劉強

【摘要】經(jīng)過十幾年的發(fā)展，我國政府引導(dǎo)基金從起步探索、規(guī)范化發(fā)展到現(xiàn)在的市場化運作，發(fā)展速度相當迅速，規(guī)模也日漸壯大，在引導(dǎo)社會資本積極參與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、股權(quán)投資等方面，充分發(fā)揮了引導(dǎo)基金的引導(dǎo)和杠桿作用，但同時也伴隨出現(xiàn)了運作不夠規(guī)范、投資限制等問題。建議通過明確資金來源、加強審計監(jiān)督、放款限制等，加強引導(dǎo)基金的規(guī)范運作和發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】政府引導(dǎo)基金 明股實債 限制條款

一、我國政府引導(dǎo)基金的發(fā)展狀況

自2002年我國第一只創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金——中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金設(shè)立開始，標志著我國政府引導(dǎo)基金開始進入摸爬滾打的起步探索階段。隨后，國家陸續(xù)出臺相關(guān)的法規(guī)和辦法，逐漸明確政府引導(dǎo)基金中關(guān)于組織結(jié)構(gòu)、設(shè)立規(guī)則、管理模式等內(nèi)容，為政府引導(dǎo)基金的發(fā)展指明了發(fā)展的方向及打下法律基礎(chǔ)。如2005年，國家發(fā)改委聯(lián)合十部委發(fā)布了《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》，明確國家和地方政府均可設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，通過引導(dǎo)基金引導(dǎo)社會資金進入創(chuàng)投業(yè)。2007年，財政部、科技部聯(lián)合制定了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》，規(guī)定科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金專項用于引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)向初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)投資。2008年，由國家發(fā)展改革委、財政部、商務(wù)部聯(lián)合制訂了《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》，為各級地方政府設(shè)立引導(dǎo)基金明確了操作指引，為政府引導(dǎo)基金組織和設(shè)立明確了法律基礎(chǔ)。在此期間，政府引導(dǎo)基金由逐步試點階段步入規(guī)范化運作階段，涌現(xiàn)出了一批具有一定規(guī)模和示范作用的基金。如2006年國家開發(fā)銀行和中心創(chuàng)業(yè)投資共同組建蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，成為創(chuàng)業(yè)投資產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展的重要平臺。隨著各項法規(guī)和指導(dǎo)意見的出臺，各地創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金的設(shè)立進入一個小高潮，規(guī)模也呈現(xiàn)出逐年增長的趨勢。截至2010年底，全國共新成立政府引導(dǎo)基金116支，基金總規(guī)模超600億元。

2014年5月，李克強總理在國務(wù)院常務(wù)會議上提出，要成倍擴大中央財政新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)資金規(guī)模，加快設(shè)立國家新型產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，完善市場化運行長效機制，實現(xiàn)引導(dǎo)資金有效回收和滾動使用，破解創(chuàng)新型中小企業(yè)融資難題，標志著政府引導(dǎo)基金進入市場化運作階段。2015年國家決定設(shè)立規(guī)模400億元的國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金和規(guī)模600億元的國家中小企業(yè)發(fā)展基金，分別用于助力創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級和重點支持種子期、初創(chuàng)期成長型中小企業(yè)發(fā)展。根據(jù)清科研究中心發(fā)布的《2016政府引導(dǎo)基金報告》數(shù)據(jù)顯示，截止2015年12月底，國內(nèi)共成立780支政府引導(dǎo)基金，規(guī)模達到21834億元。其中，2015年新設(shè)立的政府引導(dǎo)基金為297支，基金規(guī)模15090億元，分別是2014年引導(dǎo)基金數(shù)量和規(guī)模的2.83倍和5.24倍。

二、存在的主要問題

（一）規(guī)模相對較小，資金來源缺乏持續(xù)性

在實際中，除了國家設(shè)立的基金規(guī)模較大外，地方政府設(shè)立的引導(dǎo)基金規(guī)模普遍都偏小，資金來源主要為地方的財政資金，地方政府對基金的未來資金來源并沒有明確的安排和規(guī)劃，同時由于政府領(lǐng)導(dǎo)班子的換屆可能影響政策的連續(xù)性，從而影響基金的后續(xù)資金安排，因而難以對民間資本形成長期有效的吸納。

（二）存在明股實債，增加了地方隱性債務(wù)

目前，有相當部分的地方政府引導(dǎo)基金通過其下屬的國有控股金融公司或城投公司作為基金成立及運作主體，作為劣后級股東，吸收的社會資本主要為銀行、保險等資金，其作為優(yōu)先級股東，一般以獲取固定收益為主，其退出機制一般都是以劣后級股東回購優(yōu)先級股東的股權(quán)為主要的退出形式，所以要求地方政府直接背書，對未來的基金股份回購資金來源做出連帶擔保的承諾，增加了地方的隱性債務(wù)。雖然引導(dǎo)基金的資金來源于政府財政基金，但引導(dǎo)基金仍存在未納入預(yù)算統(tǒng)籌安排，預(yù)算收支信息不透明，無法通過預(yù)算表看出資金的進出情況。另外，如果是明股實債型的引導(dǎo)基金，由于政府背書形成的抽屜協(xié)議的存在，難以根據(jù)真實的情況來識別社會資本的真實債權(quán)屬性，從而不利于防范政府隱性債務(wù)風(fēng)險。

（三）限制條款較多，制約基金發(fā)展

政府引導(dǎo)基金在設(shè)立過程中，一般都由地方政府主導(dǎo)，雖然基金成立后，形式上由專業(yè)管理機構(gòu)進行專業(yè)運作管理，但實際上仍由地方政府控制，仍充滿了行政色彩和地域色彩。所以基金在投資領(lǐng)域、行業(yè)、地區(qū)、投資比例等，地方政府可能會作較多的限制，如只能投資于本地區(qū)政府重點扶持的行業(yè)、產(chǎn)業(yè)，而對某一行業(yè)的投資比例不得高于多少或低于多少等。但是從市場化運作的角度而言，實際上投資人及管理機構(gòu)更愿意尋求投資價值最大化的項目和標的，從而實現(xiàn)基金的投資效益。由于地方政府對引導(dǎo)基金的限制因素，可能對基金的市場化運作及吸引社會資本進入造成一定的制約。

三、對策建議

（一）明確資金來源，形成引導(dǎo)基金的出資長效機制

可以從政府層面對引導(dǎo)基金的未來資金來源作出較為明確的規(guī)劃和安排，建立政府引導(dǎo)基金出資的長效機制，從機制上明確資金來源的穩(wěn)定性，排除由于領(lǐng)導(dǎo)換屆等對資金安排的不穩(wěn)定性影響。通過明確的資金安排規(guī)劃，增強民間資本的信心，調(diào)動民間資本的積極性和參與性，使政府引導(dǎo)基金能夠獲得持續(xù)的資金來源，充分發(fā)揮引導(dǎo)基金的杠桿作用。

（二）強化基金審計，防范政府隱性債務(wù)風(fēng)險

強化政府引導(dǎo)基金的預(yù)算審計，使財政資金嚴格按照基金的相關(guān)規(guī)定和年度預(yù)算撥款進行進出。在設(shè)立政府引導(dǎo)基金過程中，要與參與的銀行、保險等出資方明確引導(dǎo)基金“收益共享，風(fēng)險共擔”的市場化運作原則，杜絕明股實債的行為。

（三）放寬限制，合理引導(dǎo)投資

政府引導(dǎo)基金設(shè)立的主要目的就是發(fā)揮財政資金的杠桿作用，引導(dǎo)社會資金進入具有很好成長性和發(fā)展空間的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)，政府的主要角色是引導(dǎo)，而不是用行政性手段替代市場化行為，強制要求參與的資金進入政府的公共職能領(lǐng)域。因此，在引導(dǎo)基金的設(shè)立時，政府相關(guān)部門應(yīng)該對政府的角色和定位有一個充分清晰的認識，劃清市場利益和公共職能的界線，適當放寬條款的限制，合理引導(dǎo)參與資金的投資領(lǐng)域，再不與社會效益沖突的前提下，實現(xiàn)引導(dǎo)基金經(jīng)濟效益的最大化。

參考文獻

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