鄭文陽

中西方在民主理念、民主模式等方面存在實(shí)質(zhì)差異，我國人民代表大會與西方議會在國家政權(quán)體系中的地位也大不相同。就它們的組成人員來說，西方國家的議員是一種政治職業(yè)，而我國的人大代表大多是兼職的。在代表（議員）權(quán)利的保障方面，中外有相近之處，但也存在差別。在兩者之間作些比較研究，對完善我國人大制度是有益的。

一、關(guān)于代表和議員法律保護(hù)的比較

中外代表和議員的法律保護(hù)，基本上是圍繞兩個(gè)方面規(guī)定的，一個(gè)是言論免責(zé)權(quán)，一個(gè)是人身特別保護(hù)權(quán)。

（一）關(guān)于言論免責(zé)權(quán)

中外代表和議員的言論免責(zé)權(quán)大同小異。

1.我國的規(guī)定

憲法規(guī)定：“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決，不受法律追究?！比珖舜蠼M織法、地方組織法和代表法相應(yīng)規(guī)定：全國人大常委會組成人員；地方各級人大代表、常委會組成人員在人民代表大會和常委會會議上的發(fā)言和表決，不受法律追究。人大代表的言論免責(zé)權(quán)主要包含以下幾方面內(nèi)容。

第一，不受法律追究的言論限于在各級“人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決”，這表明言論免責(zé)權(quán)僅限于代表的公共職務(wù)行為?！案鞣N會議”包括了人大全體會議、主席團(tuán)會議、代表團(tuán)會議和常委會全體會議、專門委員會會議等各種會議。

第二，代表法第五條規(guī)定：“代表依照本法的規(guī)定在本級人民代表大會會議期間的工作和在本級人民代表大會閉會期間的活動，都是執(zhí)行代表職務(wù)?！睂Υ耍腥俗鲗W(xué)理解釋，認(rèn)為人大代表不僅在各級人大會議上的發(fā)言、表決和其他執(zhí)行代表職務(wù)的行為，而且在閉會期間的各種活動，如提議臨時(shí)召集本級人大會議、參加執(zhí)法檢查、向國家機(jī)關(guān)提出書面建議、批評和意見等，也屬于代表職務(wù)行為，也應(yīng)在言論免責(zé)權(quán)的范圍之內(nèi)。對這種解釋，有不同意見。

第三，言論免責(zé)權(quán)的效力具有延展性，即便人大代表在失去代表資格后，也不得因其在擔(dān)任人大代表期間執(zhí)行職務(wù)的言論而受到追究?！安皇芊勺肪俊卑ú皇苄淌路勺肪浚舶ú皇苊袷潞托姓勺肪?。

2.一些國家的規(guī)定

近代議會之母英國，議員在議會辯論中享有不受外界干涉的言論自由。法國憲法規(guī)定：“議會的任何議員不得由于本人在行使職權(quán)中所發(fā)表的意見或者所投的票而受追訴、搜查、逮捕、拘留或者審判。”意大利憲法規(guī)定： 議會議員不能因行使其職權(quán)時(shí)所發(fā)表的言論和所投的票而遭受追訴。日本憲法規(guī)定：“兩院議員在議院所作的演說、討論或者表決，院外不得追究其責(zé)任?！倍砹_斯議員在任期內(nèi)的發(fā)言、表決時(shí)的立場以及與議員地位相符的其他行為，在其任期內(nèi)和任期結(jié)束后均不得被追究刑事責(zé)任和行政責(zé)任。

同時(shí)，議員言論豁免又都受到一定限制，并不是絕對的。德國基本法規(guī)定，言論免責(zé)權(quán)不適用于誹謗性的侮辱。美國將議員的言論區(qū)分為“立法言論”和“非立法言論”，前者受言論免責(zé)權(quán)的保護(hù)，后者則一般不納入言論免責(zé)權(quán)。俄羅斯議員的言論免責(zé)權(quán)亦不包括議員對他人的誣告和公開誹謗以及聯(lián)邦法律禁止的其他違法行為。

3.中外兩者的比較

外國議員的言論免責(zé)都有一定的前提條件，大致分兩類：一類以英美日等國為代表，免責(zé)的范圍是“議會內(nèi)的言論”；一類以法意等歐洲大陸國家為代表，免責(zé)的范圍是“行使職權(quán)時(shí)”。

而我國人大代表，依照代表法（1992年）規(guī)定，“在本級人民代表大會會議期間的工作和在本級人民代表大會閉會期間的活動，都是執(zhí)行代表職務(wù)?！贝硌哉撁庳?zé)權(quán)的保護(hù)范圍，不僅限于在“人民代表大會各種會議”上的發(fā)言和表決，也包括了“閉會期間”。免責(zé)范圍比一些國家寬泛得多。

（二）關(guān)于人身特別保護(hù)權(quán)

關(guān)于人大代表和議員人身保護(hù)的內(nèi)容，我國的規(guī)定與一些國家的規(guī)定差別較大。

1.我國的規(guī)定

我國對人大代表人身特別保護(hù)，主要有許可制度和報(bào)告制度。

一是許可制度。憲法和全國人大組織法規(guī)定，全國人民代表大會代表，非經(jīng)全國人民代表大會會議主席團(tuán)許可，在全國人民代表大會閉會期間非經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會許可，不受逮捕或者刑事審判；如果因?yàn)槭乾F(xiàn)行犯被拘留，執(zhí)行拘留的公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即向全國人大主席團(tuán)或者常委會報(bào)告。地方組織法參照這些規(guī)定，對縣級以上人大代表規(guī)定了同樣的保護(hù)制度。1992年制定的代表法，對縣級以上各級人大代表除規(guī)定了上述人身保護(hù)內(nèi)容外，增加規(guī)定：縣級以上各級人民代表大會代表，如果采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)該級人大會議主席團(tuán)或者人大常委會許可。

二是報(bào)告制度。對鄉(xiāng)級人大代表的人身保護(hù)，沒有規(guī)定許可制度。只規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大代表，如果被逮捕、受刑事審判或者被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會。

2.一些國家的規(guī)定

英國議會開會以及開會前的40天內(nèi)，議員享有不受逮捕的自由。德國議員如果犯有違法行為，除現(xiàn)場或在犯罪的次日被捕外，只有經(jīng)聯(lián)邦議會的批準(zhǔn)，才可對其進(jìn)行指控和逮捕。并且，對議員的任何刑事處分，任何拘捕和對其人身自由的任何限制都可根據(jù)聯(lián)邦議院的要求而停止。日本憲法規(guī)定，兩院議員在國會開會期間不受逮捕。俄羅斯憲法第九十八條規(guī)定，聯(lián)邦委員會委員和國家杜馬議員在其整個(gè)任期內(nèi)享有不可侵犯權(quán)。剝奪不可侵犯權(quán)問題，須根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦總檢察長的提議，由聯(lián)邦委員會或者國家杜馬分別予以決定。

人身特別保護(hù)權(quán)并非沒有限度。一些國家一般都將現(xiàn)行犯罪排除在外。法國憲法規(guī)定，任何議員在議會開會期間不得因其犯有刑事罪或輕罪而加以追溯或逮捕，但現(xiàn)行犯罪除外。美國憲法規(guī)定的例外情況包括：叛國罪、重罪和妨礙治安罪。俄羅斯規(guī)定，聯(lián)邦委員會委員和國家杜馬議員不得被羈押、逮捕和遭受搜查，但在犯罪現(xiàn)場被扣留的情況除外；也不得遭受人身搜查，但聯(lián)邦法律為保證他人安全而規(guī)定的情況除外。

3.中外兩者的比較

國外議員的人身特殊保護(hù)，同言論免責(zé)的產(chǎn)生背景相同，目的在于確保議員不因行使職權(quán)而受到其他國家機(jī)關(guān)和政治勢力的干擾和迫害，一般是有嚴(yán)格的時(shí)間、地點(diǎn)和條件限制的。

我國對人大代表的人身特殊保護(hù)，有些過于寬泛。代表法（1992年）規(guī)定：對縣級以上的各級人民代表大會代表，采取法律規(guī)定的逮捕、刑事審判以及其他限制人身自由的措施，都應(yīng)當(dāng)經(jīng)該級人民代表大會主席團(tuán)或者人民代表大會常務(wù)委員會許可?！班l(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表，如果被逮捕、受刑事審判，或者被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會?！?/p>

對比一些國家的規(guī)定，我國對代表人身特殊保護(hù)的范圍和內(nèi)容，是不受時(shí)間、地點(diǎn)和條件限制的整個(gè)人身保護(hù)。第一，保護(hù)期間是代表資格存在的整個(gè)期間，不僅適用于開會期間，而且適用于閉會期間，這與多數(shù)國家僅限于會期或包括會期前后的保護(hù)，是有區(qū)別的。第二，保護(hù)范圍除逮捕外，還包括“其他限制人身自由的措施”，如監(jiān)視居住、取保候?qū)?、行政拘留、司法拘留等。第三，逮捕代表需由批?zhǔn)或決定逮捕的人民檢察院或人民法院報(bào)人大主席團(tuán)或常委會許可。第四，保護(hù)對象是縣級以上人大代表，除鄉(xiāng)級人大代表限制人身自由采取的是事后報(bào)告外，縣級以上人大代表采取的都是事前許可制。

二、我國現(xiàn)行對人大代表保護(hù)規(guī)定在執(zhí)行中存在的問題

對代表的言論和人身實(shí)行特殊保護(hù)是有必要的，防止對代表進(jìn)行打擊、報(bào)復(fù)和陷害，有利于代表依法行使職務(wù)，這也是法治國家應(yīng)有之義。“文革”前，我國1954年憲法規(guī)定：“全國人民代表大會代表，非經(jīng)全國人民代表大會許可，在全國人民代表大會閉會期間非經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會許可，不受逮捕或者審判?！钡胤浇M織法規(guī)定，地方各級人民代表大會代表在出席人民代表大會期間，非經(jīng)主席團(tuán)許可，不受逮捕或者審判，如果因?yàn)槭乾F(xiàn)行犯被拘留，執(zhí)行拘留的機(jī)關(guān)必須立即報(bào)請主席團(tuán)批準(zhǔn)?！拔母铩敝羞@些規(guī)定實(shí)際上被廢棄。黨的十一屆三中全會后，為了保證代表順利履職，對各級人大代表增加了人身特殊保護(hù)的規(guī)定，起到了積極作用。但是，從這些年的實(shí)踐看，由于對代表保護(hù)的條件、范圍過于寬泛，有些規(guī)定與保障執(zhí)行代表職務(wù)的初衷脫鉤了，尤其人身特殊保護(hù)方面，產(chǎn)生了一些負(fù)面影響。

（一）有礙公檢法依法執(zhí)行職務(wù)

國外對人身特殊保護(hù)一般限于議會開會期間及其前后一段時(shí)間，對言論免責(zé)也有誣告誹謗、非立法言論除外的規(guī)定。而我國法律對此并無清晰界定，以致發(fā)生個(gè)別代表商業(yè)詐騙、毆打航空服務(wù)員等違法犯罪行為，這些行為與代表履職并無關(guān)系，司法機(jī)關(guān)依法采取措施還須報(bào)經(jīng)許可。同時(shí)，部分地區(qū)還存在對涉嫌違法犯罪的人大代表實(shí)行“地方保護(hù)”，也給公檢法執(zhí)行職務(wù)造成了很大的困難，導(dǎo)致應(yīng)該及時(shí)處理的案件無法及時(shí)依法處理。

（二）變成某些代表的“護(hù)身符”

出于不能采取強(qiáng)制措施的特殊身份保護(hù)、言論免責(zé)及人大代表的身份有助于提高企業(yè)信用度、獲取“含金量高”的人脈資源等考慮，某些人特別是民營企業(yè)老板，為攫取不正當(dāng)利益，投機(jī)鉆營，用行賄等非法手段爭當(dāng)人大“代表”，以取得特權(quán)式的“護(hù)身符”。這就干擾、破壞了選舉制度，脫離了廣大群眾。

三、對調(diào)整和完善人大代表法律保護(hù)的立法建議

我國幾十年來對代表實(shí)施的法律保護(hù)，借鑒國外議員保護(hù)的做法，自己也積累了相當(dāng)?shù)膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)。我們在調(diào)整和完善人大代表法律保護(hù)規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)本著既要有利于代表依法充分履行職權(quán)，制止和防范那些干擾和打擊報(bào)復(fù)代表依法履職的行為，又要注意防止保護(hù)泛化到不適當(dāng)?shù)牡夭?，形成某種特權(quán)保護(hù)。代表的法律保護(hù)應(yīng)該集中著眼于如何保護(hù)代表充分依法履行職權(quán)。對于言論免責(zé)權(quán)和人身特別保護(hù)權(quán)，可考慮做如下調(diào)整和完善。

（一）言論免責(zé)

在現(xiàn)行規(guī)定基礎(chǔ)上，即“代表在人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決，不受法律追究”，增加“對他人的誣告和公開誹謗除外”的規(guī)定。人大代表在履行職務(wù)，如會上審議議案、會下代表視察時(shí)，發(fā)表不同意見，應(yīng)從法律上給予保護(hù)。但這種言論免責(zé)不應(yīng)是絕對的。不管是在履行職務(wù)期間，或是非履行職務(wù)期間，如果有煽動顛覆國家政權(quán)、造謠誹謗他人這類言論，應(yīng)當(dāng)予以明確禁止和追究。

（二）人身特別保護(hù)

關(guān)于對代表進(jìn)行逮捕或刑事審判，可以考慮修改為：各級人大代表和縣級以上人大常委會組成人員在參加人大及其常委會會議期間（包括參加會議的往返途中）因刑事犯罪嫌疑而需逮捕的，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)該級人大主席團(tuán)或人大常委會許可。各級人大代表和縣級以上人大常委會組成人員在閉會期間，如果是依法執(zhí)行代表職務(wù)，如視察、評議和調(diào)研等，因刑事犯罪嫌疑而需逮捕的，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)該級人大主席團(tuán)或人大常委會許可，但是現(xiàn)行犯除外。

作這樣的規(guī)定，比起現(xiàn)行做法，主要有兩點(diǎn)調(diào)整。一是從時(shí)間和內(nèi)容上著眼于保護(hù)代表參加法定會議和行使職權(quán)，其他情況下的犯罪行為，不管是履職期間還是非履職期間，若是與執(zhí)行代表職務(wù)無關(guān)的行為，應(yīng)與普通公民一樣，由司法機(jī)關(guān)依法定程序辦理。二是把保護(hù)范圍擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表共194萬人，占全部代表的72%以上。原來規(guī)定逮捕鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表只是事后報(bào)告，與縣級以上代表差別過大，引起較多意見。對各級代表予以平等保護(hù)，較為合理。

從地方人大常委會現(xiàn)實(shí)情況看，對于司法機(jī)關(guān)逮捕或拘留人大代表具體做法和寬嚴(yán)尺度不夠統(tǒng)一。有的搞地方保護(hù)，拒絕、拖延許可；有的以“不夠犯罪”“沒有到違法程度”為由不予許可等。對此，建議增加規(guī)定：人大主席團(tuán)、人大常委會在審查司法機(jī)關(guān)關(guān)于逮捕或拘留人大代表的申請時(shí)，如果被逮捕或拘留的事由與行使代表職務(wù)無關(guān)，應(yīng)當(dāng)予以許可。這里的許可屬于程序性制約，并不意味權(quán)力機(jī)關(guān)已認(rèn)定該代表構(gòu)成犯罪或者違法。日后如發(fā)現(xiàn)錯(cuò)捕、錯(cuò)判或錯(cuò)拘，仍由有關(guān)司法機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任。

各級人大代表，如果因現(xiàn)行犯被拘留，或者因違法犯罪被采取其他限制人身自由的措施，如監(jiān)視居住、取保候?qū)?、行政拘留的?qiáng)制措施、司法拘留等，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即向該級人大主席團(tuán)或人大常委會報(bào)告。

（作者系武漢大學(xué)法學(xué)院2016級博士研究生，師從秦前紅教授。此文已刊中國人大制度理論研究會內(nèi)部刊物《研究與交流》）