李子森

（華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣州510000）

政府在向社會組織購買公共服務(wù)時的經(jīng)濟風(fēng)險及防范機制研究

李子森

（華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣州510000）

自李克強總理在2013年7月國務(wù)院常務(wù)會議上提出“向社會力量購買公共服務(wù)，來推進政府職能轉(zhuǎn)變”要求以來，全國各地政府陸續(xù)展開了向社會組織購買公共服務(wù)實踐探索。然而，從購買主體與公共服務(wù)內(nèi)容來看，經(jīng)濟風(fēng)險是貫穿始終的。比如需求方風(fēng)險、供給方風(fēng)險等。面對政府向社會組織購買公共服務(wù)的經(jīng)濟風(fēng)險，應(yīng)該從防范機制構(gòu)建上，圍繞風(fēng)險準備、風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、風(fēng)險評價及風(fēng)險處置等流程來建設(shè)完善的多元化監(jiān)督評價機制，來提升社會組織向政府所提供的服務(wù)產(chǎn)品和質(zhì)量水平。

政府；社會組織；公共服務(wù)；購買風(fēng)險；防范機制

政府通過向社會組織購買服務(wù)，并遵循市場運行機制來支付相應(yīng)的費用，以此來滿足公眾對優(yōu)質(zhì)基本公共服務(wù)的需求。從國際上來看，政府依靠社會組織（CSOs）承接政府出資的社會服務(wù)是一種普遍而日益通行的做法，很多工業(yè)化國家都通過這種方式來優(yōu)化政府公共服務(wù)承接主體[1]。2013年9月26日，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，提出“推行政府向社會力量購買服務(wù)是創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式、加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)有效需求的重要途徑”[2]。中共十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，將“政府向社會力量購買公共服務(wù)作為轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新政府治理方式和推進社會事業(yè)深化改革的重要內(nèi)容”，尤其是在事務(wù)性管理服務(wù)中，通過引入競爭機制來加快事業(yè)單位分類改革進程，來健全政府購買服務(wù)制度。從國家陸續(xù)出臺的購買公共服務(wù)的相關(guān)政策、條例和辦法來看，拓寬政府向社會組織購買公共服務(wù)的深度、廣度將成為總趨勢。然而，轉(zhuǎn)變政府職能，全面深化政府改革，在推進政府向社會組織購買公共服務(wù)實踐中，還存在較大的經(jīng)濟風(fēng)險。比如，社會組織所提供的公共服務(wù)質(zhì)量有待提高；政府在向社會組織購買公共服務(wù)中還存在成本過高問題，特別是在購買合同、招投標、服務(wù)監(jiān)督等方面還不完善。為此，本文著力從政府購買行為上，分別從需求方經(jīng)濟風(fēng)險、供給方經(jīng)濟風(fēng)險剖析中，來提出積極的風(fēng)險防范機制和對策。

一、政府向社會組織購買公共服務(wù)的經(jīng)濟風(fēng)險

（一）需求方經(jīng)濟風(fēng)險

在政府向社會組織購買公共服務(wù)實踐中，政府代表著需求方，社會組織代表供給方，兩者之間的信息不對稱是構(gòu)成需求方風(fēng)險的主要因素。

1.購買成本較高

通常情況下，政府在購買公共服務(wù)時，因信息不對稱導(dǎo)致的合同簽訂及執(zhí)行中的不對稱，往往增加了購買成本。比如在合同簽訂前，政府在市場調(diào)研中，如果未能完全掌握承接社會組織的資質(zhì)、能力，必然會影響后期的招投標管理；同樣，在購買合同執(zhí)行上，由于市場化影響，一些社會組織為降低成本、實現(xiàn)利益最大化，可能存在以次充好、降低服務(wù)質(zhì)量的行為。英國的Libra項目就是典型案例。最初由上議院大法官部與ICL簽約合作，但在后期執(zhí)行上，ICL多次要求提升價格，而最終導(dǎo)致該項目被拆分為三部分，分別又與三家公司簽約。在對該項目進行經(jīng)濟評估中發(fā)現(xiàn)，公共部門在該項目中所支付的費用遠遠超過了預(yù)期。

2.監(jiān)管失靈

社會組織作為供給方，在提供公共服務(wù)過程中比政府更熟悉公共服務(wù)提供流程。而政府在獲得更多公共服務(wù)信息時，需要支付額外的費用。通常情況下，政府會選擇適當?shù)目刂屏Χ群湍苤Ц兜某杀局g達成妥協(xié)，但在實際執(zhí)行中，又難以對社會組織的公共服務(wù)進行有效監(jiān)督。當然，也有一些政府簽訂的購買公共服務(wù)的合同本身缺乏對相關(guān)服務(wù)標準的細化和規(guī)范，常常使得公共服務(wù)目標過于模糊，缺乏量化，也制約了政府對社會組織實施有效的監(jiān)管。特別是當前我國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，對于“轉(zhuǎn)變政府職能”與“完成政治性任務(wù)”之間的矛盾，政府忽視監(jiān)管行為，導(dǎo)致監(jiān)管失靈的問題更為突出。

（二）供給方經(jīng)濟風(fēng)險

1.社會組織自身服務(wù)功能的喪失

從我國對“社會組織”的概念界定來看，社會組織本身應(yīng)該滿足：一是不能以營利為目的；二是不同于政府組織和市場組織；三是具有特定的使命；四是不以追求剩余利潤的分配為目標，而是強調(diào)對特定使命的完成[3]。政府通過社會組織來購買公共服務(wù)，有可能對社會組織帶來巨大影響。一方面，“泛企業(yè)化”趨勢的發(fā)展。通過招投標管理，社會組織成為提供公共服務(wù)的主體，這就使得其自身的價值理念發(fā)生轉(zhuǎn)變，特別是為了迎合政府的需求，從資金來源多元化上來做大做強自身的經(jīng)營性項目，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦袷窃诮?jīng)營企業(yè)。另一方面“準政府化”。隨著社會組織與政府之間的合作加深，政府有可能從購買者轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯訁⑴c者，導(dǎo)致購買行為的“內(nèi)部化”。正如薩拉蒙提出的“社會組織處于失去與公眾接觸的危險境況，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣倭艡C構(gòu)”[4]。

2.尋租行為

從市場經(jīng)濟范疇來探討尋租行為，主要表現(xiàn)為“非生成性的追求經(jīng)濟利益，以及為維護既得利益和為對既得利益進行再分配的非生產(chǎn)性活動”。對于社會組織而言，“尋租行為”有可能帶來更大的收益。而對于政府，社會組織的“尋租行為”有可能存在潛在風(fēng)險，特別是對公共資源的浪費。比如，一些社會組織通過不正當手段來獲取政府服務(wù)機會，而利用尋租方式來獲得高額利益，最終帶來服務(wù)質(zhì)量下降，損害公共服務(wù)消費者。

3.壟斷風(fēng)險

從公共服務(wù)的性質(zhì)來說，政府與社會組織之間是合作的，政府通過購買行為來支付費用，社會組織通過提供公共服務(wù)來滿足社會需要。但對于社會組織而言，由于其所提供的服務(wù)為公共性質(zhì)的，如助殘、養(yǎng)老、濟困等特定人群。社會組織在提供公共服務(wù)時，因缺乏行業(yè)競爭，從而帶來壟斷行為。另外，在公私合作中，政府的公共服務(wù)要么由一家社會組織提供，要么由多家提供，而由此帶來的依賴合作慣性，可能使得政府不再依靠市場競爭來選擇。比如在美國堪薩斯州老年醫(yī)療服務(wù)購買中，對于其中一家社會組織所提供的醫(yī)療服務(wù)，因與政府長期合作而存在較多降低服務(wù)標準的問題。

二、構(gòu)建政府向社會組織購買公共服務(wù)的風(fēng)險防范機制

從政府購買公共服務(wù)的需求方經(jīng)濟風(fēng)險、供給方經(jīng)濟風(fēng)險因素來看，可以借鑒國際風(fēng)險委員會制定的IRGC風(fēng)險管理機制來強化法律監(jiān)督，優(yōu)化購買機械評估，規(guī)避可能的風(fēng)險。

（一）構(gòu)建風(fēng)險管理框架體系

1.風(fēng)險因素的歸類分析

政府在購買公共服務(wù)之前，需要就可能存在的風(fēng)險環(huán)境進行評估，特別是在購買方、供給方以及公共服務(wù)提供過程中的各類風(fēng)險因素，要從政府、社會組織內(nèi)、外部環(huán)境評估中來歸類，為風(fēng)險識別做好準備。

2.風(fēng)險識別

針對可能存在的風(fēng)險，需要通過識別、判斷、描述、排查等方式，來確定風(fēng)險源和風(fēng)險關(guān)鍵點，并對此進行風(fēng)險分級管理，增強政府對可能風(fēng)險的理解和識別。比如，在招投標環(huán)節(jié)、對公共服務(wù)提供環(huán)節(jié)、對社會組織執(zhí)行合同環(huán)節(jié)等，借助于環(huán)境分析法、德爾菲法、事故樹法等來識別風(fēng)險。

3.風(fēng)險分析

圍繞政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險歸類及識別定級，建立風(fēng)險“可能性”、“影響程度”風(fēng)險矩陣，如表1所示。

表1 政府購買公共服務(wù)中風(fēng)險識別等級劃分

4.風(fēng)險評估

結(jié)合風(fēng)險準備、識別及相關(guān)風(fēng)險評價，來確定可能的風(fēng)險水平及處置風(fēng)險的優(yōu)先次序。通常對于較小或可以接受的風(fēng)險，暫時不做處理，但需要做好適時監(jiān)控；對于不能接受的風(fēng)險，要制定風(fēng)險應(yīng)急控制措施，來降低和減少風(fēng)險危害。

5.風(fēng)險處置

針對不同風(fēng)險，通過制定相應(yīng)的風(fēng)險計劃和措施來規(guī)避、抑制、轉(zhuǎn)移風(fēng)險。當然，對于一些無法阻擋的購買風(fēng)險，還需要從最佳的處置方案優(yōu)化、評估、選擇中來合理規(guī)避或?qū)L(fēng)險降低到最低水平。

（二）完善政府對公共服務(wù)購買中風(fēng)險管控的配套措施

1.加強完善政府購買公共服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)體系

對從法律層面來制定的相應(yīng)防控規(guī)制，特別是基于政府購買公共服務(wù)中的可能存在的風(fēng)險，建議加強對現(xiàn)有《政府購買法》的條款適用范圍進行修訂，如對采購行為、社會組織的“服務(wù)行為”、采購主體、提供方的責(zé)任進行明確。另外，加強對《合同法》、《招標法》等法律進行完善，特別是對政府在購買公共服務(wù)的招投標流程、合同條款及約束機制上，強化細則的實施辦法。

2.完善多元監(jiān)督評估機制

由于社會組織在向政府提供公共服務(wù)過程中存在多種經(jīng)濟風(fēng)險，政府需要從多元化監(jiān)督評價機制建設(shè)上，實現(xiàn)動態(tài)的監(jiān)管。比如，引入大眾傳媒、第三方評估機構(gòu)、專家監(jiān)督、以及社會公眾等監(jiān)管方，來就社會組織所履行的行為進行有效監(jiān)督。對于第三方機構(gòu)，可以是審計機構(gòu)、會計師事務(wù)所，以及專業(yè)化評估機構(gòu)，從公共服務(wù)質(zhì)量、績效測量和評估中來彌補政府、社會公眾監(jiān)督的不足；利用各類媒介機構(gòu)，特別是網(wǎng)媒融合平臺，來對社會組織所提供的公共服務(wù)進行公開；利用專家座談會、研討會等方式來就政府購買行為進行分析，并優(yōu)化和改進購買方案，規(guī)避和降低風(fēng)險。

3.加強完善購買行為績效評估體系

從現(xiàn)有風(fēng)險及問題表現(xiàn)來看，政府資金利用率低下、社會組織提供公共服務(wù)質(zhì)量水平偏低，與現(xiàn)有績效評估機制的缺失關(guān)系緊密。我們借鑒西方國家在公共服務(wù)購買中的成功經(jīng)驗，無不通過細化而嚴格的績效評估體系來保障。如美國政府制定的資金投入公平性、產(chǎn)出效用最優(yōu)化措施，以及分層次預(yù)先評估財政投入比例等。為此，在完善我國政府購買公共服務(wù)績效評估體系時，一要對政府的購買效益進行評估，運用成本-收益法來衡量政府投入最少化；二要對社會組織的公共服務(wù)效果進行評估，利用滿意度調(diào)查、認同度等指標來測度公共服務(wù)質(zhì)量。

結(jié)語

從政府向社會組織購買公共服務(wù)機制建設(shè)來看，貫徹了“供給”與“生產(chǎn)”的分離原則，有效分解了政府的混合職能，優(yōu)化了政府治理及社會治理效度。但從經(jīng)濟風(fēng)險視角來看，無論是政府方還是社會組織方，都可能存在潛在風(fēng)險。為此，應(yīng)通過完善現(xiàn)有法律體系、制定多元監(jiān)督機制、構(gòu)建績效評估體系等措施，來提升社會組織承接公共服務(wù)的能力，為社會公眾提供滿意的公共服務(wù)。

[1]胡薇.購買服務(wù)還是政府資助——政府向社會組織購買服務(wù)的實踐含義[J].北京科技大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2013，（4）：91-94.

[2]王玉明，王沛雯.政府向社會組織購買服務(wù)：問題與對策[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報，2014，（1）：10-15.

[3]夏建中，張菊枝.我國社會組織的現(xiàn)狀與未來發(fā)展方向[J].湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2014，（1）：25-31.

[4]耿長娟.薩拉蒙對非營利組織理論的新發(fā)展及其啟示[J].江南大學(xué)學(xué)報：人文社會科學(xué)版，2014，（4）：35-40.

[責(zé)任編輯 杜 娟]

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A

1673-291X（2017）20-0165-02

2017-03-15

李子森（1991-），男，從事公共管理與第三部門發(fā)展研究。