【摘要】20世紀(jì)90年代以來(lái)，城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入高速時(shí)期且?guī)в忻黠@的政府主導(dǎo)特征，在城鎮(zhèn)擴(kuò)張和政府績(jī)效壓力推動(dòng)下的行政區(qū)劃調(diào)整行為不斷涌現(xiàn)。撤縣設(shè)區(qū)成為1997年后行政區(qū)劃調(diào)整的主流方式并且基于不同的動(dòng)因呈現(xiàn)出不同的階段特征，其所形成的市轄區(qū)是一個(gè)“地域型政區(qū)”和“城市型政區(qū)”的融合型政區(qū)，未來(lái)應(yīng)因地制宜、合理謹(jǐn)慎地選擇與城市化進(jìn)程相適應(yīng)的行政區(qū)劃調(diào)整方式。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化 撤縣設(shè)區(qū) 行政區(qū)劃 城市化

一、概念的界定

我國(guó)市、縣行政區(qū)劃調(diào)整主要有兩個(gè)類型，撤縣設(shè)市、撤縣（市）設(shè)區(qū)，行政區(qū)劃的調(diào)整是政府關(guān)系的直接反映，不同類型的調(diào)整意味著不同的權(quán)力分配，“撤縣（市）設(shè)區(qū)”對(duì)于中心城市來(lái)說(shuō)是行政區(qū)域的延伸、權(quán)力的擴(kuò)展。1997年后在城鎮(zhèn)擴(kuò)張的推動(dòng)下，市、縣一級(jí)政府間為謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而展開(kāi)了激烈的空間博弈，這一階段行政區(qū)劃調(diào)整類型是撤縣（市）設(shè)區(qū)。

首先，筆者對(duì)本文主要討論的這一行政區(qū)劃調(diào)整類型作一個(gè)概念界定，狹義的撤縣（市）設(shè)區(qū)是指直轄市、地級(jí)市撤銷其所屬的縣級(jí)市、縣，以原行政區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)或者在原有基礎(chǔ)上重新劃分、合并為新的市轄區(qū)。本文所討論的撤縣（市）設(shè)區(qū)還包括以下幾種情況：1.地級(jí)市在其行政區(qū)域內(nèi)劃分一部分地域設(shè)立市轄區(qū)或調(diào)整增設(shè)新的市轄區(qū)，不涉及縣級(jí)市、縣一級(jí)的撤銷；2.直轄市、地級(jí)市將已有市轄區(qū)重新合并、劃分為新市轄區(qū)；3.撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)。廣義的“撤縣（市）設(shè)區(qū)”將行政區(qū)劃調(diào)整的重點(diǎn)放在了現(xiàn)有市轄區(qū)的形成上。

二、“撤縣（市）設(shè)區(qū)”脈絡(luò)分析

1997年至2015年我國(guó)新增市轄區(qū)數(shù)量達(dá)351個(gè)，這一期間逆向撤銷市轄區(qū)數(shù)量14個(gè)，凈增數(shù)量337個(gè)，其中直轄市與副省級(jí)城市變動(dòng)數(shù)量75個(gè)，占總數(shù)21.4%。1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革使得地方政府獲得了以城市化方式來(lái)增加財(cái)政收入的途徑，同時(shí)中央對(duì)撤縣設(shè)市的叫停都使得撤縣（市）設(shè)區(qū)在1997年出現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。在全國(guó)范圍內(nèi)，2000年與2002年撤縣（市）設(shè)區(qū)的變動(dòng)數(shù)量達(dá)到高峰值。這一時(shí)期行政區(qū)劃調(diào)整特點(diǎn)為：1.主要集中在中國(guó)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)；2.省會(huì)城市、省域中心城市為重點(diǎn)。這一時(shí)期的噴井式發(fā)展得益于我國(guó)加入WTO后，國(guó)際市場(chǎng)對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提出了更高的要求，我國(guó)特殊的政治、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所塑造的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”在官員晉升錦標(biāo)賽中愈演愈烈，為打破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的封鎖，加快城市區(qū)域間產(chǎn)品和要素的流動(dòng)，作為理順空間權(quán)力關(guān)系的行政區(qū)劃調(diào)整噴井式出現(xiàn)。

經(jīng)過(guò)2000年～2002年撤縣（市）設(shè)區(qū)噴井式的出現(xiàn)，2002～2007年伴隨著城市內(nèi)部空間治理的再調(diào)整，反映在行政區(qū)劃調(diào)整上就是城市內(nèi)部市轄區(qū)合并重組，2002至2007年合并重組的城市中有8個(gè)省會(huì)城市、2個(gè)副省級(jí)城市。省會(huì)城市數(shù)量占總共變動(dòng)城市數(shù)量的41.7%，省域中心城市、重點(diǎn)城市占總數(shù)的58.3%，其主要發(fā)生在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)能夠有足夠的動(dòng)力進(jìn)行市轄區(qū)重組的城市。同時(shí)，這一階段還有許多縣級(jí)市、縣、區(qū)的行政邊界再調(diào)整。其相較于“撤縣（市）設(shè)區(qū)”或者重組市轄區(qū)這樣較大的行政區(qū)劃調(diào)整，較小幅度的邊界調(diào)整可以滿足擴(kuò)張動(dòng)力不足地區(qū)調(diào)整其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，逐步將城鄉(xiāng)體制接軌。

1997～2007年，為了適應(yīng)城市化進(jìn)程的“撤縣（市）設(shè)區(qū)”“市轄區(qū)合并重組”等行政區(qū)劃調(diào)整使得我國(guó)大中城市的土地規(guī)模迅速擴(kuò)大，城市化的質(zhì)量得到了明顯的提升。2011年我國(guó)城市化水平首次超過(guò)50%，我國(guó)進(jìn)入了以城市社會(huì)為主的新成長(zhǎng)階段。

2008年，中央對(duì)區(qū)縣一級(jí)的行政區(qū)劃調(diào)整行為叫停，2009年～2015年撤縣（市）設(shè)區(qū)又進(jìn)入了新一階段的上升期。2009年財(cái)政部確立在2012年底前全國(guó)全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政的改革目標(biāo)成為“撤縣（市）設(shè)區(qū)”再次興起的直接原因。這一階段的行政區(qū)劃調(diào)整有以下幾個(gè)特點(diǎn)：1.撤縣（市）設(shè)區(qū)與市轄區(qū)內(nèi)部合并重組同時(shí)發(fā)生，以直轄市和省會(huì)城市、副省級(jí)城市內(nèi)部市轄區(qū)合并重組為主流，可以說(shuō)這一階段直轄市、省會(huì)城市的行政區(qū)劃調(diào)整是對(duì)上一階段狂飆突進(jìn)“撤縣（市）設(shè)區(qū)”行政區(qū)劃調(diào)整的“再吸收”。經(jīng)過(guò)1997～2007年撤縣（市）設(shè)區(qū)的實(shí)踐，更多的中心城市發(fā)現(xiàn)將相同體制的政區(qū)融合重組的成本與阻力遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于將不同體制的“縣”與“區(qū)”的融合管理成本，這也是在本階段市轄區(qū)合并重組成為主流的一個(gè)重要原因。比較1997～2007年的市轄區(qū)內(nèi)部合并重組來(lái)說(shuō)，這一階段參與的城市的行政級(jí)別更高，調(diào)整的范圍更廣，雖然在數(shù)量上依然少于嚴(yán)格意義上的“撤縣（市）設(shè)區(qū)”行為，但更具有城市內(nèi)部治理的主動(dòng)性與戰(zhàn)略性。2.2009～2015年這一階段，東部和中部地區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整呈下降趨勢(shì)，西部地區(qū)“撤縣（市）設(shè)區(qū)”比例呈上升趨勢(shì)且主要發(fā)生在省會(huì)城市和西部經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)城市。在上一輪撤縣（市）設(shè)區(qū)熱潮中沒(méi)有足夠擴(kuò)展動(dòng)力的西部城市經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，在城市規(guī)模、空間需求、擴(kuò)張動(dòng)力上都有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，需要通過(guò)行政區(qū)劃的調(diào)整來(lái)解決空間治理不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

撤縣（市）設(shè)區(qū)所形成的市轄區(qū)需要在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、管理體制、政府職能關(guān)系等方面轉(zhuǎn)型接軌，如若強(qiáng)行做出不順應(yīng)城市發(fā)展的行政區(qū)劃調(diào)整，有可能產(chǎn)生“假性城市化現(xiàn)象”以及原縣域地區(qū)邊緣化現(xiàn)象。這會(huì)造成資源的浪費(fèi)，阻礙城市化的進(jìn)程。雖然不合理的行政區(qū)調(diào)整會(huì)帶來(lái)許多負(fù)面的影響，但目前在我國(guó)用行政手段處理經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)不協(xié)調(diào)問(wèn)題仍然是最行之有效的方法。因此，未來(lái)應(yīng)因地制宜、合理謹(jǐn)慎地選擇與城市化進(jìn)程相適應(yīng)的行政區(qū)劃調(diào)整方式。

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作者簡(jiǎn)介：楊洋（1990-），女，漢族，四川成都人，研究生碩士，重慶大學(xué)公共管理學(xué)院，公共管理專業(yè)，研究方向：行政管理。