孫中平

土地政策是我國農(nóng)村政策的基石，第二輪土地延包以來，農(nóng)村土地承包關(guān)系總體穩(wěn)定，但也存在承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能不完善，變更登記不及時，證、賬、地不一致，檔案管理不規(guī)范等現(xiàn)象，無法實現(xiàn)《農(nóng)民土地承包法》及《物權(quán)法》所要求的權(quán)屬制度，因此難以由債權(quán)管理向物權(quán)管理轉(zhuǎn)變。目前，只有開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作，建立物權(quán)登記簿，頒發(fā)權(quán)屬證書，將承包地塊、面積、合同、證書落實到戶，才能實現(xiàn)法律賦予農(nóng)民承包土地的占有、使用、收益等權(quán)能得到充分而有力的保障。所以，搞好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作意義重大。本文介紹我縣農(nóng)村土地確權(quán)工作現(xiàn)狀，分析確權(quán)工作開展中存在的問題，并提出針對性的改進(jìn)對策。

1 鹽邊縣農(nóng)村土地確權(quán)工作開展現(xiàn)狀

1.1 現(xiàn)狀：鹽邊縣轄16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，164個村、1個涉農(nóng)居委會、829個組、5.018萬農(nóng)戶，國地二調(diào)耕地41萬畝，園地20萬畝，其中家庭承包耕地19.31萬畝。鹽邊縣在2014年被省上定為試點工作縣，我縣按照“先行試點、積累經(jīng)驗、穩(wěn)步推開”的總體思路，把漁門鎮(zhèn)、益民鄉(xiāng)作為全縣確權(quán)工作試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2016年在試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作基礎(chǔ)上全面推開，預(yù)計在2017年可以全面完成，進(jìn)行驗收。

1.2 進(jìn)度情況：截止2017年6月，全縣基本完成15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)二輪公示工作。全縣完成162個行政村，1個涉農(nóng)居委會，809個村民小組調(diào)查工作，調(diào)查承包方約40307戶；調(diào)查承包地面積約為313240.84畝，開荒地面積約為143125.37畝，自留地面積約為10990.43畝，其他（機(jī)動地、爭議地）面積約為5320.26畝。

2 鹽邊縣農(nóng)村土地確權(quán)工作開展過程中存在的問題

2.1 工作經(jīng)費缺乏：鹽邊縣地處落后山區(qū)，財政收入不高，土地確權(quán)工作面廣，工作量大，確權(quán)工作需要投入大量人力、物力和財力，經(jīng)費問題成了一大難題。鹽邊縣除了預(yù)算給作業(yè)公司的項目經(jīng)費外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村組沒有預(yù)算工作經(jīng)費。而實際工作開展過程中，由于工作經(jīng)費不夠，給確權(quán)工作順利開展帶來很大困難。

2.2 農(nóng)村土地確權(quán)登記工作困難：由于二輪承包的操作流程不規(guī)范、不清晰，導(dǎo)致土地承包合同與實際經(jīng)營情況不一至。二輪土地承包測量面積基本是按照第一輪土地承包合同照抄過來的，1983年一輪承包土地時，有的地方根據(jù)土質(zhì)情況對耕地進(jìn)行了分級，等級高的土地面積少一些，等級底的土地面積多一些。另外部分農(nóng)民在耕種過程中對原來的承包地進(jìn)行了大量擴(kuò)邊，耕地面積已變化很大。這些就導(dǎo)致了原土地承包面積與實際測量面積相差很大，那么多出來的土地是否全部進(jìn)行確權(quán)，這就是一個問題。

2.3 農(nóng)村土地?zé)o合法流轉(zhuǎn)手續(xù)的確權(quán)困難：鹽邊縣有7個少數(shù)民族鄉(xiāng)，周邊有很多涼山洲的農(nóng)民移居到這些少數(shù)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行了土地流轉(zhuǎn)（買賣），但無合法土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)，在確權(quán)過程中引發(fā)生大量流轉(zhuǎn)糾紛；還有部分生態(tài)移民移居到這些邊遠(yuǎn)山區(qū)后，并沒有納入當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織，但他們大量開墾當(dāng)?shù)丶w的慌地，因為長期居住在當(dāng)?shù)?，他們也要求進(jìn)行土地確權(quán)，這些問題，一時也無法解決。

2.4 相關(guān)部門協(xié)調(diào)溝通不夠：農(nóng)村土地確權(quán)工作牽涉國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、財政、檔案、信訪、測繪公司、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村、農(nóng)戶等多個方面，工作涉及面廣、業(yè)務(wù)量大、歷史遺留問題糾紛多。長期以來，鹽邊縣農(nóng)村土地確權(quán)工作只有農(nóng)牧局農(nóng)經(jīng)站來獨立操作和實施，相關(guān)部門或相關(guān)方面溝通協(xié)調(diào)不夠及時。單靠農(nóng)牧局農(nóng)經(jīng)站一個部門難以完成，對確權(quán)工作造成了消極影響。

3 鹽邊縣農(nóng)村土地確權(quán)工作開展的改進(jìn)對策

3.1 增加土地確權(quán)工作經(jīng)費投入。農(nóng)村土地確權(quán)工作需要耗費大量的人力、物力和財力，只有投入足夠的經(jīng)費才能確保工作的順利推進(jìn)。為此，縣政府應(yīng)該要將土地確權(quán)工作的宣傳經(jīng)費、培訓(xùn)經(jīng)費、勞務(wù)費用以及一些必要的支出費用，做好系統(tǒng)的經(jīng)費預(yù)算，積極向上級財政申請資金。

3.2 解決好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記過程中的難題。首先，明確確權(quán)依據(jù)。土地承包合同以二輪承包合同為主，依照其中約定的承包年限、具體位置進(jìn)行確定，土地承包臺賬是最原始的土地管理依據(jù)，應(yīng)作為土地承包合同簽 訂的基礎(chǔ)；其次，尊重歷史、注重現(xiàn)實，明確土地承包的面積、位置。在具體確認(rèn)過程中，土地面積不能僅僅依照承包合同，還要結(jié)合實地測量數(shù)據(jù)，尊重村集體組織歷史，經(jīng)過多方認(rèn)證實后進(jìn)行歸檔。

3.3 及時依理依法調(diào)解流轉(zhuǎn)糾紛。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況復(fù)雜，要分類處理好流轉(zhuǎn)土地過程的土地確權(quán)問題。對于沒納入集體經(jīng)濟(jì)組織成員，隨意開墾集體土地的，不能進(jìn)行確權(quán)頒證；對已納入集體經(jīng)濟(jì)組織，通過合法流轉(zhuǎn)手續(xù)的，在雙方?jīng)]有矛盾的情況下，應(yīng)當(dāng)納入確權(quán)；流轉(zhuǎn)雙方都符合承包集體土地的，應(yīng)該先調(diào)解矛盾糾紛后，在進(jìn)行確權(quán)。

3.4 強(qiáng)化相關(guān)部門的相互協(xié)作。農(nóng)村土地確權(quán)工作涉及的相關(guān)部門在縣確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下，相互配合與協(xié)作，整合好人力、物力和財力資源，共同開展好農(nóng)村土地確權(quán)工作。例如，具體測量土地面積時，要協(xié)調(diào)好村干部、測量人員、村民的時間，多方簽字確認(rèn)實測信息；信訪、林業(yè)，公安、司法等部門也要配合好及時解決土地糾紛和矛盾。

總之，目前鹽邊縣農(nóng)村土地確權(quán)工作還在進(jìn)行中，在實際操作和政策儲備上還存在著許多不足。只有進(jìn)一步加大宣傳力度，增強(qiáng)農(nóng)民土地確權(quán)意識，增加土地確權(quán)工作經(jīng)費，處理好土地流轉(zhuǎn)糾紛中的難題，才能做好農(nóng)村土地確權(quán)工作，切實維護(hù)好農(nóng)民 權(quán)益，確保農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展。

作者單位：四川省鹽邊縣農(nóng)牧局農(nóng)經(jīng)站endprint