陳輝

監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予人大的重要職權(quán)。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，健全“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度，要求完善人大工作機(jī)制，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。當(dāng)前，監(jiān)督工作仍是許多地方人大工作中的“軟肋”，如何高效組合運(yùn)用各種監(jiān)督形式，已成為各地人大探索和思考的新課題。近年來，浙江省溫嶺市人大及其常委會(huì)秉承“總結(jié)、繼承、完善、提高”原則，以創(chuàng)新思維推進(jìn)人大各種監(jiān)督形式的組合運(yùn)用，取得了較好的監(jiān)督實(shí)效。

一、監(jiān)督形式組合運(yùn)用的主要模式和案例剖析

人大監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)是各級(jí)人大及其常委會(huì)受選民委托，對(duì)“一府一委兩院”依法行使職權(quán)開展監(jiān)督，促進(jìn)其行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)等得到正確行使，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。監(jiān)督權(quán)要在憲法和法律的框架內(nèi)行使，監(jiān)督法賦予人大常委會(huì)的監(jiān)督形式主要有七種：聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查（執(zhí)法檢查）、規(guī)范性文件備案審查、詢問（包括專題詢問）、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定等。每種監(jiān)督形式都有其特點(diǎn)、作用和效力，綜合運(yùn)用各類監(jiān)督方式，能起到單個(gè)監(jiān)督形式難以起到的作用。

毛澤東在《中國革命戰(zhàn)爭的戰(zhàn)略問題》中指出，“對(duì)于人，傷其十指不如斷其一指；對(duì)于敵，擊潰其十個(gè)師不如殲滅其一個(gè)師。”處理工作和解決問題，寧可少一些，但是一定要徹底。同樣，在監(jiān)督過程中，針對(duì)監(jiān)督議題，與其泛泛而談，淺嘗輒止地廣泛聽一聽、議一議，不如集中“火力”，采取多種監(jiān)督形式組合運(yùn)用，緊扣一兩個(gè)議題從各個(gè)方面集中進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督，確保監(jiān)督出實(shí)效。溫嶺市多年的監(jiān)督實(shí)踐也一再證明，組合運(yùn)用各類監(jiān)督形式，有機(jī)整合各種法定監(jiān)督資源，能夠有效推進(jìn)突出問題的解決。溫嶺市實(shí)踐主要有以下幾種模式。

（一）聽取和審議工作報(bào)告+專題詢問

聽取和審議工作報(bào)告是人大及其常委會(huì)集體行使監(jiān)督權(quán)的主要形式，也是最常用、最基本、最主要的監(jiān)督手段，“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)一般到會(huì)聽取意見或者接受詢問。在聽取和審議后，形成書面審議意見，或者作出決議決定，督促辦理落實(shí)。專題詢問是介于一般詢問和質(zhì)詢之間的監(jiān)督形式，具有議題集中、組織性強(qiáng)、互動(dòng)性好、時(shí)效性高、針對(duì)性強(qiáng)等特性。在聽取和審議工作報(bào)告基礎(chǔ)上開展“面對(duì)面”專題詢問和現(xiàn)場問答，更有利于問題解決，突破以往的監(jiān)督“瓶頸”。

1.2010年7月，溫嶺市十四屆人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議在聽取和審議市人民政府《關(guān)于調(diào)整溫嶺市醫(yī)療中心工程項(xiàng)目的議案》時(shí)，對(duì)市級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本建設(shè)和醫(yī)療資源整合及債務(wù)償還情況開展了專題詢問，被全國人大《專題詢問大事記》確認(rèn)為全國最早開展專題詢問的地方人大。此后，溫嶺市人大每年組織開展3次左右的專題詢問，目前共舉行專題詢問會(huì)18場次，有效改進(jìn)和推動(dòng)了“一府兩院”工作和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。

2.2012年至2016年，溫嶺市人大常委會(huì)連續(xù)5年在聽取和審議政府預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告時(shí)，就審計(jì)查出的財(cái)政周轉(zhuǎn)金清理、社?；鸨Ｖ翟鲋?、規(guī)費(fèi)征收、工程項(xiàng)目管理、財(cái)政專戶清理等43個(gè)突出問題組織開展專題詢問?！罢憬瓬貛X：把審計(jì)披露的問題議深問透”被《檢察日?qǐng)?bào)》評(píng)選為“2012人大監(jiān)督十大事件”。多年來，我國各級(jí)人大在行使預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督權(quán)過程中，通過聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告方式，遭遇了“有心無力”的尷尬境遇。許多地方審計(jì)工作陷入“屢審屢犯”怪圈，年年審年年解決不了存在的問題。溫嶺市人大該項(xiàng)監(jiān)督形式組合運(yùn)用，有效推進(jìn)了財(cái)政周轉(zhuǎn)金清理、國庫集中支付教育分中心建立、社?；鸶偁幮源婵?、定期存款結(jié)構(gòu)優(yōu)化和保值增值、耕地代墾費(fèi)全額收回、財(cái)政專戶清理等工作。

3.2008年以來，溫嶺市人大常委會(huì)每年在“一府兩院”工作報(bào)告中精選出16項(xiàng)重點(diǎn)工作，由全市16個(gè)代表小組進(jìn)行“一對(duì)一”監(jiān)督，年中組織代表對(duì)各分管副市長和“兩院”領(lǐng)導(dǎo)就重點(diǎn)工作進(jìn)展情況報(bào)告開展專題審議和專題詢問，有力推動(dòng)了每年重點(diǎn)工作的落實(shí)。

（二）聽取和審議工作報(bào)告+執(zhí)法檢查

近年來，溫嶺市人大常委會(huì)在執(zhí)法檢查工作中，堅(jiān)持“提前實(shí)地摸排、精心謀劃方案、集中調(diào)研座談、開展調(diào)查問卷、分線明察暗訪、上下聯(lián)動(dòng)活動(dòng)、及時(shí)反饋整理、全程跟蹤督促”的八步工作法，推動(dòng)解決了道路交通安全法、農(nóng)業(yè)法、傳染病防治法、食品安全法及相關(guān)法律法規(guī)、飲用水水源保護(hù)和城鄉(xiāng)居民飲用水安全法律法規(guī)、大氣污染防治等執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題，促進(jìn)市政府及相關(guān)部門加強(qiáng)整改。比如，通過市鎮(zhèn)兩級(jí)聯(lián)動(dòng)，采取問卷調(diào)查、座談研究、實(shí)地視察、分組檢查、案卷抽查、模擬事故現(xiàn)場、征集群眾意見等多種途徑，開展道路交通安全法執(zhí)法檢查，對(duì)發(fā)現(xiàn)問題通過逐項(xiàng)銷號(hào)抓落實(shí)，開展跨年度持續(xù)跟蹤監(jiān)督。

（三）聽取和審議工作報(bào)告+執(zhí)法檢查+專題詢問

執(zhí)法檢查監(jiān)督具有面廣量大、調(diào)查充分、問題查找廣泛等特點(diǎn)，在此監(jiān)督形式基礎(chǔ)上，倘若再加以專題詢問，能夠助推重點(diǎn)問題的解決，實(shí)現(xiàn)以點(diǎn)帶面，推動(dòng)全局工作。

加強(qiáng)“五水共治”監(jiān)督，是溫嶺市人大常委會(huì)近年來的重點(diǎn)監(jiān)督議題。溫嶺市十五屆人大常委會(huì)連續(xù)三年深入開展飲用水水源保護(hù)和城鄉(xiāng)居民飲用水安全執(zhí)法檢查，對(duì)全市飲用水水源地、村級(jí)自備水源地、市鎮(zhèn)村三級(jí)水廠、規(guī)劃備用水源地、未經(jīng)任何處理直供飲用的水源水質(zhì)和二次供水單位開展檢查，并就檢查發(fā)現(xiàn)的問題及對(duì)策與政府多次召開工作對(duì)接會(huì)。常委會(huì)會(huì)議專門審議執(zhí)法檢查報(bào)告，提出建議意見。在監(jiān)督過程中，市人大常委會(huì)還專題詢問市城鄉(xiāng)污水處理設(shè)施規(guī)劃建設(shè)和運(yùn)行管理情況，就城鄉(xiāng)污水處理設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行和管理等15項(xiàng)大問題24個(gè)小問題進(jìn)行專題詢問，并對(duì)專題詢問意見、執(zhí)法檢查落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，著力促進(jìn)人水和諧共處。

（四）聽取和審議工作報(bào)告+執(zhí)法檢查+專題詢問+滿意度測評(píng)

開展?jié)M意度測評(píng)是加強(qiáng)人大監(jiān)督、提高整改效果、提升監(jiān)督剛性的有效方式，這既是人大集體行使職權(quán)、檢驗(yàn)監(jiān)督效果的客觀需要，也是踐行群眾路線、密切聯(lián)系群眾的有效方式。溫嶺市人大經(jīng)過實(shí)踐探索，形成滿意度測評(píng)類型主要有五種，即專項(xiàng)工作報(bào)告測評(píng)類型、審議意見整改落實(shí)測評(píng)型、代表建議重點(diǎn)督辦件辦理測評(píng)型、行政和司法機(jī)關(guān)履職工作及人民陪審員測評(píng)型、人大代表履職測評(píng)型。在聽取和審議工作報(bào)告、開展執(zhí)法檢查、組織專題詢問基礎(chǔ)上，開展?jié)M意度測評(píng)，更能提升監(jiān)督實(shí)效。

比如，針對(duì)食品安全現(xiàn)狀，溫嶺市人大常委會(huì)持續(xù)多年在全市范圍內(nèi)開展食品安全法及相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)法檢查，通過發(fā)布公告、問卷調(diào)查、征集意見、明察暗訪、案卷抽查等方式，深入了解情況。在各鎮(zhèn)（街道）全面開展執(zhí)法檢查的基礎(chǔ)上，組織6個(gè)暗訪組對(duì)15個(gè)行業(yè)進(jìn)行暗訪，常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)率領(lǐng)7個(gè)檢查組75名代表深入各地檢查。常委會(huì)專題審議執(zhí)法檢查報(bào)告，提出完善檢驗(yàn)檢測體系、建立病死豬（畜禽）銷毀制度等意見。持續(xù)跟蹤監(jiān)督食品安全執(zhí)法檢查成效，通過審議市食安委主要成員單位的專項(xiàng)工作報(bào)告并連續(xù)四年對(duì)市食安委各主要成員單位進(jìn)行滿意度測評(píng)，督促職能部門各盡其責(zé)，有重點(diǎn)地進(jìn)行督查和推進(jìn)相關(guān)工作職責(zé)落實(shí)。

溫嶺市通過連續(xù)5年聽取和審議市食安委主要成員單位工作報(bào)告，滿意度測評(píng)等多種監(jiān)督方式組合運(yùn)用，食品安全工作取得了較大成效。市食品藥品檢驗(yàn)檢測中心和動(dòng)物無害化處理中心建成并正常運(yùn)行，市食品藥品環(huán)境犯罪偵查大隊(duì)成立，加大對(duì)食品領(lǐng)域違法犯罪行為的打擊力度。海捕蝦等初級(jí)水產(chǎn)品質(zhì)量安全、學(xué)校食品采購配送、生豬私屠濫宰等突出問題，得到有效整治。

（五）作出決議決定+專題詢問

人大及其常委會(huì)的決議和決定是指對(duì)某些重大問題或重大工作事項(xiàng)所作出的決定性意見或者采取的措施，這是人大及其常委會(huì)會(huì)議審議重要事項(xiàng)或重大行動(dòng)的監(jiān)督形式。溫嶺市人大常委會(huì)在作出決議決定的基礎(chǔ)上，對(duì)落實(shí)情況開展專題詢問，為進(jìn)一步落實(shí)決議決定，提升監(jiān)督權(quán)威起到了積極作用。

2014年8月，為回應(yīng)代表在市人代會(huì)上對(duì)轄區(qū)石塘石屋保護(hù)的呼聲，溫嶺市人大常委會(huì)組織代表集中調(diào)研石塘石屋保護(hù)利用工作，圍繞規(guī)劃編制、政策扶持、資金保障等內(nèi)容開展專題詢問。根據(jù)調(diào)研和詢問情況，2014年12月31日溫嶺市第十五屆人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議作出《關(guān)于加強(qiáng)石塘石屋保護(hù)利用的決定》，明確要求政府加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，圍繞“留住鄉(xiāng)愁、傳承文化、開發(fā)旅游、美化漁村”的思路和方向，加快編制專項(xiàng)規(guī)劃，嚴(yán)格保護(hù)措施，推進(jìn)開發(fā)利用。為加強(qiáng)持續(xù)跟蹤監(jiān)督，2016年9月30日，溫嶺市人大常委會(huì)組織部分常委會(huì)組成人員、各鎮(zhèn)（街道）人大負(fù)責(zé)人、部分市人大代表對(duì)半島旅游區(qū)建設(shè)、石屋保護(hù)工作開展專題詢問，有效推進(jìn)了專項(xiàng)規(guī)劃的編制和實(shí)施。

（六）聽取和審議述職報(bào)告+滿意度測評(píng)

溫嶺市人大常委會(huì)將滿意度測評(píng)監(jiān)督方式運(yùn)用于人民陪審員等監(jiān)督中，形成了聽取和審議述職報(bào)告、履職評(píng)議、滿意度測評(píng)等履職評(píng)估體系。

近年來，溫嶺市人大常委會(huì)積極探索創(chuàng)新人民陪審員監(jiān)督工作，出臺(tái)《任免人民陪審員辦法（試行）》，在全省率先推行人民陪審員的述職工作，規(guī)定人民陪審員需以口頭或書面的方式在5年任期內(nèi)至少向人大常委會(huì)述職一次。溫嶺法院通過電腦隨機(jī)搖號(hào)的方式抽取述職對(duì)象，溫嶺市人大常委會(huì)于2017年1月在30名人民陪審員中確定3名人民陪審員，在人大常委會(huì)會(huì)議上進(jìn)行口頭述職（其他書面述職），與會(huì)的市人大常委會(huì)組成人員結(jié)合人民陪審員履職等情況進(jìn)行滿意度測評(píng)。通過建立聽取和審議工作報(bào)告+述職+滿意度測評(píng)的模式，有效推進(jìn)了人民陪審員“只陪不審、只審不議”等問題逐步解決。

此外，溫嶺市人大常委會(huì)還較早探索常委會(huì)任命的政府組成人員向常委會(huì)述職工作，促進(jìn)人事任免與任后監(jiān)督相結(jié)合。比如，聽取市發(fā)展和改革局、水利局局長述職報(bào)告，促進(jìn)被任命干部增強(qiáng)法治意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。

（七）大會(huì)議案督辦+專題視察+專題詢問

近年來，溫嶺市人大根據(jù)代表在人代會(huì)上的呼聲，按照“精、高、實(shí)”等原則，將代表反映較為集中、事關(guān)全局、針對(duì)性強(qiáng)的高質(zhì)量議案合并確立為大會(huì)議案，交由市政府辦理。年末由常委會(huì)會(huì)議聽取辦理情況匯報(bào)，在次年人代會(huì)上由全體代表進(jìn)行滿意度測評(píng)。在此基礎(chǔ)上，創(chuàng)新大會(huì)議案督辦機(jī)制，組織相關(guān)議題開展專題視察、專題詢問，推動(dòng)市委決策部署落實(shí)和重大項(xiàng)目建設(shè)。

比如，溫嶺市十四屆人大二次會(huì)議作出《關(guān)于加快溫嶺市中心漁港建設(shè)，突出重點(diǎn)實(shí)施二期（箬山港區(qū)）工程》列為大會(huì)議案的決議，要求政府部門辦理好該議案。但是，市中心漁港工程由于報(bào)批手續(xù)、政策處理、建設(shè)資金、技術(shù)人員、企業(yè)搬遷等綜合原因，進(jìn)展比較緩慢。為進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)督力度和行政實(shí)效，市十五屆人大常委會(huì)在專題視察基礎(chǔ)上，采取專題詢問的監(jiān)督方式，跨屆“接力”跟蹤督辦該議案，推進(jìn)中心漁港建設(shè)，更好地保障漁民生命財(cái)產(chǎn)安全和助推漁區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。專題詢問后，當(dāng)年中心漁港工程取得突破性進(jìn)展，石塘港區(qū)建設(shè)加速推進(jìn)，箬山港區(qū)和釣浜漁港修復(fù)加固工程開工建設(shè)，礁山港區(qū)疏浚工程施工隊(duì)伍進(jìn)場。自市十六屆人大常委會(huì)履職以來，市人大繼續(xù)對(duì)中心漁港建設(shè)和后續(xù)管理工作開展監(jiān)督。

（八）聽取和審議報(bào)告+常委會(huì)初審票決

溫嶺市人大常委會(huì)不斷深化參與式預(yù)算，在審查批準(zhǔn)預(yù)決算并監(jiān)督其執(zhí)行方面，不斷提升監(jiān)督實(shí)效。每年選擇幾個(gè)重點(diǎn)部門預(yù)算草案，由人大常委會(huì)會(huì)議初審并票決后，再提交人代會(huì)審批。該項(xiàng)監(jiān)督方式的組合運(yùn)用，促進(jìn)提高了預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性和規(guī)范性。

部門預(yù)算初審和票決工作具體流程為：部門編制部門預(yù)算草案、財(cái)經(jīng)委初審、人大調(diào)研組集中和分組調(diào)研、主任會(huì)議專題聽取匯報(bào)、向部門反饋預(yù)算修編意見、部門修編預(yù)算草案、人大常委會(huì)會(huì)議聽取修編情況報(bào)告、初審和票決、提交人代會(huì)審查通過。市人大常委會(huì)出臺(tái)并修訂《關(guān)于政府重大投資項(xiàng)目監(jiān)督的規(guī)定》，對(duì)每年新增的5000萬元以上政府性重大投資項(xiàng)目和重大前期項(xiàng)目，通過常委會(huì)會(huì)議逐個(gè)進(jìn)行審查、表決并提出審議意見，督促政府在人代會(huì)前進(jìn)行項(xiàng)目調(diào)整、科學(xué)決策。2010年至2015年，市人大常委會(huì)共對(duì)160個(gè)擬新增重大項(xiàng)目和110個(gè)重大前期項(xiàng)目進(jìn)行了審查，對(duì)35個(gè)項(xiàng)目提出了重新論證或調(diào)整的意見，督促政府取消了6個(gè)項(xiàng)目，涉及資金24.676億元。2015年，市人大常委會(huì)結(jié)合初審2015年政府投資項(xiàng)目計(jì)劃草案，對(duì)沿海高速溫嶺段建設(shè)工程、東部產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)龍門湖生態(tài)濕地修復(fù)工程、溫嶺市殘疾人托養(yǎng)中心等10個(gè)新增政府性投資重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目開展逐項(xiàng)初審票決，最終10個(gè)新增重點(diǎn)項(xiàng)目均以過半數(shù)贊成票通過。

（九）專題審議+大會(huì)票決（電子表決）

大會(huì)票決工作對(duì)落實(shí)人大代表的表決權(quán)，加強(qiáng)實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，促進(jìn)代表按照真實(shí)意志行使權(quán)利等起到積極作用。代表在專題審議基礎(chǔ)上行使表決權(quán)，既是代表人民群眾的利益和意志，更是行使國家權(quán)力的集中體現(xiàn)。這對(duì)提升部門預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)效和預(yù)算監(jiān)督剛性等，起到了積極作用。

每年人代會(huì)上，溫嶺市人大組織各代表團(tuán)代表圍繞部門預(yù)算開展專題審議，并從2013年開始，全體代表在大會(huì)上進(jìn)行無記名投票表決通過部門預(yù)算。2013年首次對(duì)市科技局、農(nóng)林局預(yù)算進(jìn)行票決后，每年逐步加以拓展，比如2015年將票決的部門預(yù)算延伸至涉及“五水共治”的整條“資金鏈”，由全體代表對(duì)市水利局、環(huán)保局、住建局、農(nóng)辦等4個(gè)部門預(yù)算（總額15.14億元）進(jìn)行無記名票決。2016年，首次啟動(dòng)電子表決器，表決通過市教育局、文廣新局、衛(wèi)計(jì)局、廣播電視臺(tái)、體育局、風(fēng)景旅游管理局等“文教線”2016年預(yù)算草案。2017年，電子表決通過了市經(jīng)信局、環(huán)保局、交通局、商務(wù)局等“工業(yè)經(jīng)濟(jì)交通線”預(yù)算草案。此外，自2015年溫嶺市開啟市級(jí)預(yù)算修正議案票決制之后，已有3件預(yù)算修正議案得到大會(huì)表決通過。這些監(jiān)督形式的組合運(yùn)用，促使政府預(yù)算編制更為詳細(xì)、科學(xué)、透明，預(yù)算管理更加到位，減少了隨意性花錢現(xiàn)象，增強(qiáng)了預(yù)算約束力。

（十）專題詢問+媒體直播

人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，采用媒體直播人大會(huì)議方式，既提高了人大工作的公開性和透明度，讓公眾直接了解人大和政府工作，保障公眾的知情權(quán)，促進(jìn)權(quán)力公開透明運(yùn)行和政府決策科學(xué)化和民主化。同時(shí)，專題詢問直播帶來一些“壓力”，促進(jìn)代表積極履職，人大行使監(jiān)督權(quán)更有實(shí)效。

2013年9月30日，為助推“城鄉(xiāng)污水處理設(shè)施建設(shè)”大會(huì)議案辦理和政府行動(dòng)，市人大常委會(huì)專題詢問市城鄉(xiāng)污水處理設(shè)施規(guī)劃建設(shè)和運(yùn)行管理情況。為擴(kuò)大公民有序政治參與，會(huì)議邀請(qǐng)部分公民旁聽并發(fā)言，還通過溫嶺人大微博（@浙江溫嶺人大）進(jìn)行微直播，吸引了眾多網(wǎng)民的互動(dòng)參與和熱評(píng)。在兩個(gè)多小時(shí)時(shí)間里，共收到評(píng)論75條，全國人大代表、微博名人葉青等全程關(guān)注并稱值得推廣。

2014年12月11日，溫嶺市人大常委會(huì)專題詢問城區(qū)交通治堵工作。專題詢問會(huì)首次采用網(wǎng)絡(luò)視頻直播方式，在溫嶺人大網(wǎng)、溫嶺新聞網(wǎng)等開展全程直播，并通過《溫嶺日?qǐng)?bào)》、溫嶺人大網(wǎng)、溫嶺市人大官方微博、當(dāng)?shù)責(zé)衢T網(wǎng)站虎山論壇、微信公共平臺(tái)“微溫嶺”等發(fā)布公告及會(huì)議進(jìn)展情況。網(wǎng)友通過網(wǎng)上留言、現(xiàn)場提問、發(fā)表意見和建議等方式，與專題詢問會(huì)現(xiàn)場開展有序互動(dòng)。會(huì)場還精選了7位網(wǎng)友提出的問題，由市治堵辦、公安局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局、城市管理行政執(zhí)法局、交警大隊(duì)等部門負(fù)責(zé)人當(dāng)場回答，一些網(wǎng)友提出的治堵“金點(diǎn)子”被政府部門負(fù)責(zé)人現(xiàn)場采納。會(huì)后，市政府重視詢問問題整改落實(shí)，加強(qiáng)機(jī)非隔離帶、停車場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，研究啟動(dòng)交通影響評(píng)估工作，推進(jìn)“四小車”、馬路菜場、地下空間、交通違法等方面整治工作。

二、監(jiān)督形式組合運(yùn)用實(shí)踐中存在的問題

我國人民代表大會(huì)制度并不缺少監(jiān)督權(quán)的實(shí)體性權(quán)力，根據(jù)監(jiān)督法中的七種主要監(jiān)督方式，通過“排列組合”可以衍生出更多監(jiān)督“組合拳”，能夠釋放出更大的監(jiān)督能量，取得更大的監(jiān)督效果。但是，縱觀我國地方人大監(jiān)督實(shí)踐中，聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、專題詢問、規(guī)范性文件備案審查等相對(duì)“平和”的監(jiān)督方式運(yùn)用較多，而質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案等“剛性”的監(jiān)督方式普遍處于“冷遇”狀態(tài)（除了個(gè)別地方在嘗試），各種剛性監(jiān)督形式尚未得到有效組合運(yùn)用。究其原因，各地在監(jiān)督實(shí)踐中仍存在以下五方面問題。

一是思想意識(shí)和工作認(rèn)識(shí)存在偏差。有的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)不重視或不愿接受人大監(jiān)督，認(rèn)為這是找麻煩和挑刺，對(duì)人大監(jiān)督權(quán)實(shí)施消極對(duì)待。有的地方人大自身思想認(rèn)識(shí)存在偏差，擔(dān)心監(jiān)督過多、剛性過強(qiáng)，會(huì)影響與黨政部門關(guān)系，監(jiān)督過程束手束腳，最后流于形式主義。有的人大工作者對(duì)人大及其常委會(huì)的性質(zhì)、地位、作用等缺乏正確的認(rèn)識(shí)，錯(cuò)誤地認(rèn)為人大是二線，監(jiān)督只是走程序、走過場。有的人大工作者有“船到碼頭車到站”的思想，認(rèn)為“多栽花少栽刺為好”，等等。這樣，在選擇監(jiān)督形式組合運(yùn)用方面，不可避免地出現(xiàn)“避重就輕”，選擇“柔性”的監(jiān)督形式，導(dǎo)致監(jiān)督“剛性”不足。

二是頂層設(shè)計(jì)和配套程序不夠完善。憲法和法律賦予人大及其常委會(huì)的撤銷、罷免、特定問題調(diào)查等相對(duì)嚴(yán)厲有效的監(jiān)督職權(quán)和監(jiān)督形式，但目前基本只停留在紙面和口頭上。在這些剛性監(jiān)督手段啟動(dòng)方面，只有“大而籠統(tǒng)”的要求，缺乏有效的頂層設(shè)計(jì)，地方人大及其常委會(huì)缺少具體的操作規(guī)則和啟動(dòng)細(xì)則，配套程序較為欠缺，導(dǎo)致實(shí)際操作難把握。有些地方人大專題詢問辦法規(guī)定，可以就不滿意事項(xiàng)再次進(jìn)行專題詢問，或依法啟動(dòng)質(zhì)詢等手段進(jìn)行監(jiān)督。但是實(shí)際工作中，質(zhì)詢案啟用的程序較為復(fù)雜，基本沒有啟動(dòng)過。另一方面，縣級(jí)人大與地方黨委、政府的工作關(guān)系仍需理順。有些工作由黨委、政府共同聯(lián)合發(fā)文實(shí)施，人大及其常委會(huì)對(duì)該項(xiàng)議題開展監(jiān)督就處于兩難境地。比如，地方人大對(duì)預(yù)算資金的績效監(jiān)督，由于一些涉企專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金的文件是市委市政府聯(lián)合發(fā)文，客觀上也影響了監(jiān)督實(shí)效。

三是監(jiān)督“韌性”和監(jiān)督實(shí)效亟需提升。有些地方人大監(jiān)督工作，存在“說過議過也就過去”的現(xiàn)象，虎頭蛇尾、有頭無尾問題突出，缺乏“揪住不放”“敢于較真”精神，監(jiān)督難以收到實(shí)效。在執(zhí)法檢查過程中，付出了大量的人力物力，但由于缺乏及時(shí)有效的監(jiān)督處理機(jī)制，對(duì)法律實(shí)施過程中存在的問題，沒有緊盯到底，也就停留在查一查、看一看、議一議，至于結(jié)果如何，不得而知。比如，有些地方在食品安全執(zhí)法檢查、審議食品安全工作剛結(jié)束，當(dāng)?shù)氐膯栴}食品就開始反彈。在專題詢問過程中，有的政府部門負(fù)責(zé)人對(duì)存在的問題整改，口頭應(yīng)答非常干脆，但是過后由于其他工作等因素，又扔在一邊。人大監(jiān)督介入具有滯后性，介入時(shí)間往往較遲，監(jiān)督主動(dòng)介入和后續(xù)跟進(jìn)工作弱化，不可避免地帶來監(jiān)督盲區(qū)。

四是監(jiān)督機(jī)制研究和統(tǒng)籌謀劃不夠。各地人大對(duì)監(jiān)督形式不同組合類型產(chǎn)生的效果和作用，缺乏深入研究和思考，對(duì)監(jiān)督形式法律定位、綜合運(yùn)用的認(rèn)識(shí)尚需提升。在各種監(jiān)督形式“排列組合”“橫向合作”等方面，各地尚處于零星、隨意、自發(fā)狀態(tài)，缺乏系統(tǒng)的部署和謀劃，沒有真正從形成監(jiān)督合力等角度進(jìn)行思考和研究。由于對(duì)地方人大及其常委會(huì)的監(jiān)督謀劃不夠，存在隨意性問題，監(jiān)督資源難以得到有效整合，也難以引起被監(jiān)督單位的高度重視。

五是監(jiān)督能力和自身素質(zhì)尚需提升。在人大多種監(jiān)督形式組合運(yùn)用過程中，不同的監(jiān)督形式對(duì)一些程序性要求、代表履職素質(zhì)和常委會(huì)監(jiān)督能力等要求也有所不同。但是，在實(shí)際監(jiān)督過程中，有些代表履職精力、素質(zhì)、能力不到位，部分代表履職意識(shí)不強(qiáng)，存在不敢監(jiān)督、不會(huì)監(jiān)督等問題。新一屆代表中，新代表比例較高，有一部分代表的政治理論和文化水平低，缺乏議政能力，對(duì)“一府兩院”難以提出一些建設(shè)性的意見。人大常委會(huì)監(jiān)督工作涉及面廣，由于常委會(huì)組成人員受結(jié)構(gòu)等方面因素影響，團(tuán)隊(duì)監(jiān)督能力也需進(jìn)一步提升。

三、深化監(jiān)督形式組合運(yùn)用的路徑探析和思考

人大行使監(jiān)督權(quán)是人民行使國家權(quán)力的重要體現(xiàn)，也是整個(gè)國家監(jiān)督體系中的重要組成部分。根據(jù)權(quán)力制約理論，人大監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約的根本途徑，人大作為表達(dá)民意、反映民聲、凝聚民力的民意機(jī)關(guān)，是人民集中行使權(quán)利的場所。通過綜合運(yùn)用各種監(jiān)督方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)督制約，這是推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)的內(nèi)在要求。針對(duì)各地人大監(jiān)督實(shí)踐中，運(yùn)用審議、執(zhí)法檢查、視察等方式較多，其他剛性監(jiān)督手段運(yùn)用較少的現(xiàn)狀，如何用足用好法定監(jiān)督形式，科學(xué)合理配置監(jiān)督資源，確保憲法和法律在本行政區(qū)域全面有效實(shí)施，成為各地人大亟需突破的課題。

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全請(qǐng)示報(bào)告和溝通交流機(jī)制

監(jiān)督工作要始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全相關(guān)的請(qǐng)示報(bào)告和協(xié)調(diào)溝通交流機(jī)制必不可少。（1）始終堅(jiān)持正確的政治方向。人大要自覺將監(jiān)督工作置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，人大常委會(huì)黨組及時(shí)向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告，確保黨的路線、方針、政策得到順利貫徹實(shí)施。人大在開展重點(diǎn)議題監(jiān)督過程中，尤其是對(duì)同一議題開展多形式的監(jiān)督，要主動(dòng)和自覺地貫徹黨委的意圖，及時(shí)報(bào)告請(qǐng)示，以取得黨委的支持。（2）健全人大與“一府一委兩院”對(duì)接機(jī)制。建立健全人大常委會(huì)與“一府一委兩院”聯(lián)系溝通機(jī)制和聯(lián)席會(huì)議制度，及早了解熟悉本行政區(qū)域內(nèi)帶有全局性、根本性、長遠(yuǎn)性的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，定期研究本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)。（3）建立重大議題通報(bào)機(jī)制。黨委政府召開全局性會(huì)議或舉行重要活動(dòng)，通知人大常委會(huì)黨組成員或主任會(huì)議成員參加，確保人大在綜合運(yùn)用監(jiān)督形式過程中，對(duì)重大議題督得準(zhǔn)、知曉快、理得透，有效形成工作合力。

（二）精選監(jiān)督議題，提高監(jiān)督形式組合運(yùn)用的精準(zhǔn)性和適用性

在監(jiān)督實(shí)踐中，只有根據(jù)不同議題，結(jié)合實(shí)際情況，科學(xué)合理地選擇適當(dāng)、有效的監(jiān)督方式，才能提升監(jiān)督效果。（1）在組合監(jiān)督議題選擇上，要緊緊圍繞工作大局和中心工作，堅(jiān)持監(jiān)督任務(wù)少而精，避免由于監(jiān)督工作范圍和內(nèi)容過于寬泛，導(dǎo)致市人大專委、常委會(huì)相關(guān)委辦力不從心、精力難到位，影響了監(jiān)督作用的發(fā)揮。“一府一委兩院”涉及面寬，工作任務(wù)遍及各個(gè)方面，要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，注重實(shí)效，選擇全局性、長期性和根本性的重點(diǎn)問題，精心選擇重點(diǎn)監(jiān)督議題。（2）在組合監(jiān)督形式選擇上，要對(duì)事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)重大事項(xiàng)，采用聽取專項(xiàng)工作報(bào)告、視察等方式。聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告要做到事先多形式、深入調(diào)研，采取座談走訪、統(tǒng)計(jì)調(diào)查、問卷等方式，摸準(zhǔn)實(shí)情。對(duì)與群眾日常生活密切相關(guān)的法律法規(guī)貫徹落實(shí)情況，采用執(zhí)法檢查的方式進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)群眾反映意見較大、矛盾尖銳的問題，組成特定問題調(diào)查委員會(huì)或提出質(zhì)詢案，提升監(jiān)督的精準(zhǔn)性。（3）在組合監(jiān)督方法上，要遵循依法監(jiān)督原則，嚴(yán)格按法定權(quán)限辦事，將整體的綜合性監(jiān)督與單項(xiàng)工作的專項(xiàng)監(jiān)督結(jié)合起來，既要對(duì)“一府兩院”整體工作情況進(jìn)行綜合監(jiān)督，也要對(duì)突出問題和關(guān)鍵問題進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督。

（三）加強(qiáng)專項(xiàng)研究，注重配套制度建設(shè)和程序規(guī)范

著名學(xué)者蔡定劍認(rèn)為，“在制度改進(jìn)的過程中并不需要我們?cè)龠^多去賦予人民代表大會(huì)權(quán)利，而是應(yīng)當(dāng)注重施行配套程序的完善，只有這樣才能真正從根本上解決監(jiān)督權(quán)無法發(fā)揮的問題?！比舜蟊O(jiān)督要從程序性向程序性和實(shí)質(zhì)性并重轉(zhuǎn)變，推廣監(jiān)督形式組合運(yùn)用，相配套的程序和規(guī)則研究不可或缺。（1）建立健全制度。各地人大要根據(jù)憲法和監(jiān)督法的要求，健全完善各項(xiàng)剛性監(jiān)督形式的相關(guān)制度，積極創(chuàng)新工作思路，創(chuàng)新工作方法。上級(jí)人大要加強(qiáng)指導(dǎo)，積極發(fā)揮引領(lǐng)和示范作用。比如，進(jìn)一步研究特定問題調(diào)查監(jiān)督制度的性質(zhì)和作用，出臺(tái)相關(guān)的措施和辦法，有計(jì)劃、有組織地開展該項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)。適時(shí)啟動(dòng)質(zhì)詢案這一監(jiān)督形式，進(jìn)一步完善相關(guān)保障措施，特別是可操作性的量化制度。（2）規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系。比如，在滿意度測評(píng)方面，要規(guī)范測評(píng)程序，建立科學(xué)合理的滿意度測評(píng)體系，對(duì)測評(píng)名稱、測評(píng)主體和流程、測評(píng)結(jié)果公開和運(yùn)用進(jìn)行明確規(guī)定，提升滿意度測評(píng)監(jiān)督的科學(xué)性和權(quán)威性。（3）統(tǒng)籌綜合運(yùn)用。在每種監(jiān)督形式組合運(yùn)用過程中，要制訂詳細(xì)的工作方案，周密部署，統(tǒng)籌安排，把握好各個(gè)節(jié)點(diǎn)，確保將相關(guān)監(jiān)督議題審深議透，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。比如，將專題詢問引入執(zhí)法檢查機(jī)制，督促執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法律規(guī)定開展執(zhí)法工作，推動(dòng)解決執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題，做到以點(diǎn)帶面，促進(jìn)全局工作。

（四）注重全過程監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督的韌性和剛性

人大監(jiān)督要想取得實(shí)效，單靠一次監(jiān)督是難以完成的，必須要堅(jiān)持問題導(dǎo)向和效果導(dǎo)向，通過持續(xù)跟蹤監(jiān)督，強(qiáng)化監(jiān)督形式組合運(yùn)用，才能取得實(shí)效。（1）監(jiān)督及早介入。從事后監(jiān)督中，前移監(jiān)督環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后跟蹤監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，努力把監(jiān)督關(guān)口前移。（2）抓住問題要害。聽取和審議工作報(bào)告是組合運(yùn)用最多的一種監(jiān)督形式，審議意見的形成必須要高質(zhì)量。要從以往停留在提建議、批評(píng)、意見等常規(guī)監(jiān)督手段，通過“紅紅臉”“出出汗”，更準(zhǔn)地切中要害，深挖本質(zhì)，避免監(jiān)督走形式和走過場。提高常委會(huì)組成人員對(duì)審議意見法律地位的認(rèn)識(shí)，克服敷衍應(yīng)付現(xiàn)象，把原來口頭審議轉(zhuǎn)變?yōu)楹问浇晦k或者正式文件轉(zhuǎn)交辦，提高審議意見的權(quán)威性。（3）跟蹤監(jiān)督實(shí)效。對(duì)一些關(guān)系重大的問題要強(qiáng)化連續(xù)監(jiān)督和持續(xù)跟蹤監(jiān)督，保證跟蹤監(jiān)督質(zhì)量，采取一屆任期內(nèi)持續(xù)監(jiān)督或者跨屆“接力”進(jìn)行監(jiān)督，最終達(dá)到解決問題、推動(dòng)工作的目的。

（五）凝聚監(jiān)督合力，充分有效發(fā)揮各方能動(dòng)性和主動(dòng)性

監(jiān)督工作要取得實(shí)效，就要廣泛凝聚各方合力，形成推進(jìn)監(jiān)督議題的強(qiáng)大聲勢。（1）注重凝聚監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)、決定權(quán)合力。人大及其常委會(huì)聽取專項(xiàng)工作報(bào)告后，適時(shí)作出決議決定，有利于推動(dòng)“一府一委兩院”更好地履行監(jiān)督職責(zé)。同時(shí)，針對(duì)決議決定落實(shí)情況，還可以綜合采用聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、專題詢問、特定問題調(diào)查等法定監(jiān)督形式，力求取得更大的監(jiān)督實(shí)效。（2）善于借助其他監(jiān)督來提升實(shí)效。比如行政監(jiān)察監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、媒體監(jiān)督、輿論監(jiān)督等其他監(jiān)督手段，破解人大監(jiān)督“單打獨(dú)斗”的局面。比如，溫嶺市人大常委會(huì)在交通治堵專題詢問過程中，采取網(wǎng)絡(luò)直播方式與網(wǎng)民形成互動(dòng)，既使得人大常委會(huì)組成人員、人大代表依法履職情況全方位展現(xiàn)在公眾面前，又使得公眾監(jiān)督、媒體輿論監(jiān)督得到有機(jī)融合，提高了審議質(zhì)量。

（六）強(qiáng)化自身建設(shè)，進(jìn)一步提升監(jiān)督的能力和水平

俗話說，打鐵還需自身硬。監(jiān)督形式的組合運(yùn)用，對(duì)人大的履職素質(zhì)和能力提出了更高的要求。（1）堅(jiān)持一線意識(shí)。人大工作者要增強(qiáng)監(jiān)督的責(zé)任感和使命感，找準(zhǔn)定位，突出重點(diǎn)，直面困難，督準(zhǔn)問題，以真抓實(shí)干的作風(fēng)達(dá)成監(jiān)督目的。進(jìn)一步加強(qiáng)自身建設(shè)，注重人大機(jī)關(guān)運(yùn)行規(guī)范化、科學(xué)化和制度化建設(shè)，提高人大常委會(huì)自身整體素質(zhì)和履職能力。（2）堅(jiān)持主體意識(shí)。在綜合運(yùn)用各種監(jiān)督方式過程中，要充分發(fā)揮代表主體作用，要始終把優(yōu)化代表素質(zhì)，提高履職能力，作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作來抓。廣泛邀請(qǐng)人大代表參與監(jiān)督，積極發(fā)揮各級(jí)代表參與專題視察、專題詢問等作用，增強(qiáng)人大代表對(duì)監(jiān)督工作的參與廣度和深度。（3）堅(jiān)持群眾意識(shí)。加強(qiáng)調(diào)查研究，深入基層聽取群眾意見，維護(hù)群眾權(quán)益。在行使質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段中，尋求民意的最大支持，推進(jìn)監(jiān)督形式組合運(yùn)用達(dá)成最大效果。

（作者系浙江省溫嶺市人大常委會(huì)黨組書記、主任）