楊曉曦

（清華大學 馬克思主義學院，北京 100084）

公共服務動機視角下黨政干部紀律約束制度研究

楊曉曦

（清華大學 馬克思主義學院，北京 100084）

黨政干部紀律約束制度以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，具有全面性和專項性的特征。公共服務動機是完全基于政策和制度的反應，是紀律約束制度的心理監(jiān)測點，而紀律約束制度又是黨政干部公共服務動機的客觀物質(zhì)環(huán)境，二者互為辯證統(tǒng)一。運用公共服務動機視角來分析黨政干部紀律約束制度存在的問題，將促進紀檢制度精細化、預測化發(fā)展。

紀律約束制度；公共服務動機；黨政干部

一、黨政干部紀律約束制度面臨的新形勢及其基本特點

（一）黨政干部紀律約束制度面臨的新形勢

中國共產(chǎn)黨在改革開放的新形勢下面臨著執(zhí)政考驗，面臨著精神懈怠、能力不足、脫離群眾、消極腐敗“四大危險”。“黨面臨的形勢越復雜，肩負的任務越艱巨，就越要加強黨的紀律建設(shè)，越要維護黨的集中統(tǒng)一。”①這是黨的報告中第一次提出“紀律建設(shè)”的概念，紀律建設(shè)就是紀律約束制度。

新形勢一：國家監(jiān)察體制改革迅速推進、紀律約束制度建設(shè)日趨完善。

習近平總書記指出：“健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機關(guān)及其公務員的國家監(jiān)察體系?！雹?017年1月，北京市、山西省、浙江省先后成立監(jiān)察委員會，標志著國家監(jiān)察體制改革試點工作初見成果。王岐山同志指出：“要以自我革命的勇氣，深化國家監(jiān)察體制改革，構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導的反腐敗工作體制。”③國家監(jiān)察體制的確立，體現(xiàn)了紀律約束制度的改革完善趨勢?！鞍研姓O(jiān)察法修改為國家監(jiān)察法的工作已經(jīng)開始，這是推進反腐敗立法的實質(zhì)性舉措?！雹?/p>

新形勢二：紀律約束制度的重新修訂，體現(xiàn)了紀在法前與依法治黨、以德治黨相結(jié)合。

黨政干部管理中的紀律約束制度特指中國共產(chǎn)黨的紀律約束制度，是在《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）等法律法規(guī)的基礎(chǔ)上制定的更加嚴格、寬泛的規(guī)定，是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則。2015年10月新版《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》對2003版進行了重新修訂，通過制度的剛性和建構(gòu)性力量，實現(xiàn)讓黨員干部從“不敢腐”到“不能腐”“不想腐”的歷練，干部紀律約束制度將不斷制度化、精細化、預測化。

（二）黨政干部紀律約束制度的基本特點

1.制度在憲法和法律的框架內(nèi)運行

干部紀律約束制度與相關(guān)法律法規(guī)齊頭并進。如《公務員法》第九章“懲戒”對公務員的行為做出了規(guī)定；《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》規(guī)定了“不準采取不正當手段為本人或者他人謀取職位”等“十不準”紀律?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》（以下簡稱《黨章》）明確規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，成為紀律約束制度的首要特點。在此基礎(chǔ)上，紀律約束制度對黨組織和黨員做出更嚴格的行為規(guī)定。

2.對干部的道德要求更全面精準

在我國的刑法中，沒有對“與他人通奸”定罪的相關(guān)規(guī)定。但《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（2003版）明確規(guī)定：“與他人通奸，造成不良影響的，給予警告或者嚴重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務或者留黨察看處分；情節(jié)嚴重的，給予開除黨籍處分?！薄吨袊伯a(chǎn)黨紀律處分條例》（2015版）第一百二十七條擴大到“與他人發(fā)生不正當性關(guān)系”。這說明紀律約束制度要求更加寬泛更加嚴格。

因此，在制度嚴于法律的基礎(chǔ)上，一是體現(xiàn)的就是紀律約束制度的規(guī)定嚴格、細化的特點。二是體現(xiàn)在干部自身需要達到的兩個層面：第一個層面要求“為人民服務”；第二個層面是“以道德引領(lǐng)”，干部自身須保持共產(chǎn)黨員先進性，有牢固的政治意識、大局意識。

3.制度規(guī)定更加全面專項

在長期的實踐和發(fā)展過程中，黨政干部紀律約束制度不斷豐富和完善。按照制度規(guī)定范圍進行分類，現(xiàn)有紀律約束制度可以分為綜合性規(guī)定和專項性規(guī)定。

一是綜合性規(guī)定。《黨章》在紀律約束制度中具有指導性和原則性特點；《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016版）第三條規(guī)定：“各級黨組織應當把信任激勵同嚴格監(jiān)督結(jié)合起來，促使黨的領(lǐng)導干部做到有權(quán)必有責、有責要擔當，用權(quán)受監(jiān)督、失責必追究。”《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（2015版）畫出了黨組織和黨員不可觸碰的底線，《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導干部廉潔從政若干準則》等制度也對黨組織和黨員進行了原則性和綜合性的規(guī)定。

二是專項性規(guī)定。專項性規(guī)定，是對綜合性規(guī)定的補充，是針對一個或幾個具體問題專門制定和執(zhí)行的紀律約束制度。如中央“八項規(guī)定”對改進工作作風和密切聯(lián)系群眾進行了8個方面的規(guī)定；再如《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》（2015版）提出的“廉潔修身，自覺提升思想道德境界”的專門對黨政干部自身要求的規(guī)定，代表了紀律約束制度的精細化、專項性。

二、公共服務動機視角下紀律約束制度的問題分析

（一）公共服務動機與紀律約束制度的內(nèi)在辯證關(guān)系

公共服務動機（public service motivation，簡稱PSM），從本質(zhì)上說是一種心理狀態(tài)，是行為的發(fā)端，也是心理學、馬克思主義哲學中人的類本質(zhì)屬性的特點：預示、檢測點。

1.公共服務動機與干部紀律約束制度互為反映內(nèi)容

公共服務動機概念形成干部紀律約束制度的主觀心理構(gòu)成，它的主體效用是作為廉潔自律制度的指示標，是Perry和Wise基于公共選擇理論“經(jīng)濟人”假設(shè)的不全面，提出的個人行為動機是個人完全基于公共制度所驅(qū)使的傾向。公共服務動機體現(xiàn)人本善，啟示干部紀律約束制度要不斷地去除糟粕。公共服務動機四維度是參與公共政策制定的吸引力、對公共利益的承諾、同情心、自我犧牲⑤，這對干部紀律約束制度中的“正人”提供了自下而上的理論基礎(chǔ)，而監(jiān)督不僅需要制度，還需動機的反饋與檢測。

2.公共服務動機實證反映中國傳統(tǒng)文化對干部道德約束的重要作用

中國學者對于公共服務動機在中國應用進行了擴展說明，中國的經(jīng)濟、文化影響公共服務動機的維度，是形成紀律約束制度中“價值塑造”的心理因素?！爸袊膫鹘y(tǒng)文化還有我們的政治體制都決定了領(lǐng)導人必須率先垂范，只有率先垂范才能取信于民?！雹拗袊鴤鹘y(tǒng)文化對于塑造干部的情感型公共服務動機起著強有力的影響作用，同時也需要制度對它進行維護與監(jiān)督。

3.公共服務動機與干部紀律約束制度作用路徑的辯證統(tǒng)一

干部紀律約束制度包含兩個方面的作用路徑：體現(xiàn)為民主推薦、民主討論、批評與自我批評等方面，紀律約束制度方針政策貫徹落實；公共服務動機作用路徑是干部紀律約束制度的心理檢測點，檢測制度公平正義等客觀情況、在個人感知方面的意義程度，二者互相影響。

綜上所述，筆者將黨政干部公共服務動機定義為，黨政干部在既有社會政治文化背景和管理制度下所具有的公共精神，體現(xiàn)為“為人民服務”的內(nèi)在信念和潛在意識。

（二）以公共服務動機視角探析干部紀律約束制度的問題

在干部紀律約束制度的過程中，公共服務動機是基于制度的反應和行為，能夠反映黨政干部堅守黨規(guī)黨紀的情況、履行為人民服務的承諾、紀律約束制度的實際效果。

1.紀律約束制度與公共服務動機顯著相關(guān)

通過SPSS軟件，筆者對調(diào)研數(shù)據(jù)中“紀律約束制度”（D1b）與“干部公共服務動機”進行相關(guān)分析得到結(jié)果如表1。數(shù)據(jù)顯示，二者的相關(guān)系數(shù)為0.054，表示在95%的置信水平上，紀律約束制度與干部的公共服務動機是密切相關(guān)的。

紀律約束制度以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，從道德和制度層面對黨組織和黨員作出規(guī)定，對非黨員干部也具有直接影響。

表1紀律約束制度與干部公共服務動機的相關(guān)關(guān)系分析表

李鋒、王浦劬認為，“中國基層公務員的公共服務動機結(jié)構(gòu)與西方的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)存在差異”⑦，并在調(diào)研中指出理性動機維度的缺失與情感動機維度的突出顯示，印證了干部管理過程中，為保持高公共服務動機的穩(wěn)定性，亟待將個人的基于制度的態(tài)度轉(zhuǎn)換為對于紀律約束制度的敬重感，以形成守紀的前提，重塑理性動機，確保紀律約束制度平穩(wěn)運行。

2.公共服務動機監(jiān)測紀律約束制度的實際效果，篩選出不能遵規(guī)守紀的黨政干部

現(xiàn)行紀律約束制度亟待從源頭上解決干部違法違紀的問題。紀律約束制度嚴于法律，紀律約束本質(zhì)具有強制性的特點，效果是“懲惡揚善”；公共服務動機中公共精神的整體性、政治判斷的預測性影響制度的方向和規(guī)劃；個人參與制度實踐過程當中，從感性認識上升到理性認識，因此獲得更好的“道德認識”是制度制定的關(guān)鍵。

調(diào)研中，中部某市正縣級干部王某⑧表示，目前干部們對反腐很支持，但一部分干部也有“秋后算賬”的感覺，干部的高頻率落馬也反映出紀檢存在的問題。如上分析，此項問題集中體現(xiàn)在紀律約束制度沒有從源頭定位問題行為。目前，國家監(jiān)察體制系統(tǒng)的制度改革，縮短了“不能違紀違法”和“不想違紀違法”階段的路程。

D1c是現(xiàn)行的黨政干部紀律約束制度弱化了公共服務動機的題目。PSM40為“我完全支持的社會福利項目不多”，顯示干部紀律約束制度弱化的公共服務動機的類型，是“同情心”維度中對于公共事務的漠視群體，說明公共服務動機的監(jiān)測中，無同情心的干部也沒有為人民服務的精神。就此問題，我們對一些干部進行了個案訪談，某副廳級領(lǐng)導干部坦言：“對于資源型城市轉(zhuǎn)型，牽涉的利益不好調(diào)整，有些干部與老板關(guān)系很近?！雹犭S著經(jīng)濟發(fā)展，煤炭、黃金產(chǎn)業(yè)不斷興旺，促使許多黨政干部心態(tài)失衡，再加上缺乏堅定的共產(chǎn)主義信仰，利益成為官位的籌碼，跑官、賣官現(xiàn)象頻發(fā)。公共服務動機篩選出了不受約束控制的干部類型，排除潛在的、可能出現(xiàn)問題的干部。

表2 D1c與PSM40的相關(guān)關(guān)系表

3.同人民群眾保持血肉聯(lián)系的干部才是好干部，公共服務動機的測量將紀律約束制度去教條化

一是只有在與人民群眾密切聯(lián)系的政治實踐中才能不斷地獲得公共服務動機，公共服務動機來源于人民的信任。中國共產(chǎn)黨在1927年10月4日頒布了“三項紀律”：行動聽指揮、不拿老百姓一個紅薯、打土豪籌款子要歸公，最終形成“三大紀律”“八項注意”的基本框架，成為中國共產(chǎn)黨紀律約束制度的模板。如革命烈士鐘泉周全心全意為人民群眾解決實際問題，在根據(jù)地防治流行病方面，主動找當?shù)蒯t(yī)生尋藥方，發(fā)動群眾熬湯藥，起初群眾不理解，后來發(fā)現(xiàn)藥到病除，自覺地真心擁護黨。所以個人的公共服務動機是來源于人民的，進而形成制度，再影響他人。

二是公共服務動機能夠破除僵硬的紀律約束制度的無效約束。如D1b中選擇現(xiàn)行紀律約束制度強化了公共服務動機的黨政干部，在PSM2中“我對社會弱勢群體的困境沒有太大的感觸”和PSM31“我不關(guān)注任何政治人物”呈負相關(guān)，說明具備高公共服務動機的干部也關(guān)注對公共利益的承諾和公共政策?！叭嗣窳鍪屈h的根本政治立場，人民群眾是黨的力量源泉。我們黨來自人民，失去人民擁護和支持，黨就會失去根基?！雹馊绫?所示：

在政治實踐的過程中，廉潔自律的好干部受到人民群眾的擁護，從群眾中來到群眾中去的工作方法，使廣大干部不斷葆有“全心全意為人民服務”的動機。公共服務動機中的“同情心”維度檢測紀律約束制度中具有同情心的干部能更好地遵守制度。

表3 高公共服務動機下的紀律約束制度的具體表現(xiàn)

三、公共服務動機視角下紀律約束制度改革的一些思考

（一）針對監(jiān)督對象，運用公共服務動機的指標篩選思想品德優(yōu)秀的好干部

公共服務動機視角的最大優(yōu)勢就是將“堅定理想信念”的中國共產(chǎn)黨人放置在干部紀律約束制度的最前端。“D7您認為以下哪一項能有效地解決干部的‘能下’問題？”（共5個選項）965名即57.4%的黨政干部選擇了嚴格執(zhí)行問責制”，說明現(xiàn)有的紀律約束制度問責制的效果不明顯、問責力度不夠。

PSM33“為我愿意用盡每一份力量，使世界更加公正”，選擇非常不同意的4人，選擇不同意的19人，加總1.3%；PSM34“公務員應該造福社會，即使這可能會損害個人利益”，選擇非常不同意的7人，選擇不同意的98人，加總為6.2%；PSM35“職責、榮譽、國家”這些詞會使我產(chǎn)生激情，選擇非常不同意的8人，選擇不同意的45人，加總為3.2%。在上述題目中選擇以上選項的干部，應該予以關(guān)注。過多關(guān)注個人利益的黨政干部，在紀律約束制度的前端無法甄別，使用大數(shù)據(jù)手段測量，能夠較為真實地反映出黨政干部的從政心態(tài)，因此在紀律約束制度的前端應予以測量。

用公共服務動機理論來分類測量堅定理想信念的黨政干部的根基，保持“為人民服務”的工作動機，為紀律約束制度提供基本的數(shù)據(jù)支持。同時，將從思想上不入黨的黨政干部從干部隊伍中剔除，從而保證更多具有公道正派思想品質(zhì)的、心存對紀律約束制度的敬畏感的好干部的數(shù)量增加。

（二）針對監(jiān)督主體，加快國家監(jiān)察體制改革的推進，保證監(jiān)督有效、精準化定位

隨著我國司法體制改革，監(jiān)察官、紀檢監(jiān)察辦案人員責任終身制，國家監(jiān)察體制的政策法規(guī)出臺，紀檢制度邁入新軌道。

一是在國家監(jiān)察體制還未落實的地方，對審查對象的雙規(guī)、立案過程由地方紀委定奪。調(diào)研中訪問的一名抽調(diào)人員說：“我們不僅參與紀委辦案，還要參與檢察院辦案，幾個月不能回家，不想干了?！睂е卤O(jiān)察功能弱化，無人監(jiān)督紀委工作。

二是市、縣級紀委簡化工作、沖查案量，簡化線索處置到立案審查的過程和時間，進行查案量的攀比。為此必須嚴格精準地按照2017年新出臺的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》執(zhí)行。堅持以事實為依據(jù)，客觀完整地查辦案件事實；早發(fā)現(xiàn)問題苗頭，讓“紅臉出汗”成常態(tài)，違紀處分大多數(shù)，違法立案成為極少數(shù)，真正發(fā)揮紀律檢查制度的匡正、懲治的目的；一案雙查制度的貫徹落實，以依法執(zhí)政的工作思路要求紀檢干部，將查辦案件情況公開，接受群眾與上下級的監(jiān)督，追究相關(guān)紀檢監(jiān)察人員的責任。

（三）優(yōu)化干部紀律約束制度，將一系列的法規(guī)黨紀落實到位

隨著形勢的發(fā)展，要求黨政干部要認真學習《中國共產(chǎn)黨廉潔自律條例》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（2015版）等。如“D9您認為當前干部人事制度改革的重點在？”（共8個選項）有60.1%的黨政干部選擇了加強監(jiān)督整治工作中的不正之風。如表4所示：

表4 關(guān)于“加強監(jiān)督整治工作中的不正之風”的態(tài)度

數(shù)據(jù)表明，主體意識與干部紀律約束制度規(guī)定內(nèi)容一致，干部紀律約束制度的規(guī)則在逐步精準。黨的十八大以來，隨著全面從嚴治黨的不斷深化，黨中央修訂了多部準則、條例，將許多“墻上掛掛”的制度進一步落實，堅持依規(guī)治黨和以德治黨相結(jié)合，維護法律權(quán)威、黨內(nèi)規(guī)章制度的嚴肅性，把規(guī)矩制度立在前面，劃清權(quán)責底線，堅持“標本兼治”，以馬克思主義為指導，抓住矛盾的特殊性，率先垂范推進紀律約束制度貫徹落實。

（四）構(gòu)建上下貫通的黨政干部紀律約束制度，重塑廉政文化

一是營造因地制宜的政治生態(tài)，在貫徹落實中央政策時，結(jié)合歷史性、地域性考慮更好的實施效果。二是營造一種道德約束氛圍，保持黨政干部的政治步調(diào)一致。改革開放以來，我們黨先進的政治生活的優(yōu)良傳統(tǒng)逐漸淡化，一些黨政干部腐敗、脫離群眾、權(quán)力欲膨脹，產(chǎn)生惡劣影響。黨的十八大以來，黨中央將黨政干部在開展組織工作中的問題都擺出來，開展批評與自我批評、密切聯(lián)系群眾，形成人人監(jiān)督、互相幫助的有道德約束力的政治生態(tài)環(huán)境。在D6中，“您認為當前干部選拔任用中應做好哪幾方面？”（共6個選項）1165人即69.6%的黨政干部選擇“加大監(jiān)督力度，形成風清正氣的選拔任用環(huán)境”。不僅說明了政治生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)問題，也說明制度沒有懲戒到破壞政治生態(tài)環(huán)境的干部，不夠精準。黨政干部隊伍不僅要自身廉潔自律，還要在黨組織生活中將每一個人為人民服務的思想動員起來，并因地制宜地開展工作、事實求是地懲戒問題干部，形成“不敢腐”的高壓態(tài)勢，用公共服務動機的指標體系，監(jiān)督制度運行，形成奉獻、利他、廉政自覺的政治文化生態(tài)，形成紀律約束制度規(guī)范與個人的廉政自覺狀態(tài)同步，才能保持合格的黨政干部的公共服務動機，自覺為人民服務，推進紀律約束制度的穩(wěn)步發(fā)展。

表5 關(guān)于“加大監(jiān)督力度，形成風清氣正的選拔任用環(huán)境”的態(tài)度

注釋：

①胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》，http://news.china.com.cn/politics/2012-11/20/content_7165856.htm。

②習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，人民出版社2016年版。

③《王岐山強調(diào)要以自我革命的勇氣深化國家監(jiān)察體制改革》，2017年3月7日，http://www.zmdnews.cn/showinfo-5-407099-0.html。

④十二屆全國人大五次會議3月4日大會發(fā)言人傅瑩就答中外記者問，http://www.npc.gov.cn/npc/zhibo。

⑤Perry J L&Wise L R.The Motivational Bases of Public Service，Public Administration Review,1990,50（3）.

⑥中紀委宣傳部、中央電視臺紀錄片《永遠在路上》，第二集：以上率下，清華大學廉政與治理研究中心主任程文浩口述。

⑦李鋒、王浦劬：《基層公務員公共服務動機的前因與結(jié)構(gòu)分析》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2016年第1期。

⑧王某，1968年生，就職于中部某市某縣。訪談于2014年11月在中部某市某縣進行。

⑨2014年對于中部某市調(diào)研中的個案訪談。

⑩《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，人民出版社2016年版。

編輯 王秀芳

陳 曲

Research on Discipline Constraint System of Party and Government Cadres from the Perspective of Public Service Motivation

Yang Xiaoxi

The discipline restriction system of Party and government cadres is based on laws and regulations and has the characteristics of comprehensiveness and specialization.Public service motivation is entirely based on the policy and institutional response,on one hand,is the psychological monitoring point of the disciplinary system,on the other hand,the discipline restriction system is the objective environment of public service motivation,the two are dialectical unity with each other.This paper analyzes the problems existing in the discipline restriction system of Party and government cadres from the perspective of public service motivation,in order to construct the precise and predictive discipline system.

the Discipline Restriction System;Public Service Motivation;Party and Government Cadres

D035.4

A

1007-905X（2017）06-0070-05

2017-02-14

國家哲學社會科學重大項目（014ZDA011）；教育部人文社會科學基地重大項目（14JJD810005）；中國博士后科學基金第61批面上資助項目（2017M610071）

楊曉曦，女，清華大學馬克思主義學院博士后，北京大學政治學博士，主要從事政治學理論、馬克思主義哲學研究。