張 瑋

（1. 上海市地質調查研究院，上海 200072；2. 上海市國土資源調查研究院，上海 200072）

上海市國有建設用地價格體系信息發(fā)布機制研究

張 瑋1,2

（1. 上海市地質調查研究院，上海 200072；2. 上海市國土資源調查研究院，上海 200072）

國有建設用地價格體系是地價管理工作的核心。本文綜述了當前我國地價體系信息發(fā)布基本情況，分析了上海市國有建設用地價格體系信息發(fā)布情況和存在的問題，提出了健全本市國有建設用地價格體系信息發(fā)布機制的相關建議，以期為上海市提高地價管理工作水平服務。

城市土地經(jīng)濟；國有建設用地；地價管理；價格體系；信息發(fā)布

當前我國地價體系主要由三大部分組成，第一類主要是政府公示地價，包括基準地價和標定地價，以及在此基礎上制定的協(xié)議出讓最低價標準、工業(yè)用地出讓最低價標準等，反映政府管理和調控需求。第二類主要是由買方、賣方或雙方針對某一宗或多宗土地在交易過程中所形成的宗地價格，包括評估價格、交易（成交）價格、抵押價格、租賃價格等，反映土地市場參與各方需求。第三類主要是城市地價動態(tài)監(jiān)測形成的監(jiān)測地價等，反映地價的時間變化態(tài)勢[1～3]。

本文從地價管理角度出發(fā)，主要討論地價體系中政府公示地價和城市地價動態(tài)監(jiān)測成果信息發(fā)布情況，以期為上海市地價管理工作提出優(yōu)化建議。

1 當前我國地價體系信息發(fā)布基本情況

1.1 法律法規(guī)相關要求

針對政府公示地價和城市地價監(jiān)測，我國已經(jīng)建立了較為完備的信息公示制度。

《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：“基準地價、標定地價和各類房屋的重置價格應當定期確定并公布。具體辦法由國務院規(guī)定”。

國務院《關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)[2001]15號）要求：“市、縣人民政府要依法定期確定、公布當?shù)氐幕鶞实貎r和標定地價，切實加強地價管理”。國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）要求：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府要依照基準地價制定并公布協(xié)議出讓土地最低價標準”。國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》（國發(fā)[2006]31號）要求：“建立工業(yè)用地出讓最低價標準統(tǒng)一公布制度。國家根據(jù)土地等級、區(qū)域土地利用政策等，統(tǒng)一制訂并公布各地工業(yè)用地出讓最低價標準”。

國土資源部《協(xié)議出讓國有土地使用權規(guī)定》明確：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府國土資源行政主管部門應當依據(jù)本規(guī)定第五條的規(guī)定擬定協(xié)議出讓最低價，報同級人民政府批準后公布，由市、縣人民政府國土資源行政主管部門實施”。國土資源部《關于整頓和規(guī)范土地市場秩序的通知》（國土資發(fā)[2001]174號）要求：“建立基準地價定期更新和公布制度。各級土地行政主管部門要依照法律規(guī)定，建立和及時更新基準地價?；鶞实貎r原則上每三年更新一次，并根據(jù)市場變化，適時進行調整?；鶞实貎r的基本內容要以適當形式在指定場所或媒體上公布，并接受查詢”。國土資源部《關于進一步加強城市地價動態(tài)監(jiān)測工作的通知》（國土資發(fā)[2008]51號）要求：“對全國重點地區(qū)和主要城市地價水平的變動情況的實時監(jiān)測，成果要按時上報并適時公布”。國土資源部《關于調整工業(yè)用地出讓最低價標準實施政策的通知》（國土資發(fā)[2009]56號）要求：“各省國土資源管理部門要根據(jù)本地實際情況盡快制定公布本省的工業(yè)用地出讓最低價標準”。國土資源部辦公廳《關于實施＜城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程＞和＜城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程＞有關問題的通知》（國土資廳發(fā)[2015]12號）要求：“基準地價以及全面更新成果應由省級國土資源主管部門組織驗收后報部備案，然后由市、縣國土資源主管部門及時向社會公開?！?/p>

從上述各項法律法規(guī)的相關規(guī)定中可以看出，一是政府公示地價，其發(fā)布主體不同?；鶞实貎r、標定地價和協(xié)議出讓最低價標準發(fā)布的責任主體應當是各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，具體可以由市、縣國土資源主管部門將成果向社會公開。工業(yè)用地出讓最低價標準是由全國統(tǒng)一制定，具體由國土資源部發(fā)布。國土資源部同時也明確提出，各省可以在不低于《標準》的前提下，制訂工業(yè)用地出讓最低價標準。城市地價動態(tài)監(jiān)測中，國家級地價監(jiān)測成果由國土資源部、中國土地勘測規(guī)劃院負責發(fā)布；各省地價監(jiān)測成果由各省負責發(fā)布（見圖1）。

圖1 國有建設用地價格體系信息發(fā)布情況示意Fig.1 The diffusion of state-owned construction value system

二是基準地價發(fā)布可以視作協(xié)議出讓最低價標準發(fā)布。按照《協(xié)議出讓國有土地使用權規(guī)定》第五條規(guī)定：“有基準地價的地區(qū)，協(xié)議出讓最低價不得低于出讓地塊所在級別基準地價的70%”。目前各主要城市均已發(fā)布了基準地價，可以視為發(fā)布了該地區(qū)的協(xié)議出讓最低價標準。

1.2 當前公示地價和地價監(jiān)測成果發(fā)布基本情況

（1）國內主要城市基準地價發(fā)布情況

目前，北京、廣州、深圳等全國一線城市均已發(fā)布了基準地價更新。其中，北京市政府以京政發(fā)[2014]26號文《關于更新出讓國有建設用地使用權基準地價的通知》，施行基準日為2014年1月1日的基準地價。北京市基準地價成果內容主要包括級別基準地價、區(qū)片基準地價、使用說明以及基準地價級別（區(qū)片）范圍說明及示意圖等。該成果可在北京市政府網(wǎng)站上下載。廣州市國土資源和規(guī)劃委員會以穗國房字[2015]579號文發(fā)布《關于公布廣州市國有建設用地使用權基準地價的通告》，施行基準日為2015年1 月1日的基準地價。廣州市基準地價成果內容主要包括土地級別范圍和價格等。該成果可在廣州市國土資源和房屋管理局網(wǎng)站上下載，并且網(wǎng)上還可以查閱到具體基準地價圖件。深圳市目前施行基準日為2013年1月1日的基準地價。深圳市基準地價以網(wǎng)格價格表示，可以在深圳市規(guī)劃和國土資源委員會網(wǎng)站上下載。

（2）標定地價發(fā)布情況

國土資源部于2012年開始探索建立標定地價公示制度，并選擇在上海、長沙和唐山三個城市進行標定地價公示試點。在2014年進一步擴大了試點范圍，將武漢等9個城市納入試點范圍。2015年又增加了青島等5個城市，從而將標定地價試點城市擴大到17個。經(jīng)過3年左右時間，基本建立了標定地價公示技術體系。

（3）工業(yè)用地最低價標準發(fā)布情況

2006年，國土資源部以國土資發(fā)[2006]307號文《關于發(fā)布實施＜全國工業(yè)用地出讓最低價標準＞的通知》，將全國所有縣級行政單位進行了土地分等，明確了各等別的工業(yè)用地出讓最低價標準。2009年《關于調整工業(yè)用地出讓最低價標準實施政策的通知》（國土資發(fā)[2009]56號）中，對部分地區(qū)等別進行了調整。目前，許多城市依托基準地價制定和更新，在實際工作中優(yōu)化完善了本地區(qū)的工業(yè)用地出讓最低價標準。

（4）城市地價動態(tài)監(jiān)測發(fā)布情況

目前，國土資源部已建立了覆蓋全國105個重點城市的地價監(jiān)測網(wǎng)絡和網(wǎng)上信息發(fā)布機制。105個重點城市通過每季度采集地價監(jiān)測信息并計算地價監(jiān)測指標，匯總上報后在中國地價監(jiān)測網(wǎng)上發(fā)布。城市地價監(jiān)測發(fā)布的信息主要包括地價水平值及其變化情況、地價監(jiān)測網(wǎng)絡布設情況和地價監(jiān)測報告等三個方面。

地價水平值及其變化情況是核心內容，主要包括各城市的綜合、商服、住宅和工業(yè)地價水平值、每季度環(huán)比的地價增長率和季度和年度地價定比指數(shù)等。地價監(jiān)測網(wǎng)絡布設情況主要包括監(jiān)測區(qū)域、地價監(jiān)測標準宗地和交易樣點情況。地價監(jiān)測報告主要包括全國、三大區(qū)域（長三角、珠三角和環(huán)渤海）和105個重點城市各用途地價情況。

2 上海國有建設用地價格體系信息發(fā)布情況

經(jīng)過多年建設，上海已形成以基準地價、區(qū)段地價、標定地價和地價指數(shù)為核心，相互銜接、各有側重的國有建設用地價格成果體系和更新機制，簡稱“三價格一指數(shù)”國有建設用地價格體系。

2.1 公示地價發(fā)布情況

（1）基準地價發(fā)布情況

上海于1998 年首次發(fā)布基準地價成果，隨后分別于2003年、2010年和2013年對基準地價成果進行了更新。2014年1月，上海市規(guī)劃和國土資源管理局以滬規(guī)土資地[2014]1號文《關于印發(fā)＜上海市2013年基準地價更新成果＞的通知》，施行基準日為2013年1月1日的基準地價。目前，上海市規(guī)劃和國土資源管理局網(wǎng)站上發(fā)布了現(xiàn)行基準地價成果，主要內容是各級別的基準地價[4]。

（2）標定地價發(fā)布情況

目前，上海標定地價仍然處于技術探索與完善階段。通過劃分均質區(qū)域、設立標準宗地、開展地價評估、專家驗收等步驟，初步建立了涵蓋中心城區(qū)和各郊區(qū)新城，由商業(yè)、住宅、辦公和工業(yè)四類用途構成的總數(shù)約600宗標定地價標準宗地的標定地價體系，并按年度實施價格更新。

2.2 城市地價動態(tài)監(jiān)測成果發(fā)布情況

上海作為全國105個重點城市之一，自2001年起實施城市地價動態(tài)監(jiān)測。經(jīng)過多年連續(xù)工作，在全市范圍內已設立了820宗地價監(jiān)測標準宗地（其中，國家級監(jiān)測點約300宗），建立健全覆蓋全市的地價監(jiān)測網(wǎng)絡。目前，國家級監(jiān)測成果按照國土資源部要求逐季度上報匯總，統(tǒng)一在“中國城市地價動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)”上發(fā)布。

2.3 國有建設用地價格體系信息發(fā)布存在的主要問題

（1）公示地價信息發(fā)布有待進一步優(yōu)化

一是基準地價信息發(fā)布內容有所不足。雖然上海2013年基準地價成果已經(jīng)正式發(fā)布，但是主要在土地管理工作和土地估價行業(yè)內部使用，在上海市規(guī)劃和國土資源管理局網(wǎng)站上僅能查到各級別的基準地價，缺少級別范圍描述和對應的圖件。相比北京、廣州和深圳等城市國有建設用地基準地價的發(fā)布內容有所不足。二是區(qū)段地價易用但法定地位缺失。區(qū)段地價雖然沒有出現(xiàn)在現(xiàn)行法律法規(guī)中，但是部分城市在地價管理實踐中進行了優(yōu)化。如北京市在基準地價編制中融入了區(qū)段地價，形成了區(qū)片式的基準地價，細化并豐富了基準地價成果。北京市在實際使用中以區(qū)片式的基準地價代替了傳統(tǒng)級別基準地價，實現(xiàn)了區(qū)段地價與基準地價的共存。這為區(qū)段地價確立法定地位指明了方向。三是標定地價應用方向不明，造成信息發(fā)布困難。上海雖然是標定地價試點城市之一，但是由于頂層設計不足，在地價管理工作中應用方向不明確，成果始終處于探索階段，未對外發(fā)布。

（2）城市地價監(jiān)測信息發(fā)布亟需完善

城市地價監(jiān)測成果用途較為廣泛。其中，地價監(jiān)測水平值可以為各類土地出讓工作提供市場價格的參考；地價增長率可以反映出區(qū)域地價變化水平，有助于研判土地市場變化態(tài)勢；地價指數(shù)是土地估價工作不可或缺的參數(shù)，直接應用于評估地價的日期修正。上海城市地價監(jiān)測中，中心城區(qū)地價監(jiān)測成果（國家級地價監(jiān)測成果）由中國土地勘測規(guī)劃院統(tǒng)一在“中國城市地價動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)”上發(fā)布，而全市域地價監(jiān)測成果一直未發(fā)布。

3 健全上海國有建設用地價格體系信息發(fā)布機制的建議

3.1 進一步優(yōu)化上海國有建設用地價格體系

健全的國有建設用地價格體系是信息發(fā)布的前提條件。以政府公示地價為核心，按照“多層次、精細化”的原則，進一步優(yōu)化上海國有建設用地價格體系。一是融合基準地價與區(qū)段地價，推動地價精細化管理。按照統(tǒng)一的價格內涵，以區(qū)段地價作為基準地價的延伸，整合形成區(qū)段式的基準地價，可以克服基準地價級別范圍廣、價格水平不精準等缺點，顯著提升地價精細化管理水平。二是依托標定地價公示，引導形成正常土地市場價格。要加強頂層設計，明確標定地價應用方向，推動成果信息發(fā)布?；鶞实貎r目前已經(jīng)成為上海地價管理的重要依據(jù)，基準地價和標定地價如果應用方向重合將帶來地價管理的混亂。因此，面對當前土地市場波動以及土地交易量區(qū)域不均等情況，建議在中心城區(qū)等完全城市化、土地市場成交量不大的地區(qū)，均勻布設標定地價標準宗地并開展地價評估，促使標定地價的價格水平貼近正常土地市場條件下的成交價水平。通過發(fā)布標定地價并實施年度更新，逐步引導并完善土地市場價格形成機制。

3.2 進一步優(yōu)化信息發(fā)布機制

一是全面公布基準地價成果?；鶞实貎r不僅是地價管理工作者和土地估價行業(yè)的工具，也是大眾了解地價的重要渠道。建議參考北京市做法，在政府網(wǎng)站或國土資源主管部門網(wǎng)站上全文公布基準地價成果。二是逐步公布全市域地價監(jiān)測成果。借鑒國家級地價監(jiān)測成果發(fā)布方式和內容，以互聯(lián)網(wǎng)或地價藍皮書等形式，依托城市地價監(jiān)測組織實施單位或上海市土地估價師協(xié)會，逐步發(fā)布全市地價監(jiān)測信息。

References)

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Researching the state-owned construction land value system and its diffusion in Shanghai

ZHANG Wei1,2
(1. Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China; 2. Shanghai Institute of Land Resource Survey, Shanghai 200072, China)

s: Land value management in China is based on the state-owned construction land value system. This paper reviews the status and diffusion of this system in Shanghai and provides recommendations on improving the same.

urban land economy; state-owned construction land; land value management; land value system; information diffusion

F293.27

：A

：2095-1329(2017)02-0070-03

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.02.017

2017-05-10

修回日期: 2017-05-31

張瑋(1979-),男,博士,高級工程師,主要從事土地規(guī)劃與國有建設用地價格體系等研究.

電子郵箱: zwcarlos06@126.com

聯(lián)系電話: 021-56618121基金項目: 上海市規(guī)劃和國土資源管理局科研項目“上海市國有土地價格動態(tài)監(jiān)測

研判與地價體系更新”