孟靜++王樹華

一座城市人口剛達800萬水平線的城市，南京為何迅速推行積分落戶政策？這背后的戰(zhàn)略考量何在？

南京市公安局網(wǎng)站眼下成為市民頻頻登陸的熱點網(wǎng)站。因為自2017年2月1日積分落戶政策頒布后，3月1日起正式受理申請，5月公布首批落戶者名單。

“年齡加19分，護士初級職稱加80分，本科畢業(yè)加80分，繳納社保金5年加49.56分……”31歲的王方從湖北中醫(yī)高等?？茖W(xué)校畢業(yè)來寧工作至今，戶口一直留在老家，非常希望能成為第一批落戶者。南京落戶新政最大的突破，在于首次為久居城市的無房戶開辟落戶通道。

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南京的積分落戶政策，破除了原有單一的購房落戶要求，剛?cè)岵七M落戶政策更加公平、透明。

其剛性的一面體現(xiàn)在：“量化”，把模糊的判斷數(shù)據(jù)化為15項指標，對各種情況給予了準確的分數(shù)賦值，指標一目了然、可操作強；“透明”，積分排名通過中國南京、南京公安網(wǎng)站等媒介向社會公示，保障了公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；其柔性的一面體現(xiàn)在：“因地制宜”，立足南京對勞動力的結(jié)構(gòu)性需求和東部中心城市功能定位的要求，設(shè)置具體指標；“動態(tài)調(diào)整”，按照政策設(shè)計，超過100分可以申請積分落戶，但沒有設(shè)置固定的落戶分數(shù)線，南京可以根據(jù)每年人口調(diào)控需求適度調(diào)控落戶指標數(shù)。

截至目前，國內(nèi)共有16座特大或超大城市均已實施積分落戶，各市的積分落戶政策也都建立在城市的功能定位和自身發(fā)展需求基礎(chǔ)上，各有特色。

與南京相比，北京、上海的人口壓力更大，落戶條件也更嚴格。

北京的積分落戶政策首先要控制人口增長、疏解首都城市功能，設(shè)置“在京連續(xù)繳納社會保險7年及以上”的硬性規(guī)定，及合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所兩項指標，每連續(xù)繳納社保滿1年積3分（博士學(xué)位只積37分），優(yōu)先解決存量人口的要求，幾乎不會增加北京的人口壓力。

上海、廣州、深圳、南京立足城市功能升級，更加重視對人才的引進：上海更看重專業(yè)技術(shù)職稱和教育背景，專業(yè)技術(shù)最高積分高達140分，并對緊缺急需專業(yè)和特定的公共服務(wù)領(lǐng)域落戶有優(yōu)惠；南京更看重文化程度、技術(shù)技能水平和科技成果，落腳于引進高層次人才，并且設(shè)置了不良征信減分指標，更注重適應(yīng)城市生活的新市民的篩選；廣州和深圳更重視普遍性的文化程度和技術(shù)能力，對本科以上文化學(xué)歷的賦分沒有細分，對本市緊缺的專業(yè)人才有加分優(yōu)惠，更注重人才的實用價值和專業(yè)針對性。

雙贏

南京的積分落戶是基于現(xiàn)實情況的階段性政策，它立足于多重因素的綜合平衡，有效協(xié)調(diào)城市功能優(yōu)化、人口數(shù)量調(diào)控與外來人口落戶三方面需求，實現(xiàn)了城市發(fā)展與流動人口的雙贏。

首先是有效控制人口規(guī)模，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)。特大城市的戶籍問題是幾十年中累積下來的，一次性解決所有問題會給城市帶來過大壓力，導(dǎo)致更嚴重的交通擁堵、環(huán)境污染等城市病，只能逐步解決。

南京市城市總體規(guī)劃要求，到2020年，中心城區(qū)常住人口控制在670萬人以內(nèi)，落戶限制在南京將繼續(xù)存在，適度控制人口規(guī)模是積分落戶的重要導(dǎo)向。滿100分可以申請落戶，實際上為落戶設(shè)計了一定限制，符合條件的人按積分高低排隊輪候辦理，這種階梯式的落戶通道合理調(diào)控了落戶的規(guī)模和節(jié)奏，給城市和外來人口一個緩沖期。

在控制人口總量的同時，積分落戶還合理調(diào)控人口空間布局，把積分和中心城區(qū)的人口疏解、江北新區(qū)的開發(fā)相結(jié)合，在江寧、六合、浦口、溧水、高淳落戶都可以加分，有利于緩解現(xiàn)有職住分離的情況帶來的通勤壓力。

其次是動態(tài)調(diào)控人口結(jié)構(gòu)，推動城市功能升級。南京的城市定位是東部地區(qū)重要的中心城市、全國重要的科研教育基地，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已進入人才密集型發(fā)展階段，對高素質(zhì)、高技能、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的需求日益增加?，F(xiàn)行的積分落戶政策在堅持普遍性的基礎(chǔ)上，設(shè)計了更有針對性的人才評價指標，對參保情況、文化程度、技能水平、納稅情況等進行符合城市定位的賦分，可以對申請入戶人員進行全面、科學(xué)的綜合評價，優(yōu)先引進知識型、技術(shù)型、創(chuàng)新型人才，為城市轉(zhuǎn)型升級提供足夠的人力資源支持。

第三是綜合考量人口需求，保障外來人口利益。積分落戶終結(jié)了購房落戶的政策，設(shè)計了一套包括居住年限、就業(yè)、文化技術(shù)水平等在內(nèi)的完整指標體系，綜合考慮不同群體需求和優(yōu)勢，提供多元化的落戶渠道。

申請落戶者，如果其中一項指標不足，可以通過其他渠道彌補，是當(dāng)前情況下實現(xiàn)相對公平的最好辦法。政策還設(shè)置了社會公益指標，鼓勵外來人口參加志愿者服務(wù)等活動，有利于增強外來人口的文化接納、行為適應(yīng)、身份認同等社會融入度。

南京的外來人口以“80后”、“90后”居多，他們中很大一部分已到了結(jié)婚生子的年齡，家庭落戶的需求十分強烈。為此，南京積分落戶政策規(guī)定，獲得落戶資格的申請人有產(chǎn)權(quán)住房的，其配偶、未成年子女可隨遷落戶，妥善解決了家庭落戶的問題。

治本

積分落戶政策作為一項漸進式改革措施，因其依然沒有去除附著于戶籍上的福利，因此其階段性、過渡性色彩比較濃厚。

國務(wù)院2014年印發(fā)的《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出，要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度”。這說明，戶籍制度改革的根本目的是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，讓城鄉(xiāng)居民均等地享有社會各項公共服務(wù)。因此，戶籍將最終回歸到其人口登記管理的本源功能，建立在戶籍福利基礎(chǔ)之上的積分落戶政策必然也會隨著戶籍制度的深化改革而最終取消。我們認為，積分落戶政策只是治標，戶籍改革的治本之策必然要落腳到均衡發(fā)展上來，重點是推進“兩個均衡發(fā)展”。

一是以區(qū)域均衡發(fā)展理念推動大中小城市一體化發(fā)展。在區(qū)域一體化發(fā)展的過程中，除了滿足經(jīng)濟一體化要求，還應(yīng)該特別注重社會發(fā)展和公共服務(wù)的一體化。要依靠中央和上級政府的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)，加大區(qū)域內(nèi)部財政轉(zhuǎn)移支付力度，重點加強對中小城市和欠發(fā)達地區(qū)公共資源的配置，實現(xiàn)公共資源在區(qū)域間的均衡分布，顯著縮小大中小城市公共服務(wù)差距，以同城化為目標，加強大城市與中小城市的密切聯(lián)系，促進就業(yè)人口從大城市向周邊中小城市分流。要積極引導(dǎo)大城市將城市非核心功能向中小城市轉(zhuǎn)移，支持中小城市主動對接大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，通過區(qū)域內(nèi)城市功能的優(yōu)化整合、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合理布局，帶動人口空間布局的優(yōu)化。

二是以城鄉(xiāng)均衡發(fā)展理念統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。人口過度向城市特別是大城市集聚，說到底是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等造成的。有序推動人口流動，從根本上化解大城市病的問題，應(yīng)該在積分落戶制實行的同時，大力加強以城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)均等化為主要內(nèi)容的公共服務(wù)均等化建設(shè)。

要改革財政支出結(jié)構(gòu)，改變政府的財政資金以城市建設(shè)為主的傳統(tǒng)投資格局，進一步加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投資的力度，進一步增加農(nóng)村基本公共服務(wù)供給，著力提高農(nóng)村教育、醫(yī)療、文化、衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展水平，創(chuàng)新農(nóng)村社會管理機制，提高農(nóng)村社會管理水平，縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距。要著力扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)收入差距擴大趨勢，通過推行城鄉(xiāng)企業(yè)無差別用工，建立健全工資調(diào)整機制和社會保障體系，切實增加農(nóng)民收入，讓城鄉(xiāng)居民能夠均等地共享改革發(fā)展成果。

（作者單位：江蘇省社會科學(xué)院區(qū)域現(xiàn)代化研究院，本文系江蘇省社會科學(xué)基金項目江蘇新型城鎮(zhèn)化地域空間一體化研究（編號：13JDA006）和江蘇形成強市場與強政府正向疊加效應(yīng)的發(fā)展模式研究（編號：14SZB025）的研究成果。）