文/龔靖

土地管理檔案的沿革和現(xiàn)狀分析
——以上海的土地管理檔案為例

文/龔靖

近年來，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城市范圍不斷擴(kuò)大，城市面貌不斷更新，隨之產(chǎn)生了大量記載城鎮(zhèn)化變遷過程的珍貴資料。土地管理檔案是這些資料的重要組成部分，它涉及的內(nèi)容較多，記錄了地形地貌的變遷和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，對(duì)依法管地、合理開發(fā)用地、地籍調(diào)查、權(quán)屬確認(rèn)、解決土地糾紛等都起到了重要的作用。本文以上海的土地管理檔案為例，試圖從土地管理檔案的沿革和價(jià)值入手，分析土地檔案管理中存在的問題，以提出加強(qiáng)土地檔案管理的建議。

一、土地管理檔案的沿革和價(jià)值

土地管理檔案歷史悠久，目前，有記載的最古老的土地管理檔案——地契，可追溯到明代。近代上海的土地檔案記載可追溯到19世紀(jì)初，有道契檔案、地契、“權(quán)丙單”等土地登記檔案。隨著國(guó)家開始加強(qiáng)對(duì)土地的使用管理，土地管理檔案逐步從以權(quán)屬管理為主的傳統(tǒng)土地管理檔案向現(xiàn)在分類繁多的現(xiàn)代土地管理檔案轉(zhuǎn)變。尤其是從上世紀(jì)八十年代起，隨著土地使用制度的改革，土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離，土地管理的政策日趨繁多，土地管理檔案的內(nèi)容也日趨豐富?，F(xiàn)代意義上的土地管理檔案是指國(guó)土資源管理部門在土地資源管理、開發(fā)、使用過程中形成的，具有保存和利用價(jià)值的文字材料、圖表、聲像材料等不同形式的歷史記錄，它記載了土地從初期的儲(chǔ)備到開發(fā)、利用的全過程，還包含對(duì)這一過程進(jìn)行監(jiān)管的全部文字記錄和影像攝錄。

土地管理檔案蘊(yùn)藏著極為豐富的信息資源，從宏觀而言，它是國(guó)家用地規(guī)劃的信息來源，為國(guó)家進(jìn)行土地規(guī)劃等宏觀決策提供重要的信息數(shù)據(jù)，是行政管理部門土地管理工作的真實(shí)記錄，承載了大量的歷史信息，反映了土地使用制度的變革，是研究城市房地產(chǎn)業(yè)史不可或缺的原始資料；從微觀而言，它是涉及每個(gè)權(quán)利人、土地使用人權(quán)利來源的確定和每宗地前世今生的歷史數(shù)據(jù)。從體系完整的角度而言，作為單項(xiàng)土地管理活動(dòng)終點(diǎn)產(chǎn)生的土地管理檔案，可能成為下一項(xiàng)土地管理活動(dòng)的起點(diǎn)。因此，加強(qiáng)土地檔案管理是加強(qiáng)土地管理工作的必要組成部分。

二、管理現(xiàn)狀和問題分析

近年來，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立和改革的深入，土地管理已成為國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段之一，日益頻繁的土地管理活動(dòng)產(chǎn)生了大量的土地管理檔案。與此同時(shí)，土地檔案管理和利用中的問題也逐漸顯現(xiàn)。鑒于土地管理檔案的重要價(jià)值，如何科學(xué)、規(guī)范地管理土地管理檔案成為新的課題。與目前不斷改革創(chuàng)新的土地管理政策制度相比，土地管理檔案的管理雖然在機(jī)制、設(shè)備、人員的管理方面也有相應(yīng)的提高，但總體而言，仍與現(xiàn)代化大都市的管理水平不相適應(yīng)。在上海市土地檔案管理和利用的具體實(shí)踐中，主要存在以下三方面問題。

（一）土地管理檔案的管理制度有待進(jìn)一步完善

改革開放以來，我國(guó)的土地管理制度從單一的政府控制土地調(diào)配使用，到所有權(quán)與使用權(quán)相分離，開始建立土地交易市場(chǎng)，到土地一級(jí)市場(chǎng)全面推進(jìn)招拍掛制度，進(jìn)一步促進(jìn)土地資源的市場(chǎng)化配置，再到現(xiàn)在開始試點(diǎn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，土地管理制度的變化可謂翻天覆地。雖然《檔案法》、《檔案法實(shí)施辦法》為土地管理檔案管理和利用工作提供了基本的制度保障，但在具體的土地管理檔案的管理方面，相關(guān)部門規(guī)章和規(guī)范性文件未及時(shí)根據(jù)土地管理業(yè)務(wù)內(nèi)容和范圍的變化以及土地管理檔案載體的更新進(jìn)行必要的修改和制定，使土地管理檔案的管理長(zhǎng)時(shí)間無規(guī)范可遵循。如：1988年11月22日原國(guó)家土地管理局、國(guó)家檔案局發(fā)布施行的《土地管理檔案暫行規(guī)定》已于2000年廢止，但沒有新的土地管理檔案的相關(guān)規(guī)定出臺(tái)。2011年，國(guó)家檔案局關(guān)于印發(fā)《國(guó)家基本專業(yè)檔案目錄（第一批）》的通知中明確土地管理檔案作為專業(yè)檔案管理，但該文件也只是從檔案的角度明確專業(yè)檔案的類型。2015年3月國(guó)家測(cè)繪地理信息局和國(guó)家檔案局聯(lián)合發(fā)布《測(cè)繪地理信息業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定》，也僅僅是針對(duì)土地管理檔案中的個(gè)別門類做出規(guī)定。直至2015年12月，國(guó)土資源部、國(guó)家檔案局聯(lián)合發(fā)布《國(guó)土資源業(yè)務(wù)檔案管理辦法》，明確土地管理檔案是國(guó)土資源業(yè)務(wù)檔案的一部分，在國(guó)家層面對(duì)土地管理檔案包含的類別進(jìn)行梳理。土地管理檔案作為重要的專業(yè)檔案，僅僅根據(jù)國(guó)家層面的制度進(jìn)行管理是無法滿足現(xiàn)實(shí)需要的，各地方需根據(jù)本區(qū)域內(nèi)土地管理檔案的管理實(shí)際，制定相應(yīng)的管理制度。

（二）土地管理檔案的管理體系缺乏統(tǒng)一性

目前，上海市土地管理檔案實(shí)行統(tǒng)一指導(dǎo)、分級(jí)管理的模式，即由上海市城建檔案館、各區(qū)城建檔案室分級(jí)管理。上海市城建檔案館以及各區(qū)城建檔案室保存了1985年以來有關(guān)國(guó)有土地的土地檔案，而集體土地上宅基地的土地檔案則由各基層的土地管理部門保存。這種就地管理的制度對(duì)于檔案的保管固然有效率高的特點(diǎn)，但各部門或單位的檔案管理人員素質(zhì)和檔案管理環(huán)境、設(shè)備等條件的差異，造成實(shí)際上各部門和單位的檔案管理水平參差不齊，難以對(duì)其實(shí)施統(tǒng)一有效的管理。這既不利于檔案的高效管理，也不利于檔案的利用。

隨著土地管理制度的日益完善和城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，產(chǎn)生的檔案也在逐步地增加，土地管理檔案從以憑證契約為主，慢慢發(fā)展依以業(yè)務(wù)分類劃分的各類土地管理檔案為主。由于涉及的業(yè)務(wù)種類繁多，如農(nóng)民建房、集體土地征收、耕地保護(hù)、國(guó)有土地收回、行政處罰、閑置土地處置、土地出讓、土地核驗(yàn)等，土地管理檔案的類別也在逐漸增多。然而管理部門的職責(zé)卻沒有得到進(jìn)一步明確。隨著機(jī)構(gòu)改革和各業(yè)務(wù)部門職能的調(diào)整，土地管理職能在各機(jī)關(guān)之間不斷變化，而土地管理檔案則由承擔(dān)相應(yīng)職能的下屬檔案管理部門進(jìn)行管理。這樣的土地管理模式造成行使土地管理職能的機(jī)構(gòu)既有行政機(jī)關(guān)，又有派生出的事業(yè)單位，機(jī)關(guān)產(chǎn)生的檔案保存在機(jī)關(guān)檔案室，事業(yè)單位產(chǎn)生的檔案保存在各事業(yè)單位?，F(xiàn)行的土地管理職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置造成土地檔案管理較為分散，大量的檔案散落在各土地管理的職能部門，數(shù)量不明確，管理也不規(guī)范；同時(shí)，基層的管理部門缺乏專業(yè)化的庫(kù)房設(shè)施和專業(yè)的管理人員，容易造成檔案缺失。此外，目前上海市正在推進(jìn)全市統(tǒng)一的基礎(chǔ)地理信息平臺(tái)，所有涉及規(guī)劃土地管理的要素全部要“落地”，所有的管理行為都要在該平臺(tái)上運(yùn)行，所有管理數(shù)據(jù)都要在平臺(tái)上沉淀。隨著這一目標(biāo)的逐步實(shí)現(xiàn)，如不能同步統(tǒng)一進(jìn)行檔案的規(guī)范管理，最終將出現(xiàn)信息存在但基礎(chǔ)資料缺失的情況。因此，從實(shí)踐看，土地管理檔案急需進(jìn)行統(tǒng)一管理。

（三）土地管理檔案的基礎(chǔ)工作有欠扎實(shí)

目前，土地管理檔案的收集過程較為被動(dòng)，收集途徑也較為單一。盡管檔案收集工作是確保檔案完整齊全的關(guān)鍵，但按照土地使用全生命周期管理檔案，分類較多，來源較為分散，涉及的職能部門也較多，導(dǎo)致當(dāng)前檔案大多分散保管于各職能部門，且大多未按時(shí)移交，即使移交也大多標(biāo)準(zhǔn)不一，內(nèi)容不全。例如：上海市城建檔案館保存的土地檔案有多處來源，包括原市房管局檔案管理中心移交的、各區(qū)城建檔案室移交的、市規(guī)劃和國(guó)土資源局產(chǎn)生的；各區(qū)城建檔案室保存有關(guān)于各區(qū)局職能科室產(chǎn)生的土地檔案；土地執(zhí)法部門保存有土地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、土地核驗(yàn)、處罰的檔案；規(guī)土所保存有農(nóng)民建房用地的審批文件等。從市、區(qū)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的各級(jí)土地檔案管理部門都保管了在土地管理工作中產(chǎn)生的大量土地管理資料，但由于收集制度不健全，業(yè)務(wù)部門在檔案形成后，往往留在本部門使用，導(dǎo)致檔案收集不齊全。因此，這種專業(yè)檔案來源分散、渠道多元的現(xiàn)象給檔案保管和利用帶來了較大不便。

檔案的整理及數(shù)字化工作尚待加強(qiáng)。盡管當(dāng)前上海工程竣工檔案的信息化發(fā)展水平相對(duì)較高，但土地管理檔案的管理卻游離在外。大多數(shù)檔案只是進(jìn)行了簡(jiǎn)單的數(shù)字化加工，僅能在檔案系統(tǒng)中進(jìn)行查閱。此外，全市缺乏統(tǒng)一的信息化平臺(tái)，造成土地管理檔案無法實(shí)現(xiàn)共享和利用。

三、加強(qiáng)土地管理檔案管理的建議

鑒于土地管理檔案的重要性和目前土地管理檔案存在的諸多管理問題，在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的大背景下，檔案管理部門和土地管理的職能部門應(yīng)該采取措施，從規(guī)章制度上、收集源頭上、管理措施上下功夫，做好土地管理檔案的管理工作。

（一）健全土地管理檔案規(guī)章制度建設(shè)

隨著社會(huì)的發(fā)展和不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)施，土地管理檔案工作與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)愈來愈緊密地聯(lián)系在一起。在新形勢(shì)下，國(guó)土資源部通過制定《國(guó)土資源業(yè)務(wù)檔案管理辦法》規(guī)范了土地管理檔案等五大類檔案，規(guī)定了檔案管理的機(jī)構(gòu)、內(nèi)容和管理的規(guī)范等?；鶎油恋毓芾頇n案的管理部門應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化制度，明確檔案分類，檔案收集、整理、保管、鑒定、統(tǒng)計(jì)、利用等一系列流程的制度辦法，以規(guī)范約束各項(xiàng)工作的順利開展，促進(jìn)土地管理檔案的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和制度化管理。

上海土地管理檔案的職能機(jī)構(gòu)——上海市城市建設(shè)檔案管理辦公室——已于2010針對(duì)土地管理檔案制定了《關(guān)于試行土地檔案管理中相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（滬城檔辦〔2010〕28號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》），文件規(guī)定了土地檔案的整理要求、檔案分類、著錄表信息、文件內(nèi)容及排列秩序等。

（二）明確土地管理檔案部門，統(tǒng)一管理

長(zhǎng)期以來，由于土地管理檔案管理的特殊性——相對(duì)集中（大部分已歸在城建檔案部門）與絕對(duì)分散（留存在基層的職能部門）相結(jié)合，應(yīng)當(dāng)通過制度，明確土地管理檔案的管理部門是管理土地管理檔案的唯一單位，強(qiáng)化專業(yè)檔案由專業(yè)部門統(tǒng)一管理的要求。在市內(nèi)，確定市城建檔案館和各區(qū)城建檔案室是土地管理檔案的專業(yè)管理部門，整個(gè)行政區(qū)域內(nèi)所有的土地管理檔案都應(yīng)及時(shí)做好移交工作，統(tǒng)一集中保管。

（三）夯實(shí)土地管理檔案的基礎(chǔ)管理工作

收集工作是確保檔案完整齊全的關(guān)鍵。土地管理檔案來源分散、渠道多元，要求土地管理檔案的管理部門必須及時(shí)廣泛地收集文件材料。土地檔案管理部門應(yīng)在檔案分類的基礎(chǔ)上，摸清每個(gè)職能部門的檔案產(chǎn)生情況，規(guī)定收集時(shí)間，主動(dòng)上門收集。

強(qiáng)化土地管理檔案的整理和數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)。土地管理檔案可以由各行政區(qū)域土地管理檔案的專業(yè)機(jī)構(gòu)分散保管，但需要建立全市統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)，統(tǒng)一的整理和數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)。一方面應(yīng)建立統(tǒng)一、規(guī)范的檔案庫(kù)房，對(duì)各單位的實(shí)體檔案進(jìn)行集中管理，另一方面檔案管理部門應(yīng)與土地管理的職能部門加強(qiáng)溝通，規(guī)劃好統(tǒng)一的檔案數(shù)據(jù)庫(kù)，按《通知》標(biāo)準(zhǔn)整理紙質(zhì)檔案和數(shù)字檔案，同時(shí)還應(yīng)合理地規(guī)劃建設(shè)土地管理檔案的應(yīng)用信息平臺(tái)，使土地管理檔案在信息化管理的大背景下得到有效管理和應(yīng)用，為統(tǒng)一、規(guī)范的土地管理打下基礎(chǔ)。

（作者單位：上海市長(zhǎng)寧區(qū)規(guī)劃和土地管理局）