盛艷春+李偉麗

2017年3月24日，在黑龍江省牡丹江市人大常委會組織的破解執(zhí)行難工作座談會上，市人大常委會黨組書記、副主任朱乃振強調(diào)，要發(fā)揮咨詢委員會作用，突出重點，找準(zhǔn)節(jié)點，攻克難點。經(jīng)了解得知，牡丹江市人大內(nèi)司委、城環(huán)委都分別在幾年前就組建了咨詢委，而且引來一些同等城市人大同行的學(xué)習(xí)考察。對此，市人大內(nèi)司委、城環(huán)委和法工委負(fù)責(zé)人細說其詳。

工作力不從心，想起利用外腦

內(nèi)司委主任委員王疏峰說，那是2012年換屆后，我們內(nèi)司委就7個人，當(dāng)時的主任委員原來是抓教育的，辦公室主任是學(xué)政治的，就我是副主任委員學(xué)法的。委員有職務(wù)的三人，政法委副書記，團市委書記，工會副主席，還有兩個是企業(yè)界的，就這樣一支隊伍，要完成內(nèi)司委的工作，難度可想而知。就說涉法涉訴案件的信訪，案件類型也較多，有民事的、刑事的、執(zhí)行的、程序的，等等，真感覺力不從心。一個案件可能涉及訴訟法、實體法，比較復(fù)雜。內(nèi)司委不可能及時有效地進行處理，對法檢兩院進行監(jiān)督，為百姓分憂解難，就是紙上談兵，群眾意見很大。為此，我們就想利用牡丹江現(xiàn)有法律資源，組成一個外腦型的組織，對一些疑難案件進行研究，強化對法檢兩院的監(jiān)督，提高人大監(jiān)督實效，也給來訪群眾一個滿意的答復(fù)。

城環(huán)委主任委員李恩超說，成立咨詢委員會主要考慮到三個因素。一是專委會委員乃至人大代表的觸角不夠；二是專業(yè)性不強；三是研究能力有限。我們都知道，換屆是新老交替，是上屆安排下屆的人選，在委員安排上，很難做到完美，無論談結(jié)構(gòu)，還是說專業(yè)，都很難適應(yīng)工作需要。即使專委會有一個對應(yīng)的專業(yè)性較強的委員，也只能說他在某一方面有一定能力。一個人研究問題缺少碰撞，缺少研究討論，研究能力必然受到限制，提出的意見建議很難科學(xué)、合理、有效。專委會經(jīng)常需要拿出是與非的意見，面對政府的等待，面對老百姓的訴求，必須及時了解、征集意見，按照系統(tǒng)科學(xué)合理的要求，依法反映給政府。這就要求我們必須想盡辦法延伸觸角、解決專業(yè)性不夠、研究能力不強的問題。只有把各個領(lǐng)域的頂級人物吸引進來，組成一個機構(gòu)，形成一個為我們提供服務(wù)的外腦、智囊團，才能把我們?nèi)舜髮Ｎ瘯膶ｉT性向更深入推進一步。即使不一定能徹底解決問題，但你的群體增大了，你的專業(yè)人員增多了，意見就更為民主一些。經(jīng)過碰撞取舍的意見，肯定會科學(xué)一些。

法工委主任關(guān)俊林說，2016年6月，我們牡丹江市獲得了地方立法權(quán)，這就要求我們必須有一個專業(yè)團隊為立法提供專業(yè)性的服務(wù)，破解人員不足、專業(yè)性不足、難以涵蓋全方位的瓶頸問題，保證我們的立法立得住、行得通、真管用。在這一思想指導(dǎo)下，借鑒一些兄弟地市的先進經(jīng)驗和做法，組建了牡丹江人大立法咨詢委員會，保證立法工作更加科學(xué)、民主、可行。

選人很不容易，把關(guān)必須嚴(yán)格

選什么樣的人？內(nèi)司委的咨詢委律師多了，能不能影響法院正常審理案件？王疏峰介紹說，為避免法律咨詢委員會成為第二律協(xié)，我們請當(dāng)時的司法局律協(xié)主席為我們提供可推薦的人選。我們排除律協(xié)主席，適當(dāng)引進非律協(xié)人員，平衡內(nèi)咨委人員結(jié)構(gòu)，選擇聘任了牡丹江大學(xué)法學(xué)教授、黑龍江牡大律師事務(wù)所律師、牡丹江市律師協(xié)會副會長、黑龍江雪鄉(xiāng)律師事務(wù)所主任等9名牡丹江市法律界權(quán)威專家學(xué)者，為市人大內(nèi)司委法律咨詢委員會委員。

當(dāng)內(nèi)司委對一些疑難型案件把握不準(zhǔn)的時候，請他們先行研究。一是他們的理論基礎(chǔ)較深厚，有學(xué)院派的高校老師，可以從法理上進行解釋；二是有一些司法經(jīng)驗比較豐富、常年在辦案一線的律師，發(fā)揮他們的專業(yè)性，準(zhǔn)確地對案件糾錯、挑毛??；三是搭建一個與法檢“兩院”交流溝通的平臺，對一些疑難案件進行研判，從而保證我們對法院判決的準(zhǔn)確性以及程序方面的瑕疵能更準(zhǔn)地予以糾正，提高人大對法檢兩院案件的鑒證質(zhì)量，維護人大的形象和權(quán)威性。

我們城環(huán)委成立咨詢委的目的是想擴大民主基礎(chǔ)、提高專業(yè)水平。李恩超介紹說，擴大民主基礎(chǔ)就是要匯集民智，使所提出的意見建議更貼近社情民意，更貼近實際工作；提高專業(yè)水準(zhǔn)就是要使出具的意見更科學(xué)，對政府的監(jiān)督更可用、更可信、更有價值。我們專委會組成人員，企業(yè)界多、開發(fā)商多、蓋大樓多，缺少搞規(guī)劃、搞建筑設(shè)計的，更沒有搞污染防治的、懂預(yù)算的，我們就掌握缺啥補啥的原則，重點把兩類人吸納進入我們的咨詢委。一類是一線工作的組織者、實施者、指揮者，一類是純專業(yè)型的專家學(xué)者。這樣我們不僅僅有了一個外腦，還借助了外力。我們偏重工程技術(shù)人員、建筑設(shè)計人員，有建筑設(shè)計院院長、環(huán)境監(jiān)理站站長，他們自己就形成了一個專業(yè)團隊。我們也不回避，把專業(yè)性與行政長官交叉點上的人員選進來，不僅匯集民智，還聚集民力，實現(xiàn)了初衷，擴大了民主，增強了專業(yè)性。

地方立法雖然只有幾個領(lǐng)域，但涉及的人才是方方面面的。關(guān)俊林說，為保證立法質(zhì)量和效率，我們在選擇人員時有三個標(biāo)準(zhǔn)。一是要有良好的職業(yè)道德和社會聲譽；二是在法律、城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護等方面的專業(yè)領(lǐng)域具有較深的造詣，或者具有豐富的實踐經(jīng)驗；三是對地方立法活動具有較高的參與熱情。應(yīng)該說，他們最有發(fā)言權(quán)，最有專業(yè)優(yōu)勢，從而保證我們的立法更科學(xué)。我們立法咨詢委員會的隊伍相對比較龐大，其中有法律專業(yè)人士15人，城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境保護方面的專家學(xué)者13個，歷史文化遺產(chǎn)保護方面的專家2人。

強調(diào)遵規(guī)守矩，必須制度管人

咨詢委畢竟不是緊密型組織，屬于松散型、志愿型、義務(wù)型。經(jīng)常有人開玩笑說，這些人有組織無紀(jì)律，如何才能解決這個問題？

王疏峰說，在2012年8月咨詢委第一次會議上，我們通過了《牡丹江市人大內(nèi)司委法律咨詢委員會工作暫行辦法》，從人員產(chǎn)生、人員設(shè)計、工作職責(zé)、工作原則等方面作了規(guī)定。其中規(guī)定，法律咨詢委成員在研究涉法涉訴案件時，如遇到本人或本人所在律師事務(wù)所承接的案件或與本人及其親屬有關(guān)的案件，應(yīng)當(dāng)回避，并在退出機制上作出了具體規(guī)定。還規(guī)定了咨詢形式，可以個別咨詢，也可以集體咨詢，但必須以書面形式留有痕跡。應(yīng)該說，內(nèi)咨委的工作從一開始就注重制度先行，規(guī)范運行，時刻考慮維護人大形象和威信。

李恩超說，在2012年12月十五屆人大城環(huán)委第五次會議上，我們通過了《牡丹江市人大城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護委工作咨詢委員會規(guī)則》，從職責(zé)、工作原則與方法、會議制度等方面作了翔實的規(guī)定。在職責(zé)方面規(guī)定，在研究和處理城鄉(xiāng)環(huán)委交付和委托擬定議案原案時，有責(zé)任對本委員會處理的案件、工作決策、工作報告和特定問題并提出咨詢意見；對市本級執(zhí)行機關(guān)在執(zhí)法或行政活動中，涉及城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護方面的重大違規(guī)和工作失誤等問題，有責(zé)任向城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護委員會提出干預(yù)建議，等等。應(yīng)該說，我們在制度制定上就注重了保障委員發(fā)揮專業(yè)法律和專業(yè)科學(xué)技術(shù)知識，強化了責(zé)任意識，讓大家都感到咨詢委委員參與牡丹江城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護工作，義不容辭，責(zé)無旁貸。

關(guān)俊林說，我們做立法工作的更加注重靠制度管人。我們出臺的《市人常委會立法咨詢工作規(guī)定》明確：一年內(nèi)有兩次不參加法制委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)邀請的咨詢活動，或者一年內(nèi)兩次未按照要求提供書面咨詢意見的，法制委員會可以對立法咨詢委員會委員予以解聘。

注重交流碰撞，集體處理疑難

咨詢委員會成員不是萬能的，各有各的專業(yè)，各有各的特長，要保證提出意見準(zhǔn)確適當(dāng)、科學(xué)合理，必須建立一套工作制度。

王疏峰說，在內(nèi)咨委運行過程中，為協(xié)調(diào)好內(nèi)咨委委員的法律咨詢工作與本職工作的關(guān)系，不更多地占用他們的時間，同時又能避免一言堂，我們采取了兩人一組的輪值制，充分利用他們的法律特長和豐富經(jīng)驗，調(diào)動他們探討問題的熱情與興趣，最大限度地發(fā)揮其參謀助手作用。內(nèi)司委和內(nèi)咨委兩支隊伍對案件都是背對背地分別研究。當(dāng)意見不一致時，就召開全體委員參加的案件分析會，請各位咨委會委員暢所欲言，找出依據(jù)，交流碰撞，相互探討，形成共識。就好比看病，經(jīng)過兩級醫(yī)院會診，就可以大幅度地提高研判的準(zhǔn)確性。然后再與法院進行溝通交流，拿出依據(jù)，請法院回去再研究。可以說，內(nèi)咨委為內(nèi)司委有關(guān)監(jiān)督工作提供了優(yōu)質(zhì)、高效、及時、準(zhǔn)確的法律咨詢服務(wù)，發(fā)揮了“高參”作用。

李恩超說，根據(jù)城環(huán)委的工作特點，我們的咨委會實行雙月例會制。主任委員也可決定臨時舉行會議，會議實行民主集中制的工作原則，疑難問題采取開放式的討論，不同意見執(zhí)行備案原則；對重大問題的討論所提出的咨詢意見或建議，必須采取共識與相左意見一并提交，并進行備案。可以說，真正讓大家放飛思想，讓各種意見相互碰撞，形成一個良好的研究氛圍，突破了城環(huán)委委員因人數(shù)限制，進一步擴大了民主的基礎(chǔ)和范圍，增強了專委會的專業(yè)性，使我們城環(huán)委的意見建議更為科學(xué)，更加貼近社情民意。

關(guān)俊林說，我們立法咨詢委員會的人員數(shù)量是相對穩(wěn)定的，但它是動態(tài)的。根據(jù)需要，可以個別增補某些方面的立法人才，保證立法咨詢委員會的專業(yè)性全覆蓋，滿足我們的工作需求。我們每季度召開一次立法協(xié)調(diào)座談會，通過會議形式提升他們參與立法的積極性。立法咨詢委員會成員參與對立法規(guī)劃和年度立法計劃提出意見建議，參與重要立法項目的起草、調(diào)研，參與相關(guān)地方性法規(guī)草案的論證，參與地方性法規(guī)立法前和立法后評估，參與對市政府規(guī)章和規(guī)范性文件的備案審查，參與上級人大委托的對法律、法規(guī)草案征求意見活動。

外腦發(fā)揮作用，工作得心應(yīng)手

咨詢委是適應(yīng)法制建設(shè)發(fā)展的需要，是拓寬民主法制建設(shè)范圍的需要，更是提高監(jiān)督工作質(zhì)量的需要。

王疏峰說，這些年來，牡丹江市人大內(nèi)司委法律咨詢委員會對有反映的“兩院”涉法涉訴案件達到了無積壓，糾正“兩院”法律程序上的瑕疵、化解涉及土地糾紛及動拆遷案件方面的矛盾，發(fā)揮了很大作用。我們對一些涉訪案件，請咨詢委的專家進行解讀，發(fā)揮專家學(xué)者第三方的權(quán)威作用，平息上訪案件。我們曾糾正一起程序上錯誤的案件，幾位委員發(fā)揮專業(yè)特長，深究細研，糾錯達19處；在糾正一起執(zhí)行中以執(zhí)代審的錯案中，為企業(yè)挽回經(jīng)濟損失1000多萬元。可以說，在研究、探討、交流過程中，專家、學(xué)者與法官，真正實現(xiàn)了雙贏、多贏。我們還注意延伸咨詢委的工作觸角，發(fā)揮專家學(xué)者們責(zé)任心強、專業(yè)性強、愛研究探討問題的特長，邀請他們參與視察、檢查和一些規(guī)范性文件審查，極大地提高了內(nèi)司委依法履職的能力。

李恩超說，我們的咨詢委是一個專業(yè)性機構(gòu)，有民主基礎(chǔ)、專業(yè)基礎(chǔ)、研究氛圍，它就是城環(huán)委的支撐。2016年牡丹江總規(guī)修編，規(guī)劃院院長就是我們咨詢委副主任，無論是總規(guī)還是子規(guī)，我們掌握得都非常詳細，保證了我們在規(guī)委會上說話有依據(jù)，建議有根據(jù)，意見被采納。我們在討論一個醫(yī)療規(guī)范改建項目時，一位委員根據(jù)自己掌握的情況，認(rèn)真進行分析論證，提出了修改意見，避免了決策失誤，降低了安全風(fēng)險，減少了經(jīng)濟損失。牡丹江大橋拓寬改造工程，我們咨詢委員會就建新橋和舊橋改擴建提出了意見建議，得到了政府的高度重視。這樣的實例很多，可以說咨詢委發(fā)揮了專業(yè)特長，為人大監(jiān)督工作提供了科學(xué)的意見建議，也為城市建設(shè)貢獻了聰明才智。

關(guān)俊林說，立法咨詢委員會在2016年我市獲得地方立法權(quán)的全過程中發(fā)揮了不可替代的作用，為年度立法計劃的擬定和五年立法規(guī)劃草案的起草制定提供了很好意見建議，增強了立法工作的前瞻性、指導(dǎo)性和科學(xué)性。他們?nèi)虆⑴c了《物業(yè)管理條例》起草調(diào)研工作，提出了很多好的意見建議，對條例草案逐條逐句進行研究推敲，消化融合征求意見階段聽到的不同聲音，為形成《條例報審稿》發(fā)揮了重要作用。

借用外腦的思考

思考之一，推薦選舉代表，尤其是剛剛獲得立法權(quán)的市，要注意調(diào)整代表結(jié)構(gòu)，多考慮一下專業(yè)人才，以適應(yīng)工作需要。

王疏峰說，無論是內(nèi)司委的視察和檢查，還是一些規(guī)范性文件審查，都要求要有一定的專業(yè)基礎(chǔ)做保證。牡丹江上一屆340多名的人大代表中僅有三個法律專業(yè)性人才，顯然是代表專業(yè)性不強，專業(yè)人員不足，要避免外行監(jiān)督內(nèi)行，我們應(yīng)該考慮調(diào)整代表結(jié)構(gòu)。

李恩超說，我們每個專委會對口部門至少也要七、八個，對應(yīng)的法律有幾十部，怎么能高質(zhì)量開展監(jiān)督，多半是有形式無內(nèi)容。怎么樣才能站高望遠，怎么才能讓政府對我們有尊重有敬重？全靠法律約束尊重敬重不行，得提出高質(zhì)量建議，得是能指導(dǎo)政府工作，監(jiān)督才能真正起到作用，咨詢委委員畢竟受身份所限，有些優(yōu)秀的人才應(yīng)該考慮補選為人大代表。

關(guān)俊林說，我們立法咨詢委員會是一個純專家型的隊伍，都是各行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的專家學(xué)者，希望我們的代表中多一些各行業(yè)的專家。簡單地說，就是對本領(lǐng)域的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、具體規(guī)定領(lǐng)悟得深、參悟得透、有獨自的見底的人，以提高地方立法的前瞻性、預(yù)見性和針對性，保證人大在地方立法中的主導(dǎo)作用。

思考之二，組建咨詢委就要高起點、有針對性，就要形成區(qū)域內(nèi)專業(yè)領(lǐng)域的最高權(quán)威。

王疏峰說，實踐已經(jīng)證明，咨詢委的作用不可或缺、不可替代。我們將進一步整合資源，實現(xiàn)最高水平的監(jiān)督，必要時可和黑大法律系等省內(nèi)一些高校建立聯(lián)系機制，從學(xué)術(shù)的角度研究一些實際問題，引進泰斗型的人員和實力型的人員，引進一些在各個專業(yè)方面有研究特長的人才，包括社會法方面的，把他們吸納進來，提高工作效率，促進“兩院”工作，推進牡丹江法治建設(shè)進程。

李恩超說，城環(huán)委的咨委會在客觀上擴大了參與民主的人員，增強了專業(yè)研究能力，我們借用外腦外力提高了給人大常委會意見的科學(xué)性。咨委會的成長也有一個過程，我們要總結(jié)上一屆，科學(xué)謀劃這一屆，要根據(jù)工作的重點進行調(diào)整。國務(wù)院頒布了全國城市行政綜合執(zhí)法，省委也發(fā)了進一步推進城市執(zhí)法體制改革意見，我們要把城市管理方面的專家、學(xué)者、工匠吸納進來，在城市綜合治理方面形成最高權(quán)威。

關(guān)俊林說，我們要通過市人大常委會、專委會或者其他機關(guān)團體推薦，把大專院校、科研單位、群眾團體、專業(yè)協(xié)會篩選一遍，從全市的人才庫中擇優(yōu)選出能真正代表牡丹江最高水平的專家學(xué)者，組建成我們的立法咨詢團隊，保證我們立法的水平高、質(zhì)量高，實現(xiàn)良法善治。

思考之三，要把有組織無紀(jì)律，切實轉(zhuǎn)變?yōu)橛薪M織有紀(jì)律，形成一只專業(yè)拔尖、作風(fēng)過硬、公平公正的名牌隊伍。

王疏峰說，我們內(nèi)司委要進一步加強與各位專家的溝通聯(lián)系，定期、不定期地組織學(xué)習(xí)交流活動，為各位專家提供良好的工作平臺，借助咨詢委，廣開言路，集中民智，集思廣益，提高全市的內(nèi)務(wù)司法工作質(zhì)量，使人大的法律監(jiān)督工作更具科學(xué)性、權(quán)威性、可行性、操作性，樹起人大法律咨詢的品牌，為推進依法治市和民主法治建設(shè)發(fā)揮更大更好作用。

李恩超說，要讓咨詢委委員名正言順，請人大常委會領(lǐng)導(dǎo)頒發(fā)聘任證書，打造平臺，擴大影響。我們咨詢委的委員，無論是專家學(xué)者，還是具體實踐工作的操作者，都是這個領(lǐng)域的頂級人物，可以說是歸集了理論界學(xué)院派以及包括生產(chǎn)和科研單位在內(nèi)實踐派的行家里手。要讓他們把當(dāng)咨詢委委員作為一種榮譽，對能有機會參政議政感到自豪；讓老百姓認(rèn)為，誰要進了人大咨詢委，他就是這方面的專家，提升他們在百姓心目中的地位和威信，鞭策他們積極工作。

關(guān)俊林說，我們立法咨詢委員會從遴選開始就注重用程序保證質(zhì)量，保證立法工作在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，保證立法工作有專業(yè)知識支撐，保證立法人員有規(guī)矩意識。立法咨委成員日常工作學(xué)習(xí)由人大常委會法工委管理，對咨詢費用也做了充分考慮。這些程序制度保證立法咨詢隊伍將成為一個專業(yè)拔尖、作風(fēng)過硬、公平公正的品牌團隊。

（作者單位：黑龍江省牡丹江市人大常委會研究室）