吳高盛

中央有關(guān)文件指出：“有的地方人大行使法定職權(quán)不充分不到位，存在‘虛化現(xiàn)象?！睘橛行平膺@一問題，陜西省鎮(zhèn)坪縣人大通過五年探索，于2016年制定出臺(tái)了“鎮(zhèn)坪縣人大工作績效標(biāo)準(zhǔn)體系”，中共鎮(zhèn)坪縣委轉(zhuǎn)發(fā)了《鎮(zhèn)坪縣人大工作績效標(biāo)準(zhǔn)體系（試行）》，該體系的破繭而出，找到了有效破解基層人大履職行權(quán)“虛化”問題的新路徑。

該體系由人民代表大會(huì)會(huì)議績效標(biāo)準(zhǔn)、常委會(huì)會(huì)議績效標(biāo)準(zhǔn)、主任會(huì)議績效標(biāo)準(zhǔn)、視察檢查工作績效標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政預(yù)決算審查監(jiān)督績效標(biāo)準(zhǔn)、人事代表選舉工作績效標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成，共6類50條100款600分。

人民代表大會(huì)會(huì)議績效標(biāo)準(zhǔn)共11條14款，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定目標(biāo)指向是全面提高人代會(huì)會(huì)議質(zhì)量，這是人民代表大會(huì)制度作用發(fā)揮的根本所在。第1～2條4款標(biāo)準(zhǔn)度量的是代表大會(huì)各項(xiàng)報(bào)告的質(zhì)量優(yōu)劣，有起草過程和時(shí)限性尺度，可有效克服實(shí)踐中各項(xiàng)工作報(bào)告起草倉促應(yīng)付、聽取代表意見不充分、只評(píng)功擺好、回避矛盾問題等現(xiàn)象；特別是報(bào)告“清單化”尺度，可有效解決“今年不理上年事”的問題，通過“清單化”標(biāo)準(zhǔn)衡量，能夠有效維護(hù)上年度人代會(huì)決議的法律權(quán)威，下年度必須按照“清單化”一一對(duì)應(yīng)報(bào)告上年度決議的執(zhí)行情況，使大會(huì)決議產(chǎn)生法律強(qiáng)制力、約束力。第4～10條8款標(biāo)準(zhǔn)是通過對(duì)大會(huì)流程的控制，保障大會(huì)高質(zhì)量運(yùn)行，通過程序控制，保證代表監(jiān)政議政，依法充分行使管理國家事務(wù)的權(quán)力，確保人大常委會(huì)及“一府兩院”充分聽取和采納代表意見，使各項(xiàng)報(bào)告順民意、得民心。第11條是落腳點(diǎn)，是會(huì)議的最終目的，賦分權(quán)重占代表大會(huì)績效標(biāo)準(zhǔn)的50%，是重中之重。通過績效標(biāo)準(zhǔn)度量各項(xiàng)決議落實(shí)情況優(yōu)劣，實(shí)現(xiàn)大會(huì)的最終目的，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益。按照績效標(biāo)準(zhǔn)要求，2016年鎮(zhèn)坪縣第十七屆人民代表大會(huì)第六次會(huì)議上，縣人大常委會(huì)工作報(bào)告正文后面，附有對(duì)照上年度決議確定的“計(jì)劃工作任務(wù)完成清單”表格，共50項(xiàng)計(jì)劃任務(wù)，其中完成了48項(xiàng)，有2項(xiàng)未完成，新增工作12項(xiàng)；人代會(huì)后縣政府將政府工作報(bào)告年度重點(diǎn)工作任務(wù)分解為386項(xiàng)，“為民十件實(shí)事”分解為58個(gè)子項(xiàng)目，縣法院將工作報(bào)告重點(diǎn)工作任務(wù)分解為5大方面20項(xiàng)，縣檢察院將工作報(bào)告重點(diǎn)工作任務(wù)分解為12大項(xiàng)，并用任務(wù)清單一覽表明確完成時(shí)限、責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任部門，推動(dòng)人大和“一府兩院”按照人代會(huì)決議要求，列出報(bào)告重點(diǎn)工作清單，對(duì)照清單抓落實(shí)。通過標(biāo)準(zhǔn)化引領(lǐng)，人民代表大會(huì)重決議、輕落實(shí)現(xiàn)象得到有效改變，人民代表大會(huì)會(huì)議實(shí)效得到顯著提高。

人大常委會(huì)會(huì)議績效標(biāo)準(zhǔn)共13條18款，重點(diǎn)是為了有效解決人大自身會(huì)議準(zhǔn)備不充分、審議質(zhì)量不高、跟蹤監(jiān)督落實(shí)不力，“一府兩院”執(zhí)行人大常委會(huì)決議決定和審議意見敷衍應(yīng)付，不主動(dòng)、不積極、不到位等問題。第1～4條是常委會(huì)會(huì)前準(zhǔn)備工作標(biāo)準(zhǔn)，包括會(huì)議材料準(zhǔn)備、會(huì)議時(shí)間、會(huì)前學(xué)習(xí)培訓(xùn)等工作標(biāo)準(zhǔn)，目的在于保證常委會(huì)會(huì)前組織工作細(xì)致到位。第5～9條是常委會(huì)會(huì)中審議工作標(biāo)準(zhǔn)，主要通過建立績效審議機(jī)制和制度，明確聽取工作報(bào)告、會(huì)中審議、詢問或?qū)ｎ}詢問、無記名票決、審議意見形成等工作標(biāo)準(zhǔn)，來保證并提高常委會(huì)審議質(zhì)量，確保形成科學(xué)合理，針對(duì)性、操作性強(qiáng)的審議意見，使“一府兩院”能落實(shí)、愿落實(shí)。第10～13條通過明確監(jiān)督整改落實(shí)、跟蹤監(jiān)督、對(duì)審議意見落實(shí)報(bào)告再審議和票決等工作標(biāo)準(zhǔn)，能夠確保審議意見得到全面落實(shí)，取得實(shí)效。按照績效標(biāo)準(zhǔn)衡量，2014年縣政府“六五”普法工作報(bào)告、2014年上半年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及十件實(shí)事落實(shí)工作報(bào)告在常委會(huì)審議票決中未獲通過，被要求限期整改，并分別聽取審議整改落實(shí)情況報(bào)告，經(jīng)再次票決獲得通過。2016年縣政府落實(shí)縣人大常委會(huì)水法執(zhí)法檢查審議意見報(bào)告未獲通過，縣政府關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃法執(zhí)行情況報(bào)告未獲通過，目前正按照縣人大常委會(huì)審議意見要求進(jìn)行認(rèn)真整改，縣人大常委會(huì)將適時(shí)聽取整改落實(shí)情況報(bào)告。通過標(biāo)準(zhǔn)化引領(lǐng)，縣人大常委會(huì)審議評(píng)功擺好、走程序和審議意見落實(shí)不力現(xiàn)象得到有效克服，縣人大常委會(huì)工作實(shí)效得到顯著提高。

主任會(huì)議績效標(biāo)準(zhǔn)共6條10款。第1～4條重點(diǎn)解決會(huì)前準(zhǔn)備不充分、不到位問題，包括議題確定、材料印制送達(dá)、參會(huì)人數(shù)、學(xué)習(xí)培訓(xùn)等，標(biāo)準(zhǔn)要求至少每半個(gè)月征集1次主任會(huì)議議題，主任會(huì)議召開前至少提前1個(gè)工作日將會(huì)議相關(guān)材料送達(dá)參會(huì)及列席人員，全年學(xué)習(xí)培訓(xùn)次數(shù)不少于主任會(huì)議總數(shù)的30%。第5條是會(huì)議審議工作標(biāo)準(zhǔn)，目的在于進(jìn)一步提高會(huì)議審議質(zhì)量，明確提交會(huì)議審議的“一府兩院”工作報(bào)告、縣人大常委會(huì)視察檢查報(bào)告、有關(guān)議案審查報(bào)告等材料，要符合相關(guān)法律規(guī)定，會(huì)議審議發(fā)言觀點(diǎn)鮮明，準(zhǔn)確表達(dá)個(gè)人意見，審議發(fā)言率應(yīng)為100%。第5條是會(huì)議落實(shí)工作標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)保證會(huì)議形成高質(zhì)量的議案草案等，為召開常委會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

工作視察、執(zhí)法檢查績效標(biāo)準(zhǔn)共10條14款。一是視察檢查前工作標(biāo)準(zhǔn)。主要包括發(fā)出視察檢查通知、制訂視察檢查方案、組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)解決因視察檢查前期準(zhǔn)備不充分導(dǎo)致的視察檢查無的放矢、哪里黑哪里歇等問題。標(biāo)準(zhǔn)要求在視察檢查前10天制訂出詳細(xì)的、有操作性的工作方案，并在視察檢查前3天組織視察檢查組成員學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)和政策、業(yè)務(wù)知識(shí)。二是視察檢查中工作標(biāo)準(zhǔn)。重點(diǎn)解決視察檢查蜻蜓點(diǎn)水、走馬觀花、隔靴搔癢問題，包括開展視察檢查工作、形成視察檢查報(bào)告、審議視察檢查報(bào)告等。標(biāo)準(zhǔn)要求每項(xiàng)視察檢查全縣范圍60%以上的鎮(zhèn)和相關(guān)部門，走訪座談20名以上縣鎮(zhèn)人大代表，視察檢查報(bào)告應(yīng)全面、客觀反映真實(shí)情況、評(píng)價(jià)客觀準(zhǔn)確、指出問題中肯、提出的意見建議切實(shí)可行。對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)開展視察檢查工作，就能做到準(zhǔn)確全面掌握工作情況，深入查找不足和問題，提出科學(xué)的解決問題的辦法和路徑，為常委會(huì)審議提供科學(xué)參考依據(jù)，為提高審議質(zhì)量奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。三是視察檢查后工作標(biāo)準(zhǔn)。主要包括形成審議意見、督促審議意見落實(shí)、跟蹤監(jiān)督等工作標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)要求人大對(duì)重點(diǎn)審議意見，列入人大常委會(huì)跟蹤監(jiān)督計(jì)劃，組成跟蹤視察檢查組進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，并形成跟蹤視察報(bào)告。按照績效標(biāo)準(zhǔn)要求，2015年，縣人大常委會(huì)在會(huì)計(jì)法執(zhí)行檢查中，發(fā)現(xiàn)全縣有31個(gè)行政事業(yè)單位存在會(huì)計(jì)出納“一肩挑”問題，縣政府按照審議意見要求，采取有效措施，3個(gè)月內(nèi)使問題得到全面整改。通過標(biāo)準(zhǔn)化引領(lǐng)，人大自身對(duì)審議意見落實(shí)跟蹤監(jiān)督不到位、不得力問題和“一府兩院”落實(shí)人大審議意見“文來文往”“你提我答”問題得到有效克服，人大視察、執(zhí)法檢查工作實(shí)效得到顯著提高。

財(cái)政預(yù)決算審查監(jiān)督績效標(biāo)準(zhǔn)共7條27款，分為三個(gè)方面。一是預(yù)算監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。主要包括預(yù)算編制審查、預(yù)算公開、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整審查監(jiān)督等4大類具體標(biāo)準(zhǔn)，致力于解決預(yù)算內(nèi)容不完整、預(yù)算編制不細(xì)化、審批程序不完備、預(yù)算執(zhí)行約束力不強(qiáng)、預(yù)算透明度不高等問題。二是決算審查監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。主要包括縣政府提交決算方案的時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)、決算草案編制標(biāo)準(zhǔn)、審議問題整改標(biāo)準(zhǔn)、決算公開時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，重點(diǎn)解決財(cái)政決算中審計(jì)問題監(jiān)督整改不力和整改不到位問題。三是資金使用績效和政府性負(fù)債監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。通過明確公共財(cái)政年終結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)率不高于9%，總預(yù)算暫存率、暫付率不超過5%，按政策規(guī)定年限對(duì)專項(xiàng)沉淀資金調(diào)整使用率達(dá)到100%，政府償債資金年初進(jìn)入預(yù)算率達(dá)到100%，依法監(jiān)督政府全面建立債務(wù)臺(tái)賬，依法審查縣政府新增債務(wù)，并全額納入預(yù)算管理等量化工作標(biāo)準(zhǔn)，著力解決財(cái)政資金管理中存在的財(cái)力又少又用不好的績效問題。按照績效標(biāo)準(zhǔn)要求，2015年縣級(jí)財(cái)政預(yù)算草案經(jīng)縣人大初審修改5次后才提交人民代表大會(huì)審查。2015年縣人大財(cái)經(jīng)工委在抽查部門預(yù)算執(zhí)行時(shí)，對(duì)11個(gè)預(yù)算單位存在預(yù)算超支、項(xiàng)目預(yù)算資金結(jié)余等15個(gè)方面的問題要求限期整改，并通過持續(xù)跟蹤監(jiān)督使問題全部整改到位。2015年縣政府對(duì)審計(jì)問題整改清單反映的35個(gè)問題，整改到位32個(gè)，整改到位率達(dá)91.4%。2015年對(duì)38個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目資金使用績效進(jìn)行監(jiān)督，提出資金撥付不及時(shí)、項(xiàng)目資金結(jié)余、審計(jì)不到位等方面的問題5個(gè)，問題現(xiàn)已整改到位。通過標(biāo)準(zhǔn)化引領(lǐng)，推動(dòng)財(cái)政預(yù)決算草案由“幾張表”變成“幾本書”，由看不懂的大數(shù)據(jù)、“云計(jì)算”變成了清清楚楚、一目了然的明白賬，人大對(duì)財(cái)政預(yù)決算審查監(jiān)督工作實(shí)效得到顯著提高。

人事代表選舉工作標(biāo)準(zhǔn)共3條17款，分為三大方面。一是選舉工作標(biāo)準(zhǔn)共7款。主要包括制定選舉工作安排意見、建立選舉工作機(jī)構(gòu)、確定鎮(zhèn)代表名額、分配代表名額與劃分選區(qū)、投票選舉代表、培訓(xùn)指導(dǎo)選舉工作和代表資格審查等內(nèi)容，重點(diǎn)解決因選舉工作機(jī)構(gòu)不健全、選舉工作準(zhǔn)備不充分、操作程序不規(guī)范而引起的違法違規(guī)等問題，保證選舉工作依法有序進(jìn)行。二是代表工作標(biāo)準(zhǔn)共4款。主要包括能力素質(zhì)提升、代表作用發(fā)揮、代表履職監(jiān)督和服務(wù)聯(lián)系代表等內(nèi)容，重點(diǎn)解決部分代表缺乏責(zé)任意識(shí)，開展履職活動(dòng)“一言不發(fā)”，評(píng)議報(bào)告不置可否，表決隨大流，所提意見、建議質(zhì)量不高，履行代表職責(zé)被動(dòng)應(yīng)付，代表作用發(fā)揮不充分等問題，達(dá)到增強(qiáng)代表履職責(zé)任意識(shí)和提高履職能力的目的。三是人事任免工作標(biāo)準(zhǔn)共6款。主要包括任前法律知識(shí)考試、任免職資格審查、任前表態(tài)發(fā)言、會(huì)議審議、就職宣誓和任后監(jiān)督等內(nèi)容，重點(diǎn)解決人大依法任免國家工作人員“走程序”、任后監(jiān)督乏力等問題，提高“一府兩院”由人大產(chǎn)生、受人大監(jiān)督、對(duì)人大負(fù)責(zé)的法治意識(shí)。按照績效標(biāo)準(zhǔn)要求，2015年選擇5名“一府兩院”組成人員向縣人大常委會(huì)報(bào)告履職情況并接受評(píng)議。2016年組織了10名縣鎮(zhèn)人大代表向原選區(qū)選民進(jìn)行述職，接受選民詢問和滿意度測(cè)評(píng)，辦理落實(shí)選民意見建議80余條，強(qiáng)化了代表履職監(jiān)督。2016年縣鄉(xiāng)人大換屆期間，縣委、縣人大、縣政府、縣政協(xié)四套班子主要領(lǐng)導(dǎo)都以一名普通人大代表候選人的身份參加了選民見面會(huì)，全縣縣鎮(zhèn)兩級(jí)人大代表候選人與選民代表見面率達(dá)100%。2016年31件A類代表建議辦結(jié)29件，辦結(jié)率達(dá)94%；辦結(jié)B類、C類代表建議24件，答復(fù)率達(dá)100%，代表滿意率達(dá)98%。通過標(biāo)準(zhǔn)化引領(lǐng)，人大代表履職松散化問題得到有效克服，人事代表選舉工作實(shí)效得到顯著提高。

該標(biāo)準(zhǔn)6大板塊相融構(gòu)成一個(gè)整體，以績效為尺度，聚力破解基層人大履職行權(quán)中存在的人大代表選舉工作不規(guī)范不負(fù)責(zé)，人大會(huì)議質(zhì)量不高“走過場(chǎng)”，人大行使法定職權(quán)不充分不到位“虛化”等問題，有利于充分發(fā)揮基層人大制度作用，加快基層國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化步伐。

（作者單位：中國人大制度理論研究會(huì)）