劃的出臺(tái)首開(kāi)新時(shí)期地方發(fā)展規(guī)劃的先河。該規(guī)劃確立了格拉斯哥市在未來(lái)十年的發(fā)展框架，包括總體上的空間發(fā)展戰(zhàn)略、相關(guān)政策文件以及有關(guān)土地使用和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的提案等。在蘇格蘭現(xiàn)代化城市規(guī)劃體系的指導(dǎo)下，這份城市發(fā)展規(guī)劃通過(guò)運(yùn)用更多視覺(jué)化技術(shù)，更加方便、簡(jiǎn)潔地向民眾傳達(dá)城市發(fā)展戰(zhàn)略、關(guān)鍵政策和提案等信息，當(dāng)然，其最基本的作用還是為規(guī)劃開(kāi)發(fā)申請(qǐng)（Planning Applications）的決策提供法律依據(jù)。

（二）格拉斯哥市城市發(fā)展規(guī)劃的出臺(tái)過(guò)程

2011年始，格拉斯哥市計(jì)劃用新的地方發(fā)展規(guī)劃來(lái)取代2009年12月通過(guò)的《城市規(guī)劃2》（City Plan 2）。

規(guī)劃的前期準(zhǔn)備階段主要是對(duì)《城市規(guī)劃2》實(shí)施監(jiān)測(cè)和評(píng)估。2011年10月3日市議會(huì)公布了《監(jiān)測(cè)報(bào)告》（Monitoring Statement）和《主要事項(xiàng)報(bào)告》及相關(guān)的《臨時(shí)環(huán)境報(bào)告》（Interim Environmental Report），同時(shí)開(kāi)啟了為期10周的公共征詢和參與階段。

在這個(gè)基礎(chǔ)上，2013年夏，市議會(huì)發(fā)布了城市發(fā)展規(guī)劃草案（Proposed City Development Plan）。該規(guī)劃強(qiáng)調(diào)，城市規(guī)劃應(yīng)該將重點(diǎn)放在營(yíng)建高質(zhì)量的人居環(huán)境、關(guān)注居民的健康和福利以及可持續(xù)發(fā)展上。同時(shí)，明確了規(guī)劃的目標(biāo)是，應(yīng)對(duì)氣候變化和經(jīng)濟(jì)環(huán)境并創(chuàng)造良好的物質(zhì)和社會(huì)環(huán)境以吸引和維系投資。經(jīng)過(guò)一年的時(shí)間，擬議的城市發(fā)展規(guī)劃結(jié)束其公眾意見(jiàn)征詢期（the Representation Period for comments）并將收集到的意見(jiàn)整理成一篇總結(jié)稿，在回復(fù)公眾建議的同時(shí)對(duì)規(guī)劃進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷牟⒂?014年5月發(fā)布。

修改后的規(guī)劃于2015年6月24日提交給蘇格蘭內(nèi)閣部長(zhǎng)審查。與此同時(shí)，有關(guān)歷史環(huán)境、自然環(huán)境、可持續(xù)交通發(fā)展在內(nèi)的一系列的《補(bǔ)充規(guī)劃指導(dǎo)》也于2016年6月13日至2016年6月25日開(kāi)啟了公眾征詢階段。

2016年6月22日，蘇格蘭內(nèi)閣大臣結(jié)束了對(duì)格拉斯哥城市發(fā)展規(guī)劃的審查并下達(dá)了審查報(bào)告（Examination Report）。格拉斯哥議會(huì)在審查報(bào)告的基礎(chǔ)上形成規(guī)劃修改稿（the modified plan），并再次提交給蘇格蘭內(nèi)閣部長(zhǎng)審議以求得采用。與此同時(shí)，第二階段的《補(bǔ)充規(guī)劃指導(dǎo)》的公眾征詢也于9月開(kāi)啟，主要包括滿足住房需求、資源管理、中心網(wǎng)絡(luò)三個(gè)部分。而補(bǔ)充規(guī)劃指導(dǎo)中包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、綠帶綠網(wǎng)及場(chǎng)所營(yíng)造等在內(nèi)的剩余部分的公眾咨詢將在市議會(huì)的咨詢中心開(kāi)展。

2017年3月29日，格拉斯哥市城市發(fā)展規(guī)劃得到最終采用并公布實(shí)施。整個(gè)規(guī)劃出臺(tái)過(guò)程見(jiàn)表1①。

根據(jù)《蘇格蘭規(guī)劃通告6/2013：發(fā)展規(guī)劃》（Scottish Planning Circular 6/2013:Development Plan）規(guī)定，通常地方發(fā)展規(guī)劃的制定周期在31個(gè)月左右，也就是兩年半。不過(guò)，格拉斯哥新的城市發(fā)展規(guī)劃歷經(jīng)了五年多的時(shí)間才最終出臺(tái)，這一方面是因?yàn)槭艿缴衔灰?guī)劃變動(dòng)調(diào)整帶來(lái)的影響，另一方面也有改革背景下制定首份規(guī)劃所需的摸索空間。

三、格拉斯哥市城市發(fā)展規(guī)劃編制的基本環(huán)節(jié)

一般而言，地方發(fā)展規(guī)劃的編制包括了六大階段：一是前期準(zhǔn)備階段，收集資料、發(fā)布發(fā)展規(guī)劃計(jì)劃（Development Plan Scheme）和公眾參與聲明（Participation Statement）、前期公眾參與（Early Engagement）以及主要事項(xiàng)報(bào)告和監(jiān)測(cè)報(bào)告的出臺(tái)和公眾征詢；二是規(guī)劃擬議階段，規(guī)劃草案和行動(dòng)計(jì)劃草案（Proposed Action Programme）的出臺(tái)和公眾征詢；三是提交內(nèi)閣大臣審查；四是出臺(tái)修改后的規(guī)劃；五是規(guī)劃得到采納；最后是出臺(tái)行動(dòng)計(jì)劃。

本章節(jié)選取了其中十分關(guān)鍵的三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行更加詳細(xì)的介紹，分別是前期對(duì)舊版規(guī)劃的監(jiān)測(cè)和評(píng)估、貫穿全過(guò)程的公眾參與和征詢以及后期的規(guī)劃審查及反饋。

表1 格拉斯哥市城市發(fā)展規(guī)劃時(shí)間表

（一）規(guī)劃的監(jiān)測(cè)與評(píng)估

規(guī)劃的監(jiān)測(cè)和評(píng)估工作在法定文件《蘇格蘭規(guī)劃通告6/2013》中被定義為規(guī)劃部門(mén)在開(kāi)展新一輪規(guī)劃編制前的首要任務(wù)。主要內(nèi)容應(yīng)該包括監(jiān)測(cè)規(guī)劃地區(qū)物質(zhì)空間、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境主要特性的改變以及評(píng)估當(dāng)前實(shí)行的規(guī)劃中相關(guān)政策和提案給規(guī)劃地區(qū)帶來(lái)的影響。②

規(guī)劃的監(jiān)測(cè)和評(píng)估是以證據(jù)為基礎(chǔ)（Evidence-based）的規(guī)劃活動(dòng)的重要資料來(lái)源之一。這些證據(jù)對(duì)于規(guī)劃編制的形成、規(guī)劃內(nèi)容的評(píng)判有著重要的意義，同時(shí)還為未來(lái)監(jiān)測(cè)結(jié)果提供參考。這項(xiàng)工作在住房需求評(píng)估和交通運(yùn)輸評(píng)估這兩方面的規(guī)劃審核中尤為重要。規(guī)劃的監(jiān)測(cè)和評(píng)估成果最終以監(jiān)測(cè)報(bào)告的形式呈現(xiàn)。

格拉斯哥2011年發(fā)布的這份監(jiān)測(cè)報(bào)告反映了自《城市規(guī)劃2（草案）》于2007年公布以來(lái)格拉斯哥市主要的物質(zhì)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活的變化以及規(guī)劃帶來(lái)的影響。這份監(jiān)測(cè)報(bào)告的結(jié)構(gòu)參照《城市規(guī)劃2》，圍繞人口、工作、環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施四個(gè)主題展開(kāi)③。每一主題的內(nèi)容分為三大部分，第一部分介紹了每一議題下相關(guān)數(shù)據(jù)、指標(biāo)等的主要變動(dòng)；第二部分結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況對(duì)《城市規(guī)劃2》中每一主題下的具體內(nèi)容進(jìn)行分析和總結(jié)；第三部分則提出了新的城市發(fā)展規(guī)劃在編制過(guò)程中可能需要考慮到的潛在的議題。④監(jiān)測(cè)報(bào)告一方面對(duì)規(guī)劃的實(shí)施起著監(jiān)督的評(píng)估作用，另一方面又為規(guī)劃的編制提供了重要依據(jù)，成為新老兩份規(guī)劃間的紐帶。這使得規(guī)劃能夠在一定程度上保持較好的承接性和延續(xù)性，最大限度地避免出現(xiàn)因?yàn)椴块T(mén)人事變動(dòng)或長(zhǎng)官變更而造成規(guī)劃前后矛盾、改頭換面的局面。

（二）規(guī)劃的公眾參與和征詢

根據(jù)蘇格蘭政府規(guī)定，規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)每年至少需要公布一次發(fā)展規(guī)劃計(jì)劃。格拉斯哥市議會(huì)定于每年三月公布的發(fā)展規(guī)劃計(jì)劃，不僅詳細(xì)地介紹了正在進(jìn)行的規(guī)劃活動(dòng)及各項(xiàng)規(guī)劃推進(jìn)的時(shí)間進(jìn)度表，同時(shí)還公布一份公眾參與聲明（Participation Statement），闡明公眾征詢將于何時(shí)、何地、以何種方式進(jìn)行，以滿足公眾了解和參與規(guī)劃活動(dòng)的需求。而所有的規(guī)劃信息（無(wú)論是歷史規(guī)劃文件還是隨規(guī)劃進(jìn)程推進(jìn)的即時(shí)信息）都可以在市議會(huì)網(wǎng)站上查閱和下載，重要規(guī)劃文件還能在地區(qū)圖書(shū)館借閱，這充分保證了公民對(duì)規(guī)劃事項(xiàng)享有平等的知情權(quán)。

公眾參與和公眾征詢對(duì)于規(guī)劃的編制有著重要的意義。一方面，新規(guī)劃的制定帶來(lái)的土地使用方式等變動(dòng)與市民生活息息相關(guān)，良好的公眾參與會(huì)增進(jìn)民眾對(duì)規(guī)劃的了解，減少對(duì)未知規(guī)劃的不安，一定程度上還能增強(qiáng)民眾對(duì)規(guī)劃預(yù)期的信心和認(rèn)同感，減少未來(lái)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的摩擦和阻力。另一方面，公眾征詢還為公眾表達(dá)意見(jiàn)提供重要的平臺(tái)，不同背景的社會(huì)組織、專業(yè)機(jī)構(gòu)、利益集團(tuán)、個(gè)人基于各自的知識(shí)背景、利益考慮提出的意見(jiàn)和建議能夠更好地保證規(guī)劃的科學(xué)性。

格拉斯哥市議會(huì)在制定新一輪城市發(fā)展規(guī)劃的過(guò)程中，積極地鼓勵(lì)公民和社會(huì)組織參與其中，其特點(diǎn)是在規(guī)劃的多個(gè)環(huán)節(jié)采用多種方式為公眾提供豐富的參與途徑和交流平臺(tái)以滿足不同群體的需求。除了履行法定咨詢義務(wù)外，格拉斯哥市議會(huì)還充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性以擴(kuò)大規(guī)劃籌備階段利益相關(guān)者參與的范圍和數(shù)目，提高大眾對(duì)該規(guī)劃的了解程度和認(rèn)知水平。例如，在《主要事項(xiàng)報(bào)告》的公眾征詢階段，格拉斯哥市議會(huì)就采用了一系列創(chuàng)新技術(shù)手段（如免費(fèi)發(fā)放的明信片、推特簡(jiǎn)訊、視頻短片等）鼓勵(lì)在格拉斯哥生活、工作或參觀的公眾積極參與并了解格拉斯哥正在發(fā)生的改變。

當(dāng)然，這些宣傳和收集民意的手段并不是免費(fèi)，相反還是一筆不菲的支出，比如基于預(yù)算壓力的考慮，投放明信片的方法就沒(méi)有繼續(xù)在規(guī)劃草案公眾征詢階段使用。但是，格拉斯哥市議會(huì)所作出的努力還是十分令人動(dòng)容的，也為新的城市規(guī)劃的出臺(tái)奠定了廣泛的群眾基礎(chǔ)。

主要采用的方式整理如表2所示。

（三）規(guī)劃的審查和反饋

2015年6月，在經(jīng)過(guò)了為期十周的公眾征詢后，格拉斯哥市議會(huì)向蘇格蘭內(nèi)閣大臣提交了城市發(fā)展規(guī)劃草案。一年后收到內(nèi)閣大臣的審查報(bào)告。這份審查報(bào)告經(jīng)三位報(bào)告人的審查，多達(dá)510頁(yè)，對(duì)擬議的城市發(fā)展規(guī)劃細(xì)分出的57個(gè)主要議題進(jìn)行了深入細(xì)致的研究和評(píng)判。每一項(xiàng)議題下都注明了這項(xiàng)議題與對(duì)應(yīng)城市發(fā)展規(guī)劃的哪些內(nèi)容、審查這項(xiàng)議題的報(bào)告人是誰(shuí)、提出這項(xiàng)議題的代表團(tuán)體和個(gè)人以及他們的編號(hào)等基本信息以及審查的詳細(xì)內(nèi)容。

詳細(xì)內(nèi)容主要分為五個(gè)部分：一是格拉斯哥規(guī)劃部門(mén)對(duì)于公眾征詢階段中各個(gè)代表提出的尚無(wú)法定奪的意見(jiàn)進(jìn)行的歸納匯總；二是各代表提出的相應(yīng)的修改提議；三是格拉斯哥規(guī)劃部門(mén)對(duì)于這些意見(jiàn)和建議的總結(jié)回應(yīng)和相關(guān)理由；四是審查報(bào)告人對(duì)于該項(xiàng)議題所有提議的總結(jié)歸納；最后是審查報(bào)告人給出的修改意見(jiàn)。⑤

表2 格拉斯哥城市發(fā)展規(guī)劃采用的公眾參與和公眾征詢方式匯總表

可以看出，除了識(shí)別和糾正規(guī)劃草案中的缺陷外，審查的另一個(gè)重要目的就是對(duì)公眾征詢階段代表提出的尚未解決的問(wèn)題進(jìn)行審定，并給出有理有據(jù)的解釋。這使得公眾征詢不再流于形式、浮于表面，也使得征詢的成果得到認(rèn)真的對(duì)待和妥善的處理。

總體上，這份審查報(bào)告在涵蓋整個(gè)城市發(fā)展規(guī)劃草案的重點(diǎn)議題和主要內(nèi)容的同時(shí)，對(duì)意見(jiàn)代表和規(guī)劃部門(mén)的分歧做出了專業(yè)的判斷和裁決。既做到了對(duì)規(guī)劃的全局性指導(dǎo)，也做到了細(xì)節(jié)上的考證。

四、《格拉斯哥市城市發(fā)展規(guī)劃》的內(nèi)容與理念

和舊版的《城市規(guī)劃2》將大量細(xì)節(jié)性的規(guī)劃指導(dǎo)囊括在主體規(guī)劃文件中不同的是，新的城市發(fā)展規(guī)劃采用了法定的規(guī)劃主體文件與非法定的《補(bǔ)充規(guī)劃指導(dǎo)》相結(jié)合的形式。主體文件著眼于城市發(fā)展的愿景、空間發(fā)展戰(zhàn)略和總體政策，《補(bǔ)充規(guī)劃指導(dǎo)》則更詳細(xì)地闡釋各項(xiàng)政策的具體內(nèi)容同時(shí)隨著城市發(fā)展而不斷更新。這一改變旨在使規(guī)劃體系能更好地適應(yīng)可能發(fā)生的政治、社會(huì)文化、科學(xué)技術(shù)的改變，以及時(shí)調(diào)整城市管理的方法和手段。

（一）規(guī)劃內(nèi)容

格拉斯哥的《城市發(fā)展規(guī)劃》包括五大主體內(nèi)容（見(jiàn)表3）：城市概況（City Profile and Context）、戰(zhàn)略舉措（Strategic Approach）、相關(guān)政策（Policies）、政策規(guī)劃地圖（Policy and Proposals Map）與行動(dòng)計(jì)劃（Action Programme）以及一系列支持文件。

第一部分的城市概況首先明確了格拉斯哥市的定位，其次從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境三個(gè)方面運(yùn)用數(shù)據(jù)展現(xiàn)格拉斯哥的發(fā)展現(xiàn)況。作為蘇格蘭最大的城市，格拉斯哥不僅是區(qū)域的更是國(guó)家的主要經(jīng)濟(jì)引擎和商業(yè)樞紐。在社會(huì)層面上，該規(guī)劃介紹了格拉斯哥的人口和家庭數(shù)目的增長(zhǎng)趨勢(shì)以及人口的健康水平和健康不平等水平。經(jīng)濟(jì)層面上，點(diǎn)明了格拉斯哥的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)、勞動(dòng)人口素質(zhì)、高等教育狀況以及失業(yè)和貧困人口狀況。環(huán)境層面介紹了格拉斯哥的居住環(huán)境、水環(huán)境和空氣環(huán)境、交通和通勤狀況以及公共空間和閑置土地的現(xiàn)狀。

基于這三個(gè)方面對(duì)格拉斯哥的現(xiàn)狀分析，可以看出格拉斯哥市所需面對(duì)的挑戰(zhàn)主要有：如何把握整體金融風(fēng)向以帶動(dòng)公司部門(mén)投資；如何應(yīng)對(duì)預(yù)期增長(zhǎng)的人口；如何解決交通堵塞、人口擁擠和空氣污染問(wèn)題；如何緩解人口健康不平等的矛盾；如何提供新興經(jīng)濟(jì)所需的商業(yè)場(chǎng)所；如何滿足日益蓬勃的知識(shí)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)需求等。

為應(yīng)對(duì)上述挑戰(zhàn)，該規(guī)劃的第二部分確立了主要的發(fā)展目標(biāo)，并闡述了在規(guī)劃期間要達(dá)成目標(biāo)應(yīng)采取的相關(guān)戰(zhàn)略舉措。創(chuàng)建和維護(hù)高品質(zhì)、健康的城市環(huán)境以及通過(guò)布局緊湊型城市形態(tài)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展成為規(guī)劃的兩個(gè)主要目標(biāo)。該規(guī)劃還計(jì)劃取得四個(gè)戰(zhàn)略成果：一是營(yíng)造一個(gè)經(jīng)濟(jì)不斷增長(zhǎng)的有活力的城市；二是創(chuàng)造欣榮的可持續(xù)的環(huán)境供人們居住和工作；三是為商貿(mào)往來(lái)提供通達(dá)便捷的條件；四是維護(hù)歷史的、生態(tài)的綠地。最終，將格拉斯哥打造成為一個(gè)高品質(zhì)、健康、緊湊、可持續(xù)的城市。

四個(gè)戰(zhàn)略成果相互關(guān)聯(lián)，并通過(guò)相應(yīng)的戰(zhàn)略舉措來(lái)實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，達(dá)成一個(gè)戰(zhàn)略成果所帶來(lái)的好處可能會(huì)與達(dá)成另一個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)造成沖突，因此，如何在規(guī)劃中正確處理鼓勵(lì)發(fā)展和保護(hù)環(huán)境之間的平衡關(guān)系至關(guān)重要。這四方面的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)為這項(xiàng)規(guī)劃相關(guān)政策和提案的制定提供了一定的依據(jù)。

第三部分涵蓋了為達(dá)成主要發(fā)展目標(biāo)，規(guī)劃所需要考慮的重點(diǎn)領(lǐng)域的十二項(xiàng)政策：場(chǎng)所營(yíng)造原則、可持續(xù)空間發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、中心網(wǎng)絡(luò)、資源管理、綠帶綠網(wǎng)、自然環(huán)境、水環(huán)境、歷史環(huán)境、滿足住房需求、可持續(xù)交通以及規(guī)劃實(shí)施。其中場(chǎng)所營(yíng)造原則和可持續(xù)空間發(fā)展戰(zhàn)略兩項(xiàng)為總體政策，也就是說(shuō)所有的開(kāi)發(fā)提案都必須以這兩項(xiàng)政策為參照以達(dá)成規(guī)劃所設(shè)定的主要發(fā)展目標(biāo)。

場(chǎng)所營(yíng)造政策中細(xì)化了《蘇格蘭規(guī)劃政策2014》中所提出的六大場(chǎng)所品質(zhì)目標(biāo)：獨(dú)特、令人感到安全愉悅、可及、可塑、友善以及資源節(jié)約，同時(shí)強(qiáng)調(diào)通過(guò)高質(zhì)量的城市設(shè)計(jì)手法來(lái)提升在格拉斯哥開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的質(zhì)量，使得格拉斯哥成為一個(gè)更加宜居、宜業(yè)的城市。

可持續(xù)空間發(fā)展戰(zhàn)略政策在空間層面對(duì)城市發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行部署和落實(shí)，主張發(fā)展緊湊型的城市形態(tài)。整個(gè)空間發(fā)展戰(zhàn)略大致劃分為兩個(gè)層次，分別是戰(zhàn)略發(fā)展框架（Strategic Development Frameworks）和地方發(fā)展框架（Local Development Frameworks）。前者確立了六大優(yōu)先發(fā)展地區(qū)，包括市中心、格拉斯哥北區(qū)、大伊斯特豪斯、加文/帕特里克、內(nèi)東區(qū)以及克萊德河發(fā)展走廊。后者順應(yīng)變化的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境，重點(diǎn)對(duì)鄰里小區(qū)層面的發(fā)展進(jìn)行指導(dǎo)，如將受經(jīng)濟(jì)下行影響而需要幫助以支持城市再生活動(dòng)的小區(qū)德拉姆查珀?duì)柡筒蹇苏J(rèn)定為需要進(jìn)行城市振興的地區(qū)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策旨在為城市居民和商業(yè)企業(yè)創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)，推動(dòng)持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。當(dāng)前，格拉斯哥的產(chǎn)業(yè)多種多樣，并且服務(wù)型產(chǎn)業(yè)如零售、金融商貿(mào)、健康護(hù)理、高等教育以及創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)越來(lái)越成為就業(yè)崗位的主要來(lái)源。因此，規(guī)劃提出要重點(diǎn)關(guān)注低碳產(chǎn)業(yè)、工程設(shè)計(jì)及制造業(yè)、生命科學(xué)、經(jīng)濟(jì)商貿(mào)、旅游業(yè)和大型賽事以及高等和繼續(xù)教育產(chǎn)業(yè)等關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)部門(mén)。保持市中心作為招商引資地的吸引力是這項(xiàng)政策的核心，一個(gè)重要的途徑就是進(jìn)一步完善市中心的軟、硬件基礎(chǔ)設(shè)施以吸引投資，從而使格拉斯哥在與其他城市的競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出。支持大學(xué)或其他高等教育機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張和發(fā)展也被提到了一個(gè)重要的位置，因?yàn)樗麄兪歉咚刭|(zhì)勞動(dòng)力和技術(shù)創(chuàng)新的重要來(lái)源，也有利于格拉斯哥向知識(shí)型學(xué)習(xí)型城市邁進(jìn)。此外，規(guī)劃還將一些擁有可交易工商業(yè)用地的區(qū)域劃定為“有開(kāi)發(fā)機(jī)會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)”，通過(guò)投資新的基礎(chǔ)設(shè)施、提升環(huán)境，釋放這些地區(qū)的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

中心網(wǎng)絡(luò)政策旨在打造一個(gè)互聯(lián)互通的中心網(wǎng)絡(luò)，使得每位格拉斯哥居民都能很方便地獲得地區(qū)中心的資源。格拉斯哥的中心網(wǎng)絡(luò)體系規(guī)劃包括市鎮(zhèn)中心、零售商貿(mào)休閑中心以及地方購(gòu)物設(shè)施三大類，其中市鎮(zhèn)中心被劃分成城市中心（The City Centre）、主要城鎮(zhèn)中心（Major Town Centres）以及地方城鎮(zhèn)中心（Local Town Centres）三級(jí)。這些中心不僅能為居民提供大量的商品和服務(wù)，而且是有活力、多功能和可持續(xù)的。

資源管理政策的主要目標(biāo)為減少能源消費(fèi)、增加清潔和可再生能源的使用。在能源的生產(chǎn)環(huán)節(jié)要求盡可能使用可再生和低碳資源并提高資源利用率，還計(jì)劃在九個(gè)地區(qū)安裝風(fēng)力發(fā)電渦輪機(jī)；在能源的使用環(huán)節(jié)，格拉斯哥提出了建立集成式供能供熱系統(tǒng)和打造地區(qū)集中供暖網(wǎng)絡(luò)的設(shè)想以提高能源使用的效率；對(duì)于開(kāi)發(fā)建設(shè)同樣提出了推動(dòng)高效能設(shè)計(jì)和使用低碳生產(chǎn)技術(shù)的要求。此外，這項(xiàng)政策還在保護(hù)小區(qū)免受能源生產(chǎn)過(guò)程中可能會(huì)產(chǎn)生的不利影響方面和廢物處理問(wèn)題上做了相關(guān)規(guī)定。

綠帶綠網(wǎng)政策主要包含兩方面的內(nèi)容，一是開(kāi)放空間和綠色網(wǎng)絡(luò)的認(rèn)定與保護(hù)；二是釋放新的開(kāi)放空間以滿足發(fā)展需求。綠色網(wǎng)絡(luò)涵蓋范圍較廣，大到公園以及連接走廊（如水道、步道或自行車道），小到小區(qū)公共空間、門(mén)前綠籬都包括在內(nèi)，綠帶也是重要的組成部分。規(guī)劃闡述了綠色網(wǎng)絡(luò)和綠帶對(duì)于城市發(fā)展的諸多好處，如加強(qiáng)城市投資吸引力、有利于提高公眾健康水平、保護(hù)野生動(dòng)物及其棲息地等。

此外，自然環(huán)境政策包括了自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景區(qū)、地質(zhì)多樣區(qū)的認(rèn)定以及他們將得到怎么樣的保護(hù)、他們所受到的負(fù)面影響將怎么減輕等。水環(huán)境政策主要聚焦于新的城市發(fā)展在解決水災(zāi)上的作用。歷史環(huán)境政策旨在保證格拉斯哥的物質(zhì)文化遺產(chǎn)能夠得到有效的保護(hù)、維修和管理。滿足住房需求這一章旨在滿足不斷增長(zhǎng)的多樣化的人口的多種住房需求，無(wú)論是住房品質(zhì)、價(jià)格還是住房產(chǎn)權(quán)，都能有可供選擇的空間?？沙掷m(xù)交通政策主要涉及五個(gè)議題：市中心交通、市中心停車、步行與騎行、不依賴火車為基礎(chǔ)的公共交通以及居民停車空間的供給。

這份規(guī)劃涉及的上述所有政策和規(guī)劃都在第四部分的規(guī)劃地圖上得到直觀的呈現(xiàn)，這些規(guī)劃地圖詳細(xì)地展示了規(guī)劃期間哪些地區(qū)將受到規(guī)劃影響或?qū)⑦M(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)等。

第五部分的行動(dòng)計(jì)劃羅列了規(guī)劃涉及的所有行動(dòng)、項(xiàng)目，概述了這些政策和計(jì)劃將如何被落實(shí)，包括由誰(shuí)負(fù)責(zé)以及項(xiàng)目落實(shí)的行動(dòng)表等細(xì)節(jié)部分。此外，還配有可以明晰地了解各項(xiàng)目在城市區(qū)域內(nèi)分布的地圖。目前，格拉斯哥市城市發(fā)展規(guī)劃相應(yīng)的行動(dòng)計(jì)劃還在籌備當(dāng)中，其發(fā)布的時(shí)間期限為城市發(fā)展規(guī)劃被采納后的三個(gè)月內(nèi)。

表3 格拉斯哥城市發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容架構(gòu)

此外，《補(bǔ)充規(guī)劃指導(dǎo)》（Supplementary Guidance）是城市發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分。它詳細(xì)介紹市議會(huì)將如何實(shí)施這項(xiàng)規(guī)劃涉及的各項(xiàng)政策，并進(jìn)一步提供各項(xiàng)政策的更多信息和細(xì)節(jié)。與城市發(fā)展規(guī)劃主要聚焦于宏觀設(shè)想、空間戰(zhàn)略和總體政策不同的是，補(bǔ)充規(guī)劃指導(dǎo)涵蓋的是相關(guān)各項(xiàng)規(guī)劃政策的詳盡資料。除了可持續(xù)空間戰(zhàn)略，格拉斯哥市城市發(fā)展規(guī)劃中涉及的每一項(xiàng)政策都在補(bǔ)充規(guī)劃指導(dǎo)中有各自相對(duì)應(yīng)的部分。而可持續(xù)空間戰(zhàn)略這部分的補(bǔ)充規(guī)劃指導(dǎo)將單獨(dú)提出，采用特定地區(qū)空間發(fā)展戰(zhàn)略和總體規(guī)劃的形式制定出來(lái)。

補(bǔ)充規(guī)劃指導(dǎo)的每一部分都將進(jìn)行公眾咨詢，讓相關(guān)利益方、利益集團(tuán)和公眾都能進(jìn)行評(píng)價(jià)并提出修改意見(jiàn)。補(bǔ)充規(guī)劃指導(dǎo)的最終版本將參考公眾咨詢期間獲得的所有評(píng)論和建議。由于補(bǔ)充規(guī)劃指導(dǎo)的公眾咨詢還在進(jìn)行，因此，在這一期間，議會(huì)將執(zhí)行非法定的臨時(shí)規(guī)劃指導(dǎo)（Interim Planning Guidance ，IPG）直到補(bǔ)充規(guī)劃指導(dǎo)通過(guò)公眾咨詢并被采納。補(bǔ)充規(guī)劃指導(dǎo)的公眾咨詢從2017年4月24日開(kāi)始，到2017年6月19日結(jié)束，共持續(xù)八周。

總體來(lái)說(shuō)，格拉斯哥這份城市發(fā)展規(guī)劃，既做到了對(duì)國(guó)家層面相關(guān)領(lǐng)域政策的解讀和繼承，同時(shí)精要地表達(dá)各專題的主要內(nèi)容與目標(biāo)，又做到了與相關(guān)單獨(dú)的、專項(xiàng)的政策相對(duì)接，最后由補(bǔ)充規(guī)劃指導(dǎo)進(jìn)行詳細(xì)的闡述。這份規(guī)劃不僅面向具有相關(guān)專業(yè)知識(shí)的內(nèi)閣大臣，同時(shí)還面向廣大公眾。這就要求規(guī)劃不僅要具有專業(yè)性，而且要具有可讀性。格拉斯哥市這項(xiàng)新的城市發(fā)展規(guī)劃充分體現(xiàn)了對(duì)公眾提出延續(xù)城市歷史、保護(hù)生態(tài)等要求的尊重，又反映了新趨勢(shì)下城市通過(guò)合理基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)吸引投資、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、可持續(xù)發(fā)展的需求。

（二）規(guī)劃理念

1. 以可持續(xù)發(fā)展為重心

可持續(xù)發(fā)展的理念在英國(guó)有著悠久的傳統(tǒng)，早在1990年，英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)會(huì)就成立了可持續(xù)發(fā)展研究小組，其于1993年發(fā)表的《可持續(xù)環(huán)境的規(guī)劃策略》提出了要把可持續(xù)發(fā)展的概念引入城市規(guī)劃的實(shí)踐。蘇格蘭2006規(guī)劃法案更是把可持續(xù)發(fā)展（Sustainable Development）作為規(guī)劃的中心原則，要求每一個(gè)規(guī)劃部門(mén)都要在規(guī)劃制定中將可持續(xù)發(fā)展原則滲透到規(guī)劃的每一部分和每一環(huán)節(jié)。⑥因此，毋庸置疑，格拉斯哥的城市發(fā)展規(guī)劃的核心就是可持續(xù)發(fā)展。

2. 豎向增長(zhǎng)、布局緊湊的城市形態(tài)

主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是高密度的城市開(kāi)發(fā)。城市更新與再生是現(xiàn)階段格拉斯哥城市規(guī)劃關(guān)注的焦點(diǎn)，其確立的基本原則包括優(yōu)先開(kāi)發(fā)棕地而非綠地、優(yōu)先再利用廢棄和閑置土地、采用高密度的土地利用開(kāi)發(fā)模式等。二是優(yōu)先發(fā)展公共交通，抑制不必要的汽車通行。擴(kuò)張的城市形態(tài)客觀上使人們的出行依賴于小汽車，而布局緊湊的城市形態(tài)則主張優(yōu)先發(fā)展公共交通。鼓勵(lì)步行、騎行和搭乘公交，創(chuàng)建一個(gè)便利、快捷的城市公共交通系統(tǒng)，既能夠降低對(duì)小汽車的過(guò)度依賴，減少尾氣的排放、交通擁堵的程度，改善城市環(huán)境，又能幫助人們?nèi)〉酶咏】档纳罘绞健⑻嵘】邓健?/p>

3. 規(guī)劃設(shè)計(jì)先導(dǎo)，關(guān)注人口健康

格拉斯哥充分認(rèn)識(shí)到了人口健康問(wèn)題與人居環(huán)境之間復(fù)雜的關(guān)聯(lián)，認(rèn)為人們居住、工作以及休閑娛樂(lè)的場(chǎng)所與生活方式的選擇、健康狀況有著重要的內(nèi)在聯(lián)系，例如住房的質(zhì)量、道路安全、社會(huì)融入、就業(yè)機(jī)會(huì)以及水質(zhì)、空氣質(zhì)量等環(huán)境因素會(huì)通過(guò)影響人們的活動(dòng)潛移默化地對(duì)人們的健康產(chǎn)生影響。因此其基于設(shè)計(jì)先導(dǎo)的規(guī)劃的關(guān)注重點(diǎn)并不拘泥于城市建筑、街道外觀的改善與提升，更準(zhǔn)確地說(shuō)，它通盤(pán)考慮了所處區(qū)域的背景，通過(guò)平衡與協(xié)調(diào)各種利益和機(jī)會(huì)將健康議題置于規(guī)劃全局的中心，以達(dá)成提升居民健康水平、解決健康不平等的目標(biāo)。這種以人為中心的規(guī)劃理念，充分體現(xiàn)了格拉斯哥對(duì)于物質(zhì)規(guī)劃與人居感受的深入思考。

4. 重視市場(chǎng)需求，優(yōu)先發(fā)展市鎮(zhèn)中心

格拉斯哥大多數(shù)市鎮(zhèn)中心在為地區(qū)提供零售服務(wù)業(yè)方面扮演著重要的角色，然而近些年，由于地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)、網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物的興起以及經(jīng)濟(jì)的普遍衰退等因素，市鎮(zhèn)中心的零售服務(wù)功能受到了巨大的沖擊。相比周邊地區(qū)，市鎮(zhèn)中心更具有完備的基礎(chǔ)設(shè)施、勞動(dòng)力和服務(wù)基礎(chǔ)。因此，為了重新喚醒這些市鎮(zhèn)中心的活力，發(fā)揮市場(chǎng)的力量，格拉斯哥在規(guī)劃中確立了市鎮(zhèn)中心優(yōu)先發(fā)展的原則，即基礎(chǔ)設(shè)施、交通設(shè)施、文化交流設(shè)施、娛樂(lè)休閑設(shè)施以及商務(wù)空間等多種不同功能用地開(kāi)發(fā)向市鎮(zhèn)中心傾斜。

五、格拉斯哥城市發(fā)展規(guī)劃編制的借鑒意義

總結(jié)格拉斯哥城市發(fā)展規(guī)劃的編制過(guò)程，可總結(jié)出如下特征，以供國(guó)內(nèi)城市編制相關(guān)規(guī)劃時(shí)進(jìn)行參考。

第一，兼?zhèn)湟?guī)范性與靈活性。一方面，格拉斯哥市的城市發(fā)展規(guī)劃是在一個(gè)成熟、完備的規(guī)劃體系的指導(dǎo)下，按照一定的編制框架進(jìn)行的，因此，其編制過(guò)程具有較強(qiáng)的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。另一方面，其上位規(guī)劃對(duì)各發(fā)展規(guī)劃的具體內(nèi)容和格式?jīng)]有做硬性的要求，而是給出相關(guān)的規(guī)劃指導(dǎo)、確立規(guī)劃應(yīng)遵循的相關(guān)原則，這使得城市議會(huì)在規(guī)劃編制過(guò)程中擁有較大的自主權(quán)和自由發(fā)揮的空間。具體來(lái)說(shuō)，格拉斯哥市的城市發(fā)展規(guī)劃的編制圍繞著議會(huì)確定的“促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”的發(fā)展目標(biāo)，衍生出高品質(zhì)、健康、緊湊、可持續(xù)四個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)繼而制定相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域政策。這種方法首先建立系統(tǒng)的目標(biāo)體系，其次在此基礎(chǔ)上搭建預(yù)期規(guī)劃成果的整體框架，最后用具體的規(guī)劃策略將兩者聯(lián)系起來(lái)，使得整個(gè)規(guī)劃的框架具有較強(qiáng)的內(nèi)在邏輯性。與此同時(shí)，各章節(jié)的劃分與內(nèi)容安排較為靈活，且能做到因時(shí)因地制宜。

第二，堅(jiān)持動(dòng)態(tài)規(guī)劃原則。格拉斯哥城市發(fā)展規(guī)劃的編制過(guò)程是一個(gè)包含監(jiān)測(cè)、征詢、編制、審查、采納、實(shí)施、評(píng)估、更新等環(huán)節(jié)在內(nèi)的動(dòng)態(tài)歷程。首先，對(duì)上輪規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)、評(píng)估并采集相關(guān)數(shù)據(jù)，為新版規(guī)劃的制定提供依據(jù)。其次，規(guī)劃部門(mén)與法定機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體和民眾等一同研討形成主要事項(xiàng)報(bào)告，為城市發(fā)展規(guī)劃主體內(nèi)容的確定奠定堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。最后，由補(bǔ)充規(guī)劃指導(dǎo)提供更多的規(guī)劃參考細(xì)節(jié)，由行動(dòng)計(jì)劃進(jìn)一步落實(shí)規(guī)劃的實(shí)施細(xì)節(jié)。這兩份文件一方面能夠彌補(bǔ)原有規(guī)劃深度可能不能滿足未來(lái)發(fā)展的缺陷，另一方面還能切實(shí)根據(jù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要實(shí)時(shí)應(yīng)對(duì)新興的社會(huì)問(wèn)題，使得規(guī)劃的實(shí)行能更好地適應(yīng)不斷變化著的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

第三，關(guān)注公共產(chǎn)品的規(guī)劃。格拉斯哥的規(guī)劃更關(guān)注于城市自身的建設(shè)，規(guī)劃工作的重點(diǎn)是公共產(chǎn)品，如交通體系、環(huán)境綠地、基礎(chǔ)設(shè)施、住房建設(shè)等；關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)在于就業(yè)崗位的增長(zhǎng)和不同產(chǎn)業(yè)間的此消彼長(zhǎng)而不是關(guān)注GDP數(shù)據(jù)，這與國(guó)內(nèi)有較大的區(qū)別；此外，其規(guī)劃體系基于資本主義背景，因此規(guī)劃實(shí)體本身并不從事開(kāi)發(fā)活動(dòng)，而是對(duì)開(kāi)發(fā)進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制，所以其公共產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)很大程度上依賴于私人開(kāi)發(fā)商的意愿，故而在針對(duì)公共產(chǎn)品的規(guī)劃編制和實(shí)施的過(guò)程中就會(huì)更多地利用市場(chǎng)機(jī)制在城市建設(shè)中的規(guī)律與力量。

第四，以廣泛的公眾參與凝聚共識(shí)。在整個(gè)格拉斯哥城市發(fā)展規(guī)劃的編制過(guò)程中，我們可以明顯地發(fā)現(xiàn)其公眾參與的途徑多、范圍廣、涉及群體全面。格拉斯哥市議會(huì)反復(fù)地與社會(huì)各界溝通，聆聽(tīng)公眾的需求，即便在規(guī)劃完成后，也十分注意通過(guò)各種途徑向社會(huì)各界宣傳介紹。其規(guī)劃過(guò)程是一個(gè)不斷進(jìn)行規(guī)劃教育、求得理性共識(shí)的過(guò)程。通過(guò)這種方式制定出的規(guī)劃反映的不僅僅是政府的主觀愿望，還有公眾對(duì)城市未來(lái)的期待。

注釋：

①Glasgow City Council：Development Plan Scheme．2016-2017．

②Scottish Government：Scottish Planning Circular 6/2013 Development Planning．2013．

③Glasgow City Council：City Plan 2．2009．

④Glasgow City Council：Monitoring Report．2011．

⑤Glasgow City Council：Proposed City Development Plan Examination Report．2016．

⑥Scottish Parliament：Planning etc．(Scotland) Act 2006．2006．

[1]官大雨．國(guó)家審批要求下的城市總體規(guī)劃編制——中規(guī)院近時(shí)期承擔(dān)國(guó)家審批城市總體規(guī)劃“審批意見(jiàn)”的解讀．城市規(guī)劃,2010(6):36-45．

[2]何丹,譚會(huì)慧．“規(guī)劃更美好的倫敦”——新一輪倫敦規(guī)劃的評(píng)述及啟示．國(guó)際城市規(guī)劃,2010(4):79-84．

[3]李曉江,張菁,董珂,王佳文,蘇潔瓊,呂曉蓓．當(dāng)前我國(guó)城市總體規(guī)劃面臨的問(wèn)題與改革創(chuàng)新方向初探．上海城市規(guī)劃,2013(3):1-5．

[4]孫施文．英國(guó)城市規(guī)劃近年來(lái)的發(fā)展動(dòng)態(tài)．城市規(guī)劃學(xué)刊,2005(6):34-40．

[5]田莉,桑勁,鄧文靜．轉(zhuǎn)型視角下的倫敦城市發(fā)展與城市規(guī)劃．國(guó)際城市規(guī)劃,2013(6):13-18．

[6]張捷,趙民．從“多規(guī)合一”視角談我國(guó)城市總體規(guī)劃改革．上海城市規(guī)劃,2015(6):8-13．

[7]趙民．論城市規(guī)劃的實(shí)施．城市規(guī)劃匯刊,2000(4):28-31．

[8]鄭德高,葛春暉．對(duì)新一輪大城市總體規(guī)劃編制的若干思考城市規(guī)劃,2014(2):90-98．

Glasgow Urban Planning: Process and Enlightenment

Lyu Xiaokang,Huang Qiqing

As the biggest city of Scotland and the third largest city of UK,Glasgow has a mature and complete urban planning system,which is being renewed in 2017. Its urban planning rules are both standardized and flexible. It focuses on the goal of promoting sustainable development set out by the parliament and therefore derives four specific strategic goals including high-quality,healthy,compressed and sustainable. It follows the principle of dynamic planning,including dynamic processes such as surveillance,consultation,formulation,examination,adoption,implementation,assessment,updating,etc. It pays close attention to the planning of public goods,such as transportation system,environmental greenbelts,infrastructure,housing construction,etc.,and special attention to job growth and the trade-offs between industries instead ofGDP statistics in terms of economic growth. It nurtures various public involvement of extensive ranges to build consensus,and can be seen as a process of planning education to pursue rational consensus. Urban planning done this way not only reflects the subjective intentions by the government,but also the expectation for the city’s future by its citizens. The Glasgow experience is presumably referential for domestic cities with similar urban planning demands and practices.

Glasgow; local development planning; urban master plan; formulation of plans

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.04.007

呂小康，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院副教授，主要從事城市社會(huì)心態(tài)治理研究。黃奇晴（通訊作者），碩士研究生，倫敦大學(xué)學(xué)院巴特萊特先進(jìn)空間分析中心（University College London,The Bartlett Centre for Advanced Spatial Analysis），主要從事智慧城市及城市治理研究。

（責(zé)任編輯：盧小文）