劉湘琛

構(gòu)建高效廉潔的政府體系是一個世界性難題，我們期待更多鮮活而又接地氣的中國式依法行政樣本涌現(xiàn)。

5月1日，在新行政訴訟法實施兩周年之際，由廣州市人大常委會制定的《廣州市依法行政條例》（以下簡稱《條例》）正式實施。這是全國第一部對推進依法行政作出系統(tǒng)規(guī)定的地方性法規(guī)，堪稱地方層面建設(shè)法治政府的典范性實施方案。

廣州破題“善治”

十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標，這是中國政治現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容，體現(xiàn)了一種全新的政治理念，必將推動政府在行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等行政管理領(lǐng)域進行突破性的改革。

隨后中辦、國辦發(fā)布《法治政府建設(shè)實施綱要》，將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化細化為依法行政、建設(shè)法治政府。圍繞著依法行政，廣州市率先破題，既立足于治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本規(guī)律，又結(jié)合本地實際情況。

國家治理的理想狀態(tài)是善治。善治不同于傳統(tǒng)的“善政”或“仁政”：善政要求的是一個好政府；而善治的本質(zhì)特征在于，政府和社會共處于最佳狀態(tài)，這不僅要求一個好的政府，更要求這是一個能達到善的社會治理效果的好政府。也就是說，現(xiàn)代治理理念視域中的政府，必須是公平、公正、高效、廉潔的，能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益最大化的治理目的。而這只有通過政府和公民對社會政治事務(wù)共同參與、協(xié)同治理才能實現(xiàn)。

依法行政，通過憲法、法律、地方性法規(guī)等制度體系將政府的治理過程規(guī)范化、具體化，也是將公共權(quán)力納入制度框架的過程。防止權(quán)力的濫用當然是其中應(yīng)有之義，但更值得強調(diào)的，則是制度保障之下的高效的政府執(zhí)政能力，是政府執(zhí)政水平的實質(zhì)性提升。

善治是一種政治理想和政治價值。而依法行政作為實現(xiàn)善治的手段，則更偏重于工具性，是一種切實可行的社會治理行為。具體而言，依法行政應(yīng)有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務(wù)，以及更多的公民支持，帶有更多的工具理性。

為實現(xiàn)這一目標，首先必須建立起符合現(xiàn)代治理理念的依法行政的制度體系，同時這一制度體系必須具有可行性，能夠變成政府實實在在的執(zhí)政能力?！稐l例》正是通過制度設(shè)計切實提升了政府執(zhí)政能力，在規(guī)范行政權(quán)力的同時，讓政府高效運轉(zhuǎn)。

確保決策民主科學

廣州的做法，首先確保了行政決策環(huán)節(jié)的參與主體更加多元。不同于傳統(tǒng)的政府管制，現(xiàn)代治理理念中的治理主體除政府以外，還包括廣義的社會組織和廣大民眾，呈現(xiàn)多元化傾向。這一點在《條例》規(guī)定的行政決策環(huán)節(jié)中鮮明地體現(xiàn)出來。

《條例》第十三條指出，行政決策的基本方式是公眾參與、專家論證和行政機關(guān)決定相結(jié)合。以制度保障各類社會主體共同參與決策，利益分配的決策過程勢必更加公開，更富有協(xié)商性和民主性，更有利于謀求社會對政府決策的有效配合，保證了行政決策的科學性和合理性。

為保證公眾參與行政決策，《條例》第十六條規(guī)定了行政決策聽證制度，采用列舉式立法與概括式立法相結(jié)合的方式，說明行政決策聽證的范圍，并且確保聽證參與人具有廣泛的代表性并充分表達意見。《條例》用多個條文，把重大行政決策公眾參與的方式以及相應(yīng)的組織、運作做了具體的規(guī)定，富有創(chuàng)新性。

比如，政府編制的重大行政決策目錄，應(yīng)向本級人民代表大會常務(wù)委員會備案，并向社會公布；重大行政決策起草部門應(yīng)當通過政府網(wǎng)站、報紙等媒體向社會公布決策方案，公布的時間不得少于十五個工作日，并公布接受公眾意見的部門、人員和聯(lián)系方式；重大行政決策起草部門應(yīng)當征求人大代表、政協(xié)委員、人民團體、基層組織、社會組織的意見，采用座談會、聽證會以及網(wǎng)絡(luò)征求意見等形式公開征求利害關(guān)系人以及其他公眾的意見；對文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、資源開發(fā)、環(huán)境保護、公用事業(yè)等民生領(lǐng)域的重大行政決策應(yīng)當進行民意調(diào)查；決策起草部門應(yīng)對公眾意見采納的情況和不采納的理由進行反饋。

在保障民眾更廣泛地參與行政決策的同時，《條例》也細化了專家參與行政決策的具體步驟。第二十八條明確規(guī)定重大決策起草部門應(yīng)組織專家對重大行政決策方案的必要性、合法性、合理性、可行性、有效性等進行論證；專家人選可從專家?guī)爝x定，可以個別邀請，也可以由有關(guān)單位推薦；重大決策出臺時，應(yīng)當向社會公開專家意見及對專家意見的采納情況。

《條例》還提供了專業(yè)研究機構(gòu)參與行政決策的渠道，完善了重大決策風險評估機制。重大行政決策風險評估機制在各級政府的行政管理中規(guī)定過于片面，只強調(diào)社會穩(wěn)定風險評估，往往流于形式，亟待完善。針對實踐中的這一問題，《條例》明確授權(quán)重大行政決策起草部門可委托專業(yè)研究機構(gòu)進行風險評估，并將風險評估內(nèi)容細化為財政、社會穩(wěn)定、公共安全、生態(tài)環(huán)境和法律糾紛等五個方面，提高了重大決策風險評估的合理性和可操作性。

突出權(quán)力運行規(guī)范高效

廣州試水依法行政條例，突出的是行政權(quán)力運行的規(guī)范和高效，以制度防范“行政不作為”。

當前，我國行政管理實踐中，行政執(zhí)法體制改革動力不足，行政不作為現(xiàn)象突出。這一點在涉及民眾普遍關(guān)心的食品藥品監(jiān)督、工商行政管理以及質(zhì)量監(jiān)督管理等行政聯(lián)合執(zhí)法的領(lǐng)域尤為明顯。

我國的聯(lián)合執(zhí)法缺乏長效機制、部門間整合不力，大多為偶然性運動式聯(lián)合執(zhí)法，執(zhí)法不及時、部門之間相互推諉等怠于履行法定職責的情況較為普遍。針對這一情況，廣州市以制度促進行政權(quán)力的規(guī)范和高效運作，有效防范行政不作為。其中，富有創(chuàng)新性且具實效性的措施有：

建立執(zhí)法全過程記錄制度?！稐l例》第三十七條要求對調(diào)查取證、詢問當事人、行政強制等采用照相、錄音、錄像等音像記錄方式進行同步記錄，并在24小時內(nèi)將記錄信息上傳至執(zhí)法信息系統(tǒng)或本單位專用存儲器。

建立健全行政執(zhí)法裁量權(quán)基準制度。《條例》第三十九條，要求行政執(zhí)法主體制定行政執(zhí)法裁量基準，細化、量化裁量標準，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度，由市人民政府法制機構(gòu)審查后，統(tǒng)一向社會公布。

建立和完善綜合行政執(zhí)法機構(gòu)和相關(guān)行政主管部門之間的分工協(xié)作機制?！稐l例》第四十二條規(guī)定，行政處罰權(quán)由綜合行政執(zhí)法機構(gòu)集中行使的，有關(guān)行政主管部門不得怠于履行法定監(jiān)管職責，應(yīng)當加強事中事后監(jiān)管，及時將有關(guān)線索、證據(jù)移交綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，并在職權(quán)范圍內(nèi)履行協(xié)助義務(wù)；綜合行政執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)當采取自行巡查或者與相關(guān)行政主管部門聯(lián)合巡查方式，加強日常巡查，及時發(fā)現(xiàn)并處理違法行為。

打通“最后一公里”

廣州依法行政，抓的是制度的“落地”。當前，我國宏觀的行政法律制度體系基本形成。但是，在規(guī)范與事實之間起銜接作用的微觀制度仍然缺失。正是制度建設(shè)中的這種“最后一公里”現(xiàn)象，直接影響依法行政的整體實施效果。針對這一情況，廣州市注重微觀制度創(chuàng)新，設(shè)計了實效性強的工作機制，進行了有益的嘗試。

如《條例》第九條，對行政管理實踐中較為混亂的行政委托行為，規(guī)定了細致的行政委托評估機制和受委托機關(guān)報告機制。這些規(guī)定細致到位，有很強的實踐性和可操作性，行政委托制度得以落到實處。

行政委托評估機制的具體內(nèi)容是：明確了受委托的其他行政機關(guān)或其他社會組織的條件；明確了行政委托前評估程序，對委托的必要性、可行性等進行前置性審查；明確行政委托實施中的評估機制，行政委托實施一年后，對行政委托實施效果進行跟蹤評估，經(jīng)評估發(fā)現(xiàn)，行政職權(quán)由原行政機關(guān)實施更為恰當，或委托后造成公共管理混亂、社會資源浪費的，不得進行委托，已經(jīng)委托的，及時解除委托關(guān)系并向社會公告。

受委托機關(guān)對委托機關(guān)的報告機制，以及委托機關(guān)對被委托機關(guān)的監(jiān)督機制的具體要求是：行政委托成立后，被委托機關(guān)以委托機關(guān)名義、在委托范圍內(nèi)行使行政職權(quán)，并由委托機關(guān)承擔法律責任，受委托機關(guān)不得另行轉(zhuǎn)委托，并定期向委托機關(guān)報告受委托的行政職權(quán)的實施情況、存在問題及整改措施；同時，委托機關(guān)也必須加強對受委托機關(guān)的監(jiān)督。

依法行政早已成為廣州市政府社會治理的核心理念，它也連續(xù)兩年在中國政法大學法治政府評估中位列全國第一。因此，中國版本的現(xiàn)代治理理念的創(chuàng)新和落實，由廣州首開記錄絕不是偶然的。構(gòu)建高效而又廉潔的政府體系是一個世界性的難題，我們期待著更多鮮活而又接地氣的中國式依法行政版本的面世。

（作者單位：湖南師范大學法學院）