李子森

（華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣州510000）

政府在向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)時(shí)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)及防范機(jī)制研究

李子森

（華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣州510000）

自李克強(qiáng)總理在2013年7月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上提出“向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，來(lái)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變”要求以來(lái)，全國(guó)各地政府陸續(xù)展開(kāi)了向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)踐探索。然而，從購(gòu)買(mǎi)主體與公共服務(wù)內(nèi)容來(lái)看，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)是貫穿始終的。比如需求方風(fēng)險(xiǎn)、供給方風(fēng)險(xiǎn)等。面對(duì)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該從防范機(jī)制構(gòu)建上，圍繞風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)及風(fēng)險(xiǎn)處置等流程來(lái)建設(shè)完善的多元化監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，來(lái)提升社會(huì)組織向政府所提供的服務(wù)產(chǎn)品和質(zhì)量水平。

政府；社會(huì)組織；公共服務(wù)；購(gòu)買(mǎi)風(fēng)險(xiǎn)；防范機(jī)制

政府通過(guò)向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，并遵循市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制來(lái)支付相應(yīng)的費(fèi)用，以此來(lái)滿足公眾對(duì)優(yōu)質(zhì)基本公共服務(wù)的需求。從國(guó)際上來(lái)看，政府依靠社會(huì)組織（CSOs）承接政府出資的社會(huì)服務(wù)是一種普遍而日益通行的做法，很多工業(yè)化國(guó)家都通過(guò)這種方式來(lái)優(yōu)化政府公共服務(wù)承接主體[1]。2013年9月26日，國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“推行政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式、加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)有效需求的重要途徑”[2]。中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，將“政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)作為轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新政府治理方式和推進(jìn)社會(huì)事業(yè)深化改革的重要內(nèi)容”，尤其是在事務(wù)性管理服務(wù)中，通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)加快事業(yè)單位分類(lèi)改革進(jìn)程，來(lái)健全政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度。從國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)的購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的相關(guān)政策、條例和辦法來(lái)看，拓寬政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的深度、廣度將成為總趨勢(shì)。然而，轉(zhuǎn)變政府職能，全面深化政府改革，在推進(jìn)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)踐中，還存在較大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。比如，社會(huì)組織所提供的公共服務(wù)質(zhì)量有待提高；政府在向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中還存在成本過(guò)高問(wèn)題，特別是在購(gòu)買(mǎi)合同、招投標(biāo)、服務(wù)監(jiān)督等方面還不完善。為此，本文著力從政府購(gòu)買(mǎi)行為上，分別從需求方經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、供給方經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)剖析中，來(lái)提出積極的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和對(duì)策。

一、政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

（一）需求方經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

在政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)踐中，政府代表著需求方，社會(huì)組織代表供給方，兩者之間的信息不對(duì)稱是構(gòu)成需求方風(fēng)險(xiǎn)的主要因素。

1.購(gòu)買(mǎi)成本較高

通常情況下，政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)時(shí)，因信息不對(duì)稱導(dǎo)致的合同簽訂及執(zhí)行中的不對(duì)稱，往往增加了購(gòu)買(mǎi)成本。比如在合同簽訂前，政府在市場(chǎng)調(diào)研中，如果未能完全掌握承接社會(huì)組織的資質(zhì)、能力，必然會(huì)影響后期的招投標(biāo)管理；同樣，在購(gòu)買(mǎi)合同執(zhí)行上，由于市場(chǎng)化影響，一些社會(huì)組織為降低成本、實(shí)現(xiàn)利益最大化，可能存在以次充好、降低服務(wù)質(zhì)量的行為。英國(guó)的Libra項(xiàng)目就是典型案例。最初由上議院大法官部與ICL簽約合作，但在后期執(zhí)行上，ICL多次要求提升價(jià)格，而最終導(dǎo)致該項(xiàng)目被拆分為三部分，分別又與三家公司簽約。在對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)估中發(fā)現(xiàn)，公共部門(mén)在該項(xiàng)目中所支付的費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了預(yù)期。

2.監(jiān)管失靈

社會(huì)組織作為供給方，在提供公共服務(wù)過(guò)程中比政府更熟悉公共服務(wù)提供流程。而政府在獲得更多公共服務(wù)信息時(shí)，需要支付額外的費(fèi)用。通常情況下，政府會(huì)選擇適當(dāng)?shù)目刂屏Χ群湍苤Ц兜某杀局g達(dá)成妥協(xié)，但在實(shí)際執(zhí)行中，又難以對(duì)社會(huì)組織的公共服務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)督。當(dāng)然，也有一些政府簽訂的購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的合同本身缺乏對(duì)相關(guān)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化和規(guī)范，常常使得公共服務(wù)目標(biāo)過(guò)于模糊，缺乏量化，也制約了政府對(duì)社會(huì)組織實(shí)施有效的監(jiān)管。特別是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，對(duì)于“轉(zhuǎn)變政府職能”與“完成政治性任務(wù)”之間的矛盾，政府忽視監(jiān)管行為，導(dǎo)致監(jiān)管失靈的問(wèn)題更為突出。

（二）供給方經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

1.社會(huì)組織自身服務(wù)功能的喪失

從我國(guó)對(duì)“社會(huì)組織”的概念界定來(lái)看，社會(huì)組織本身應(yīng)該滿足：一是不能以營(yíng)利為目的；二是不同于政府組織和市場(chǎng)組織；三是具有特定的使命；四是不以追求剩余利潤(rùn)的分配為目標(biāo)，而是強(qiáng)調(diào)對(duì)特定使命的完成[3]。政府通過(guò)社會(huì)組織來(lái)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，有可能對(duì)社會(huì)組織帶來(lái)巨大影響。一方面，“泛企業(yè)化”趨勢(shì)的發(fā)展。通過(guò)招投標(biāo)管理，社會(huì)組織成為提供公共服務(wù)的主體，這就使得其自身的價(jià)值理念發(fā)生轉(zhuǎn)變，特別是為了迎合政府的需求，從資金來(lái)源多元化上來(lái)做大做強(qiáng)自身的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦袷窃诮?jīng)營(yíng)企業(yè)。另一方面“準(zhǔn)政府化”。隨著社會(huì)組織與政府之間的合作加深，政府有可能從購(gòu)買(mǎi)者轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯訁⑴c者，導(dǎo)致購(gòu)買(mǎi)行為的“內(nèi)部化”。正如薩拉蒙提出的“社會(huì)組織處于失去與公眾接觸的危險(xiǎn)境況，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣倭艡C(jī)構(gòu)”[4]。

2.尋租行為

從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)范疇來(lái)探討尋租行為，主要表現(xiàn)為“非生成性的追求經(jīng)濟(jì)利益，以及為維護(hù)既得利益和為對(duì)既得利益進(jìn)行再分配的非生產(chǎn)性活動(dòng)”。對(duì)于社會(huì)組織而言，“尋租行為”有可能帶來(lái)更大的收益。而對(duì)于政府，社會(huì)組織的“尋租行為”有可能存在潛在風(fēng)險(xiǎn)，特別是對(duì)公共資源的浪費(fèi)。比如，一些社會(huì)組織通過(guò)不正當(dāng)手段來(lái)獲取政府服務(wù)機(jī)會(huì)，而利用尋租方式來(lái)獲得高額利益，最終帶來(lái)服務(wù)質(zhì)量下降，損害公共服務(wù)消費(fèi)者。

3.壟斷風(fēng)險(xiǎn)

從公共服務(wù)的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，政府與社會(huì)組織之間是合作的，政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)行為來(lái)支付費(fèi)用，社會(huì)組織通過(guò)提供公共服務(wù)來(lái)滿足社會(huì)需要。但對(duì)于社會(huì)組織而言，由于其所提供的服務(wù)為公共性質(zhì)的，如助殘、養(yǎng)老、濟(jì)困等特定人群。社會(huì)組織在提供公共服務(wù)時(shí)，因缺乏行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，從而帶來(lái)壟斷行為。另外，在公私合作中，政府的公共服務(wù)要么由一家社會(huì)組織提供，要么由多家提供，而由此帶來(lái)的依賴合作慣性，可能使得政府不再依靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)選擇。比如在美國(guó)堪薩斯州老年醫(yī)療服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中，對(duì)于其中一家社會(huì)組織所提供的醫(yī)療服務(wù)，因與政府長(zhǎng)期合作而存在較多降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。

二、構(gòu)建政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

從政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的需求方經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、供給方經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)因素來(lái)看，可以借鑒國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)制定的IRGC風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制來(lái)強(qiáng)化法律監(jiān)督，優(yōu)化購(gòu)買(mǎi)機(jī)械評(píng)估，規(guī)避可能的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管理框架體系

1.風(fēng)險(xiǎn)因素的歸類(lèi)分析

政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)之前，需要就可能存在的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境進(jìn)行評(píng)估，特別是在購(gòu)買(mǎi)方、供給方以及公共服務(wù)提供過(guò)程中的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)因素，要從政府、社會(huì)組織內(nèi)、外部環(huán)境評(píng)估中來(lái)歸類(lèi)，為風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別做好準(zhǔn)備。

2.風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

針對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，需要通過(guò)識(shí)別、判斷、描述、排查等方式，來(lái)確定風(fēng)險(xiǎn)源和風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵點(diǎn)，并對(duì)此進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理，增強(qiáng)政府對(duì)可能風(fēng)險(xiǎn)的理解和識(shí)別。比如，在招投標(biāo)環(huán)節(jié)、對(duì)公共服務(wù)提供環(huán)節(jié)、對(duì)社會(huì)組織執(zhí)行合同環(huán)節(jié)等，借助于環(huán)境分析法、德?tīng)柗品?、事故?shù)法等來(lái)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)。

3.風(fēng)險(xiǎn)分析

圍繞政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)歸類(lèi)及識(shí)別定級(jí)，建立風(fēng)險(xiǎn)“可能性”、“影響程度”風(fēng)險(xiǎn)矩陣，如表1所示。

表1 政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別等級(jí)劃分

4.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備、識(shí)別及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，來(lái)確定可能的風(fēng)險(xiǎn)水平及處置風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)先次序。通常對(duì)于較小或可以接受的風(fēng)險(xiǎn)，暫時(shí)不做處理，但需要做好適時(shí)監(jiān)控；對(duì)于不能接受的風(fēng)險(xiǎn)，要制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急控制措施，來(lái)降低和減少風(fēng)險(xiǎn)危害。

5.風(fēng)險(xiǎn)處置

針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃和措施來(lái)規(guī)避、抑制、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，對(duì)于一些無(wú)法阻擋的購(gòu)買(mǎi)風(fēng)險(xiǎn)，還需要從最佳的處置方案優(yōu)化、評(píng)估、選擇中來(lái)合理規(guī)避或?qū)L(fēng)險(xiǎn)降低到最低水平。

（二）完善政府對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中風(fēng)險(xiǎn)管控的配套措施

1.加強(qiáng)完善政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)體系

對(duì)從法律層面來(lái)制定的相應(yīng)防控規(guī)制，特別是基于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，建議加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有《政府購(gòu)買(mǎi)法》的條款適用范圍進(jìn)行修訂，如對(duì)采購(gòu)行為、社會(huì)組織的“服務(wù)行為”、采購(gòu)主體、提供方的責(zé)任進(jìn)行明確。另外，加強(qiáng)對(duì)《合同法》、《招標(biāo)法》等法律進(jìn)行完善，特別是對(duì)政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的招投標(biāo)流程、合同條款及約束機(jī)制上，強(qiáng)化細(xì)則的實(shí)施辦法。

2.完善多元監(jiān)督評(píng)估機(jī)制

由于社會(huì)組織在向政府提供公共服務(wù)過(guò)程中存在多種經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，政府需要從多元化監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制建設(shè)上，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的監(jiān)管。比如，引入大眾傳媒、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家監(jiān)督、以及社會(huì)公眾等監(jiān)管方，來(lái)就社會(huì)組織所履行的行為進(jìn)行有效監(jiān)督。對(duì)于第三方機(jī)構(gòu)，可以是審計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所，以及專(zhuān)業(yè)化評(píng)估機(jī)構(gòu)，從公共服務(wù)質(zhì)量、績(jī)效測(cè)量和評(píng)估中來(lái)彌補(bǔ)政府、社會(huì)公眾監(jiān)督的不足；利用各類(lèi)媒介機(jī)構(gòu)，特別是網(wǎng)媒融合平臺(tái)，來(lái)對(duì)社會(huì)組織所提供的公共服務(wù)進(jìn)行公開(kāi)；利用專(zhuān)家座談會(huì)、研討會(huì)等方式來(lái)就政府購(gòu)買(mǎi)行為進(jìn)行分析，并優(yōu)化和改進(jìn)購(gòu)買(mǎi)方案，規(guī)避和降低風(fēng)險(xiǎn)。

3.加強(qiáng)完善購(gòu)買(mǎi)行為績(jī)效評(píng)估體系

從現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)及問(wèn)題表現(xiàn)來(lái)看，政府資金利用率低下、社會(huì)組織提供公共服務(wù)質(zhì)量水平偏低，與現(xiàn)有績(jī)效評(píng)估機(jī)制的缺失關(guān)系緊密。我們借鑒西方國(guó)家在公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中的成功經(jīng)驗(yàn)，無(wú)不通過(guò)細(xì)化而嚴(yán)格的績(jī)效評(píng)估體系來(lái)保障。如美國(guó)政府制定的資金投入公平性、產(chǎn)出效用最優(yōu)化措施，以及分層次預(yù)先評(píng)估財(cái)政投入比例等。為此，在完善我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系時(shí)，一要對(duì)政府的購(gòu)買(mǎi)效益進(jìn)行評(píng)估，運(yùn)用成本-收益法來(lái)衡量政府投入最少化；二要對(duì)社會(huì)組織的公共服務(wù)效果進(jìn)行評(píng)估，利用滿意度調(diào)查、認(rèn)同度等指標(biāo)來(lái)測(cè)度公共服務(wù)質(zhì)量。

結(jié)語(yǔ)

從政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)機(jī)制建設(shè)來(lái)看，貫徹了“供給”與“生產(chǎn)”的分離原則，有效分解了政府的混合職能，優(yōu)化了政府治理及社會(huì)治理效度。但從經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)視角來(lái)看，無(wú)論是政府方還是社會(huì)組織方，都可能存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。為此，應(yīng)通過(guò)完善現(xiàn)有法律體系、制定多元監(jiān)督機(jī)制、構(gòu)建績(jī)效評(píng)估體系等措施，來(lái)提升社會(huì)組織承接公共服務(wù)的能力，為社會(huì)公眾提供滿意的公共服務(wù)。

[1]胡薇.購(gòu)買(mǎi)服務(wù)還是政府資助——政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐含義[J].北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2013，（4）：91-94.

[2]王玉明，王沛雯.政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)：?jiǎn)栴}與對(duì)策[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，（1）：10-15.

[3]夏建中，張菊枝.我國(guó)社會(huì)組織的現(xiàn)狀與未來(lái)發(fā)展方向[J].湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2014，（1）：25-31.

[4]耿長(zhǎng)娟.薩拉蒙對(duì)非營(yíng)利組織理論的新發(fā)展及其啟示[J].江南大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2014，（4）：35-40.

[責(zé)任編輯 杜 娟]

F299.23

A

1673-291X（2017）20-0165-02

2017-03-15

李子森（1991-），男，從事公共管理與第三部門(mén)發(fā)展研究。