許 實，趙愛棟，吳一恒，曾 巍，唐 亮，馬賢磊

（1. 中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035；2. 南京農(nóng)業(yè)大學中國土地問題研究中心，江蘇·南京 210095）

土地二調(diào)不穩(wěn)定耕地調(diào)查評價成果及應(yīng)用前景分析

許 實1，趙愛棟2，吳一恒2，曾 巍1，唐 亮2，馬賢磊2

（1. 中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035；2. 南京農(nóng)業(yè)大學中國土地問題研究中心，江蘇·南京 210095）

國土資源部于2014年啟動了基于第二次全國土地調(diào)查成果的耕地后備資源調(diào)查評價工作，其中一項重要任務(wù)就是全面查清二次調(diào)查中位于林區(qū)、草原以及河流湖泊最高洪水控制范圍內(nèi)和受土地沙化荒漠化等因素影響的“不穩(wěn)定耕地”并實現(xiàn)落地上圖。本文從調(diào)查評價對象、作業(yè)模式、程序與方法、質(zhì)量保障等方面介紹了二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評價的技術(shù)特點，結(jié)合調(diào)查數(shù)據(jù)成果詳細分析了全國“不穩(wěn)定耕地”的規(guī)模、類型、質(zhì)量等級、利用狀況等基本特征及區(qū)域分異，并在此基礎(chǔ)上展望了本次調(diào)查成果的應(yīng)用前景。

耕地管理；土地調(diào)查；不穩(wěn)定耕地；分析評價；成果應(yīng)用

改革開放以來，中國以世界上最嚴格的耕地保護制度不僅保障了工業(yè)化、城市化對土地的旺盛需求，同時也實現(xiàn)了國家糧食安全的基本目標。但是，我國耕地保護工作取得巨大成就同時，還面臨著耕地質(zhì)量退化、土地沙化及土壤污染等問題，耕地數(shù)量與質(zhì)量內(nèi)部結(jié)構(gòu)的不斷轉(zhuǎn)變對我國耕地資源的可持續(xù)利用與生態(tài)環(huán)境造成了現(xiàn)實威脅[1]。第二次全國土地調(diào)查結(jié)果顯示，截至2009年末全國共有耕地1.35億hm2，較1.2億hm2耕地紅線多出較大緩沖空間[2]。但是第二次全國土地調(diào)查按照“土地利用現(xiàn)狀認定地類”原則，將處于林區(qū)、草原以及河流湖泊最高洪水控制范圍內(nèi)和受土地沙化荒漠化、土地污染等因素影響的不宜耕或不能正常耕種的“不穩(wěn)定耕地”也納入耕地面積統(tǒng)計中，成為我國耕地統(tǒng)計面積大幅度增加的原因之一。但是，這部分耕地由于受到自然條件約束，未來是否適合并且能否維持耕種用途具有很大不穩(wěn)定性。因此，在我國仍處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進階段和大力提倡生態(tài)文明建設(shè)的背景下，“不穩(wěn)定耕地”不僅使耕地保護工作復雜化，同時也對國家糧食安全與生態(tài)安全造成隱憂[3]。

為了進一步全面查清第二次全國土地調(diào)查成果中的“不穩(wěn)定耕地”類型、位置、面積、利用狀況等情況，滿足當前我國生態(tài)文明建設(shè)的需求和科學制定耕地保護政策的迫切需要，2014年4月國土資源部發(fā)布了《關(guān)于開展全國耕地后備資源調(diào)查評價工作的通知》（國土資廳發(fā)[2014]13號）[4]（以下簡稱《通知》），啟動了新一輪全國耕地后備資源調(diào)查評價工作，第二次全國土地調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”（以下簡稱二次調(diào)查不穩(wěn)定耕地）調(diào)查評價是全國耕地后備資源調(diào)查評價工作的重要一項內(nèi)容。《通知》要求，在二次調(diào)查成果基礎(chǔ)上，通過開展全國耕地后備資源調(diào)查評價工作，補充開展二次調(diào)查中“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評價，落實《關(guān)于完善二次調(diào)查中耕地增加或減少有關(guān)政策的通知》（國土資廳發(fā)[2009]70號），實現(xiàn)“不穩(wěn)定耕地”落地上圖，為下一步耕地資源的穩(wěn)定開發(fā)與利用奠定基礎(chǔ)，為科學制定相關(guān)耕地保護政策和維護國家糧食安全提供決策依據(jù)。

基于此，本文擬在二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評價成果的支持下，系統(tǒng)介紹“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評價的技術(shù)特點及全國“不穩(wěn)定耕地”基本特征，并在此基礎(chǔ)上淺析二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評價成果在今后國土資源管理中的應(yīng)用前景，為相關(guān)領(lǐng)域科研工作者和實踐工作者及國家制定不穩(wěn)定耕地管理政策等提供參考。

1 二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”內(nèi)涵界定

改革開放以來，為了維持一定的耕地面積以保障國家糧食安全，我國處于農(nóng)牧、農(nóng)林交錯帶和河湖濕地等生態(tài)敏感區(qū)的大量土地被開墾出來以補充優(yōu)質(zhì)耕地的流失[5]，同時由于自然和人為因素影響，相當數(shù)量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕種，還有部分耕地因開礦塌陷造成地表土層破壞、因地下水超采、土地沙化等因素影響已不能正常耕種。以上類型“耕地”雖然部分滿足耕地定義或階段性滿足耕地定義，但是由于受政策、生態(tài)及耕種限制性等因素影響，并不適宜長期維持耕種用途并作為耕地管理，需要根據(jù)國家退耕還林、還草、還濕和耕地休養(yǎng)生息的總體安排作逐步調(diào)整，是搖擺于耕地和非耕地之間的“不穩(wěn)定”地類[1]。在第二次全國土地調(diào)查中，部分省份以“土地利用現(xiàn)狀認定地類”為原則，將這些耕地均納入了“耕地”范疇進行統(tǒng)計。

《全國耕地后備資源調(diào)查評價技術(shù)方案》（簡稱《技術(shù)方案》）[6]將“二次調(diào)查成果中，處于林區(qū)、草原以及河流湖泊最高洪水位控制范圍內(nèi)和受沙化、荒漠化等因素影響的耕地”界定為“不穩(wěn)定耕地”。簡而言之，二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”就是由于受到自然、生態(tài)等條件約束，未來維持耕種用途存在較大不確定性的耕地，即耕地用途不能保持相對的穩(wěn)定性，這個定義包含三重要義：首先是“不穩(wěn)定耕地”當前以耕地形式存在；其次是“不穩(wěn)定耕地”面臨著自然條件或者生態(tài)條件限制；最后是“不穩(wěn)定耕地”后續(xù)能否繼續(xù)維持耕種用途存在不確定性。因此，二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”也可以稱為生態(tài)或自然條件限制型耕地。當前學術(shù)界更多地從經(jīng)濟、政策或社會等角度探討耕地資源的穩(wěn)定性，如建設(shè)占用和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，這與二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”存在概念界定上的差異。

2 二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評價技術(shù)特點

2.1 調(diào)查評價對象

根據(jù)《全國耕地后備資源調(diào)查評價技術(shù)方案》，二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評價對象為“第二次全國土地調(diào)查成果中處于林區(qū)、草原以及河流湖泊最高洪水位控制范圍內(nèi)和受沙化、荒漠化等因素影響的耕地類型”，其中包括二次調(diào)查上報的“不穩(wěn)定耕地”和新增“不穩(wěn)定耕地”，前者以2009年12月31日為標準時點，后者是以2013 年12月31日為時間截點，二次調(diào)查之后新增加的“不穩(wěn)定耕地”。

2.2 內(nèi)業(yè)為主、外業(yè)為輔的作業(yè)模式

二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評價采用“內(nèi)業(yè)為主、外業(yè)為輔”，定性定量相結(jié)合的作業(yè)模式。國家負責組織制定二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評價技術(shù)規(guī)定、數(shù)據(jù)庫建設(shè)標準，確定并下發(fā)二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”參考面積，對地方上報的調(diào)查評價成果開展質(zhì)量檢查，匯總并建立國家級“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評價綜合數(shù)據(jù)庫。地方具體負責“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評價，組織開展本轄區(qū)內(nèi)必要的實地調(diào)查，實地核定“不穩(wěn)定耕地”位置、范圍、類型、質(zhì)量等級、利用狀況等，實現(xiàn)“不穩(wěn)定耕地”上圖入庫，并建立省、市、縣各級不穩(wěn)定耕地調(diào)查評價綜合數(shù)據(jù)庫。

2.3 調(diào)查評價程序與方法

（1）確定調(diào)查評價參考面積

國家將二次調(diào)查中各省級上報的林區(qū)、草原范圍內(nèi)開墾耕地、河流湖泊最高洪水位控制線范圍內(nèi)耕地和沙化荒漠化及其它耕地等各類型“不穩(wěn)定耕地”面積（合計8474萬畝），作為參考面積下發(fā)地方。地方以下達的參考面積為依據(jù)實現(xiàn)二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”落地上圖，對于二次調(diào)查之后新增加的“不穩(wěn)定耕地”則無參考面積約束。

（2）調(diào)查核實與上圖標注

本次調(diào)查規(guī)定二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”標注圖斑在二次調(diào)查標準時點數(shù)據(jù)庫中必須為耕地，同時不能標注在基本農(nóng)田保護區(qū)和土地開發(fā)整理項目內(nèi)，也不能標注在坡度為25°以上的圖斑，但標注時可分割原有圖斑。各省級單位按照國家下發(fā)的參考面積，在二次調(diào)查數(shù)據(jù)庫中提取耕地圖斑，扣除基本農(nóng)田保護區(qū)、土地開發(fā)整理項目區(qū)內(nèi)以及坡度在25°以上的圖斑，采用內(nèi)業(yè)解譯和外業(yè)調(diào)查相結(jié)合的作業(yè)方法，確定“不穩(wěn)定耕地”圖斑范圍，并區(qū)分二次調(diào)查上報的“不穩(wěn)定耕地”和新增加的“不穩(wěn)定耕地”。根據(jù)“不穩(wěn)定耕地”圖斑范圍，結(jié)合遙感影像、土地整治規(guī)劃、生態(tài)保護區(qū)規(guī)劃成果和資料、2009年以來土地變更調(diào)查資料、全國耕地質(zhì)量等級更新調(diào)查評價成果等資料在數(shù)據(jù)庫中對“不穩(wěn)定耕地”類型、質(zhì)量等級、利用狀況、地類、權(quán)屬性質(zhì)、坡度級等進行分類標注。

根據(jù)《技術(shù)方案》，“不穩(wěn)定耕地”可分別標注為“位于河道防洪泄洪區(qū)內(nèi)不穩(wěn)定耕地”、“位于湖泊防洪泄洪區(qū)內(nèi)不穩(wěn)定耕地”、“林區(qū)內(nèi)林業(yè)職工自行開墾不穩(wěn)定耕地”、“草原過度開墾不穩(wěn)定耕地”、“受土地荒漠化、沙化及其他因素影響的不穩(wěn)定耕地”五種類型。

根據(jù)外業(yè)核查結(jié)果將“不穩(wěn)定耕地”標注為“不符合相關(guān)法律法規(guī)，但耕地質(zhì)量較好、并連續(xù)多年保持穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)”、“經(jīng)過一定工程措施改造后能達到常年穩(wěn)定收獲”和“繼續(xù)耕種會影響生態(tài)環(huán)境或難以保證穩(wěn)定收獲”三種利用狀況。對經(jīng)評價后位于生態(tài)環(huán)境等相關(guān)規(guī)劃制約范圍或繼續(xù)穩(wěn)定維持耕作條件難度較大的不穩(wěn)定耕地的地塊，在后續(xù)的年度變更調(diào)查中，按照現(xiàn)狀認定的原則，確定其變化后的地類。同時，相應(yīng)調(diào)整其耕地保護責任目標，涉及基本農(nóng)田的，相應(yīng)調(diào)整基本農(nóng)田保護范圍。

2.4 調(diào)查成果質(zhì)量保障

二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評價成果質(zhì)量檢查包括內(nèi)業(yè)核查、外業(yè)核查和數(shù)據(jù)庫質(zhì)量檢查三方面，以確保二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評價成果的真實、準確及規(guī)范化，實現(xiàn)調(diào)查成果的更新、維護、管理和共享，促進調(diào)查評價成果管理的信息化。內(nèi)業(yè)核查主要涉及面積合理性審查和類型合理性審查兩方面。外業(yè)核查主要針對以縣為單位對二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評價成果進行外業(yè)抽查。根據(jù)內(nèi)業(yè)核查結(jié)果，選取存在疑問的圖斑對其調(diào)查評價結(jié)果進行實地驗證和檢測，以檢驗調(diào)查單位提供的信息是否準確可靠。二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評價成果質(zhì)量檢查主要涉及數(shù)據(jù)完整性、邏輯一致性、空間定位準確度、屬性數(shù)據(jù)準確性和數(shù)據(jù)成果現(xiàn)勢性等方面，具體包括成果完整性檢查、元數(shù)據(jù)檢查、矢量數(shù)據(jù)檢查、權(quán)屬單位代碼表檢查、匯總表格檢查五個部分。通過一系列完整的成果質(zhì)量檢查體系，確保二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評價成果數(shù)據(jù)的完整性、真實性、一致性和合理性。

3 二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”基本特征及區(qū)域分異

二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評價作為國土資源部部署的一項重大的土地資源調(diào)查工作，歷時兩年多，取得了如下主要成果：一是數(shù)據(jù)成果，即二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”面積、類型、地類、位置、范圍、質(zhì)量等級、利用狀況、權(quán)屬性質(zhì)和坡度等級等詳細信息；二是在數(shù)據(jù)成果基礎(chǔ)上建立的數(shù)據(jù)庫成果；三是在各類數(shù)據(jù)成果基礎(chǔ)上編制的圖、表及文字報告等。本文重點分析二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評價數(shù)據(jù)成果。

經(jīng)過調(diào)查，截至2013年底，全國共有“不穩(wěn)定耕地”面積598.26萬hm2，占2013年全國耕地面積的比重為

4.43 %。我國“不穩(wěn)定耕地”面積總體可控，但是生態(tài)安全壓力下地資源總體穩(wěn)定性存在一定隱憂。分區(qū)域來看，東北地區(qū)“不穩(wěn)定耕地”面積最大，達到322.45萬hm2，占全國“不穩(wěn)定耕地”面積的比重為53.91%。這一方面與東北地區(qū)作為我國重要糧食主產(chǎn)區(qū)，耕地面積較大有關(guān)，同時也與東北地區(qū)長期以來未能合理控制耕地結(jié)構(gòu)及忽視耕地生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)有關(guān)，長期開墾耕地與“只用不養(yǎng)”已經(jīng)影響到了東北地區(qū)耕地資源總體穩(wěn)定性及可持續(xù)利用。東部地區(qū)“不穩(wěn)定耕地”面積最小，僅為22.44萬hm2，占地區(qū)耕地面積和全國“不穩(wěn)定耕地”面積的比重分別僅有0.85% 和3.75%（見表1）。

表1 全國“不穩(wěn)定耕地”類型及構(gòu)成Table 1 The area of unstable farmland and its causes in China

從“不穩(wěn)定耕地”類型來看，林區(qū)過度開墾是我國“不穩(wěn)定耕地”形成的最主要因素，占全國“不穩(wěn)定耕地”的比重達到43.03%。近幾十年來，東北地區(qū)長白山和大興安嶺等農(nóng)業(yè)交錯區(qū)和鄂西北山區(qū)等地一些位于山區(qū)河谷、溝谷、坡地及丘陵崗地等水熱條件較好的林地被開墾為耕地[7]，但是由于林地生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性較差，過度毀林開荒導致地區(qū)植被遭到破壞[8]，加劇了水土流失和土壤侵蝕，這部分耕地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的穩(wěn)定性與可持續(xù)性均較低。草原過度開墾也是我國“不穩(wěn)定”耕地產(chǎn)生的另一大因素，受地區(qū)氣候變化及比較利益驅(qū)動，東北和西部部分地區(qū)，如內(nèi)蒙古東部呼倫貝爾草原、吉林西部科爾沁草原和新疆北部等地大面積草地開墾為耕地，但是由于土地適宜性和生產(chǎn)條件較差，短期雖然帶來耕地面積增加，但是自然生態(tài)遭到破壞帶來草地沙化、退化、鹽堿化等災害，最終耕地肥力衰退甚至生產(chǎn)力喪失，耕地難以持續(xù)穩(wěn)定利用（圖1）。

圖1 受土地荒漠化 沙化影響不穩(wěn)定耕地(甘肅省景泰縣)Fig.1 The unstable farmland influenced by land desertification in Jingtai County, Gansu Province

河道防洪泄洪區(qū)“不穩(wěn)定耕地”面積為87.68萬hm2，占全國“不穩(wěn)定耕地”面積的14.66%。這類型“不穩(wěn)定耕地”由于離水源較近，受季節(jié)降水等條件影響嚴重，容易遭暴雨或河道泄洪時沖刷，甚至開墾后改變河流走向而影響防洪安全，導致這部分耕地無法穩(wěn)定耕作（圖2）。同時耕地施肥及噴灑農(nóng)藥后殘余物質(zhì)在水體中富集，進而導致水體富營養(yǎng)化的發(fā)生，對生態(tài)環(huán)境也會造成不良影響。另外，我國還存在149.35萬hm2受土地荒漠化、沙化及其他因素影響的“不穩(wěn)定耕地”，其中，西部地區(qū)主要表現(xiàn)為受土地荒漠化及沙化因素影響，東北地區(qū)主要表現(xiàn)為凍土、鹽堿化、風沙侵蝕等因素，東北地區(qū)和中部地區(qū)該類型“不穩(wěn)定耕地”主要表現(xiàn)為地質(zhì)災害、土壤污染及采礦塌陷等因素。湖泊防洪泄洪區(qū)“不穩(wěn)定耕地”在二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”中占比最小，集中分布在中部和東部等地。

圖2 河道防洪泄洪區(qū)不穩(wěn)定耕地(黑龍江省佳木斯市)Fig.2 The unstable farmland influenced by land desertification in Jiamusi City, Heilongjiang Province

二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”以旱地為主，占全國“不穩(wěn)定耕地”總面積的80.20%，水澆地所占比重次之，水田面積所占比重最小，僅為8.92%。分地區(qū)來看，四大地區(qū)“不穩(wěn)定耕地”均以旱地為主，尤其是東北和西部地區(qū)，旱地比重超過了70%，這與東北和西部自然環(huán)境有關(guān)，該地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依賴天然降水。中部地區(qū)“不穩(wěn)定耕地”中有40.37%為水田，東部地區(qū)“不穩(wěn)定耕地”中水澆地占比為34.17%（見表2）。

從坡度級看，二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”面積隨著坡度級的增加呈現(xiàn)減少趨勢，其中坡度≤2面積所占比重達到51.67%，坡度在（2o～6o]、（6o～15o]、＞25o的比重分別為24.73%、19.04%和4.56%。從“不穩(wěn)定耕地”利用狀況看，二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”主要以工程改造型為主，占比達到47.06%，不符合相關(guān)法律法規(guī)但連續(xù)多年保持高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)型“不穩(wěn)定耕地”僅有17.66%，其余35.28%的“不穩(wěn)定耕地”繼續(xù)耕種會影響生態(tài)環(huán)境或者經(jīng)過工程改造后也難以保證穩(wěn)定收獲。分地區(qū)來看，東部地區(qū)“不穩(wěn)定耕地”以不符合相關(guān)法律法規(guī)但連續(xù)多年保持高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)型“不穩(wěn)定耕地”為主，繼續(xù)耕種會影響生態(tài)環(huán)境或者經(jīng)過工程改造后也難以保證穩(wěn)定收獲的“不穩(wěn)定耕地”僅占10.37%；中部和西部“不穩(wěn)定耕地”以工程改造型為主，占比均超過60%；東北地區(qū)“不穩(wěn)定耕地”以繼續(xù)維持耕種會影響生態(tài)環(huán)境或者經(jīng)過工程改造后也難以保證穩(wěn)定收獲為主，占比達55.63%，其次為工程概造型“不穩(wěn)定耕地”，連續(xù)多年保持高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)型“不穩(wěn)定耕地”僅17.66%。

表2 全國“不穩(wěn)定耕地”特征屬性Table 2 The characteristics of unstable farmland in China

圖3為二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”質(zhì)量等級與全國耕地質(zhì)量等級分布狀況。根據(jù)《全國耕地質(zhì)量等別調(diào)查與評定成果》，全國耕地質(zhì)量等級以中等地（9～12）與高等地（5～8等）為主。二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”以中等地（9～12）和低等地（13～15）為主，分別占“不穩(wěn)定耕地”總面積的54.99%和33.19%，而優(yōu)等地（1～4等）和高等地（5～8等）累計比重僅為11.83%。從總體上看，全國耕地平均質(zhì)量等級為9.96等，而二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”平均質(zhì)量等級僅為11.19等，略低于全國平均水平。分地區(qū)來看，中部和東部“不穩(wěn)定耕地”主要以優(yōu)等地和高等地為主，合計占比分別達到75.74%和36.21%，西部地區(qū)以低等地為主，占地區(qū)“不穩(wěn)定耕地”總面積的72.08%，東北地區(qū)76.64%“不穩(wěn)定耕地”為中等地。從以上分析可以看出，中部地區(qū)二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”質(zhì)量等級最高，東部地區(qū)次之，西部地區(qū)“不穩(wěn)定耕地”質(zhì)量等級最差。

4 二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評價成果應(yīng)用前景淺析

圖3 二次調(diào)查不穩(wěn)定耕地質(zhì)量等級與全國耕地總體質(zhì)量等級比較Fig.3 The comparison of quality between unstable farmland and overallfarmland

二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評價實現(xiàn)了與第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)成果對接與互補，具有如下特點：一是數(shù)據(jù)成果現(xiàn)勢性強；二是數(shù)據(jù)成果精度高；三是數(shù)據(jù)成果管理手段先進。本次“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評價工作形成的成果對每個圖斑位置、范圍、質(zhì)量等級、空間分布數(shù)據(jù)都有準確的記錄，為國土部門進行土地管理提供了詳實、準確的圖件與數(shù)據(jù)依據(jù)。二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”預期將在耕地保護、土地整理、耕地占補平衡、土地利用總體規(guī)劃修編以及國家糧食安全決策等領(lǐng)域得到廣泛運用。

4.1 在耕地保護與耕地質(zhì)量動態(tài)監(jiān)測中的應(yīng)用

掌握耕地內(nèi)部狀況，是合理評估耕地資源利用潛力，優(yōu)化耕地利用結(jié)構(gòu)的重要前提。二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評價不但查清了全國“不穩(wěn)定耕地”的位置、范圍、類型、質(zhì)量等級、利用狀況、權(quán)屬性質(zhì)等，還實現(xiàn)“不穩(wěn)定耕地”上圖入庫，促進了我國“不穩(wěn)定耕地”資源數(shù)據(jù)庫和管理信息平臺建設(shè)。應(yīng)用這些數(shù)據(jù)成果不僅能夠宏觀掌握我國“不穩(wěn)定耕地”基本狀況，還有助于了解地區(qū)耕地內(nèi)部結(jié)構(gòu)及耕地資源穩(wěn)定性程度，為我國“不穩(wěn)定耕地”后續(xù)利用政策制定、工程規(guī)劃編制、“不穩(wěn)定耕地”生態(tài)補償政策制定等提供基礎(chǔ)資料和科學依據(jù)。

二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查形成的數(shù)據(jù)庫成果具有現(xiàn)勢性強、直觀、準確的特點，通過建立持續(xù)的數(shù)據(jù)更新機制可以監(jiān)測耕地內(nèi)部結(jié)構(gòu)動態(tài)變化，總結(jié)其時空演變規(guī)律，對未來耕地穩(wěn)定性和耕地質(zhì)量變化趨勢做出預警。

4.2 在國家糧食安全決策中的應(yīng)用

提高糧食生產(chǎn)能力是實現(xiàn)國家糧食安全的重要前提，而保證糧食生產(chǎn)能力的前提是耕地可持續(xù)利用能力保持穩(wěn)定。二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”搖擺于耕地與非耕地之間，特別是其維持耕種用途的可能性及后續(xù)利用對糧食生產(chǎn)的影響尚不完全清楚，增大了我國糧食產(chǎn)量的波動風險。

二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”后續(xù)利用對國家糧食安全的影響主要體現(xiàn)在兩方面：一是“不穩(wěn)定耕地”主要受自然條件約束，其維持耕種用途的可能性具有較大不穩(wěn)定性，隨著生態(tài)安全約束的加強，后續(xù)很大部分需要進行生態(tài)退耕，應(yīng)用二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評價成果中的利用狀況、質(zhì)量等級等信息可以較準確地評估“不穩(wěn)定耕地”后續(xù)退耕規(guī)模及后續(xù)退耕導致的糧食產(chǎn)能損失對國家糧食生產(chǎn)的影響；另一方面，本次調(diào)查評價成果有部分“不穩(wěn)定耕地”利用狀況為高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)型和工程改造型的“不穩(wěn)定耕地”，對于這兩類“不穩(wěn)定耕地”，后續(xù)可以通過土地整理提高其耕地質(zhì)量和高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的能力，這樣就可以增加額外的產(chǎn)能糧食，這也會對國家糧食安全造成影響。因此，應(yīng)用二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”利用狀況、質(zhì)量等級等數(shù)據(jù)成果可以科學評估“不穩(wěn)定耕地”后續(xù)利用對國家糧食生產(chǎn)的影響，為國家糧食安全決策提供了真實、可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

4.3 在土地整理中的應(yīng)用

開展耕地整治、耕地提質(zhì)改造是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，保障國家糧食安全的重要手段。二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查成果可為各級國土資源管理部門和其他相關(guān)行政管理部門提供了本轄區(qū)內(nèi)具有整治改造潛力的“不穩(wěn)定耕地”資源數(shù)量、面積、質(zhì)量等級、權(quán)屬及其利用狀況，這些成果數(shù)據(jù)可作為今后土地整治、耕地提質(zhì)改造立項的科學依據(jù)，為確保耕地質(zhì)量穩(wěn)定奠定堅實基礎(chǔ)。例如，對于不影響防洪泄洪但其防御能力較低的不穩(wěn)定耕地，可以通過土地整理等工程強化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善防洪排澇骨干工程和田間配套工程，提高抗御自然災害的能力，從而將“不穩(wěn)定耕地”變?yōu)楦弋a(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)田和提高耕地穩(wěn)定生產(chǎn)能力。

4.4 在土地利用規(guī)劃編修中的應(yīng)用

二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查成果準確、詳細地查明了我國位于林區(qū)、草原以及河流湖泊最高洪水控制范圍內(nèi)和受土地沙化荒漠化等因素影響的需要退耕、不宜耕或者不能正常耕種的“不穩(wěn)定耕地”基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，可反映目前耕地利用總體狀況，為土地利用總體規(guī)劃修編提供了重要科學依據(jù)?？梢砸员敬握{(diào)查成果為依據(jù)，進一步合理調(diào)整土地利用規(guī)劃中的耕地保護指標，并將指標落實到具體的空間范圍內(nèi)，保障土地利用效益最大化。

從地方政府角度看，地方政府較為關(guān)注“不穩(wěn)定耕地”能否用于耕地占補平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤以及耕地保有量完成任務(wù)等，特別是“不穩(wěn)定耕地”如果退耕是否可以核減規(guī)劃耕地保有量任務(wù)和基本農(nóng)田保護任務(wù)，而這需要深入研究“不穩(wěn)定耕地”用于耕地占補平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的可行性以及用途潛力。例如，隨著部分地區(qū)實現(xiàn)耕地占補平衡愈發(fā)困難，可以二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”后續(xù)管理為契機，在耕地占補平衡任務(wù)中劃出一定的指標用于土地整理提高“不穩(wěn)定耕地”質(zhì)量等級折抵耕地占補平衡指標的試驗，探索耕地占補平衡新途徑。

4.5 在生態(tài)退耕與生態(tài)文明建設(shè)中的應(yīng)用

如何統(tǒng)籌好“耕地紅線”和“生態(tài)紅線”的關(guān)系，既不因耕地開發(fā)而影響或破壞現(xiàn)有生態(tài)系統(tǒng)，又通過保護耕地來提升現(xiàn)有生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)水平，是未來我國耕地保護面臨的長期重大課題。二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”中有35.28%繼續(xù)維持耕種會影響生態(tài)環(huán)境或者經(jīng)過工程改造后也難以保證穩(wěn)定收獲，因此這部分耕地后續(xù)需要逐步退耕。隨著全國新一輪退耕還林工作正式啟動，應(yīng)用二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評價成果可以實現(xiàn)二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”后續(xù)退耕與國家新一輪退耕還林工作的有機銜接，合理安排“不穩(wěn)定耕地”退耕時序，設(shè)計科學合理的“不穩(wěn)定耕地”退耕轉(zhuǎn)移支付與財政分擔體系，用于退耕后農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施改善、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、退耕戶收入提高等，從而實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)與土地資源可持續(xù)利用。

5 結(jié)論

開展二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評價是落實耕地保護數(shù)量與質(zhì)量并舉、保障國家糧食安全、合理利用與保護國土資源的重要措施。二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評價作為國土資源部部署的一項重大的土地資源調(diào)查工作，是基于第二次全國土地調(diào)查成果的延續(xù)性調(diào)查，其根本目的是掌握全國范圍內(nèi)存在需要退耕、不宜耕或者不能正常耕種的“不穩(wěn)定耕地”，并將調(diào)查評價成果服務(wù)于社會經(jīng)濟發(fā)展和國土資源管理工作。本文從學術(shù)角度辨析了二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”的內(nèi)涵，從調(diào)查評價對象、作業(yè)模式、調(diào)查評價程度與方法、調(diào)查成果質(zhì)量保障等方面介紹了本次調(diào)查評價的技術(shù)特點，基于二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評價數(shù)據(jù)成果詳細分析了全國“不穩(wěn)定耕地”規(guī)模、類型、質(zhì)量等級和利用狀況等基本特征及區(qū)域分異，最后，淺析了二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”在國民經(jīng)濟社會中的應(yīng)用前景。及時將通過質(zhì)量檢查的二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評價成果應(yīng)用到耕地質(zhì)量動態(tài)監(jiān)測、國家糧食安全評估、耕地改造項目等各項業(yè)務(wù)中去，是下一階段“不穩(wěn)定耕地”管理需要重點解決的問題。

References)

[1] 趙愛棟,許實,曾巍,等. 干旱半干旱區(qū)不穩(wěn)定耕地分析及退耕可行性評估[J]. 農(nóng)業(yè)工程學報,2016,32(17):215-225. Zhao A D, Xu S, Zeng W, et al. Unstable farmland in the arid and semi-arid regions: status, causes and the feasibility evaluation of conversion[J]. Transactions of the Chinese Society of Agricultural Engineering, 2016,32(17):215-225.

[2] 國務(wù)院第二次全國土地調(diào)查領(lǐng)導小組辦公室. 關(guān)于第二次全國土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果的公報[EB/OL]. http://www.mlr.gov.cn/ zwgk/zytz/201312/t20131230_1298865.htm. 2013-12-30. The state council’s office for the second national land survey. The bulletin about the data of the second national land survey[EB/OL]. http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201312/t20131230_1298865. htm.

[3] 趙愛棟,許實,曾巍,等. 不穩(wěn)定耕地利用困境:基于糧食安全 農(nóng)民收入和生態(tài)安全間的權(quán)衡[J]. 資源科學,2016,38(10):1883-1892. Zhao A D, Xu S, Zeng W, et al. Utilization dilemma of unstable farmland: the tradeoffs between food safety, famers' income and ecological safety[J]. Resources Science, 2016,38(10):1883-1892.

[4] 國土資源部辦公廳. 關(guān)于開展全國耕地后備資源調(diào)查評價工作的通知[EB/OL]. http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201404/t20140429_1315241.htm. 2014-04-29. Office of ministry of land and resources of China. Notice on the investigation and evaluation of farmland reserve resources in China[EB/OL]. http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201404/ t20140429_1315241.htm.

[5] 劉紀遠,匡文慧,張增祥,等. 20世紀80年代末以來中國土地利用變化的基本特征與空間格局[J]. 地理學報,2014,69(1):3-14. Liu J Y, Kuang W H, Zhang Z X, et al. Spatiotemporal characteristics, patterns and causes of land use changes in China since the late 1980s[J]. Acta Geographica Sinica, 2014,69(1):3-14.

[6] 國土資源部. 全國耕地后備資源調(diào)查評價工作技術(shù)方案[Z]. 2014-04-23. The ministry of land and resources of China. The technical scheme for the investigation of reserve cultivated land reserve resources[Z]. 2014-04-23.

[7] 滿衛(wèi)東,王宗明,劉明月,等. 1990-2013年東北地區(qū)耕地時空變化遙感分析[J]. 農(nóng)業(yè)工程學報,2016,32(7):1-10. Man W D, Wang Z M, Liu M Y. et al. Spatio-temporal dynamics analysis of cropland in Northeast China during 1990-2013 based on remote sensing[J]. Transactions of the Chinese Society of Agricultural Engineering, 2016,32(7):1-10.

[8] 李曉燕,趙廣敏,李寶毅. 我國東北地區(qū)土地資源變化態(tài)勢分析[J]. 水土保持研究,2010,17(5):68-74. Li X Y, Zhao G M, Li B Y. Analysis of changing situation of land resources in Northeast China[J]. Research of Soil and Water Conservation, 2010,17(5):68-74.

Achievements and prospects for application of the second national unstable farmland survey

XU Shi1, ZHAO Ai-Dong2, WU Yi-Heng2, ZENG Wei1, TANG Liang2, MA Xian-Lei2
(1. China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035, China; 2. China Centre for Land Policy Research, Nanjing Agricultural University, Jiangsu Nanjing 210095, China)

The national unstable farmland survey is part of the second national land survey, which was launched by China’s Ministry of Land and Resources. This survey aims to scrutinize unstable farmland located in forests, grasslands, and rivers and lakes’ flood-relief areas, as well as areas influenced by factors such as desertification. This paper discusses the technical characteristics of the national farmland survey, including the survey objects, methods, procedures, and quality control processes used therein. The basic characteristics of unstable farmland, including scale, type, quality grade, and conditions for use, are analyzed. Finally, this paper concludes that the survey’s achievements indicate that its design could be applied to several fields.

cultivated land management; land survey; unstable farmland; analysis evaluation; achievement application

F301.21

：A

：2095-1329(2017)02-0081-06

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.02.020

2017-02-19

修回日期: 2017-03-07

許實(1980-),男,博士,高級工程師,主要從事土地經(jīng)濟與管理研究.

電子郵箱: xushi7026@163.com

聯(lián)系電話: 010-66562026

中國土地規(guī)劃勘測院科研項目“二

次調(diào)查‘不穩(wěn)定耕地’綜合分析任務(wù)”(20130517)