文/張永珍

上海市城市更新系列政策的調(diào)研與評估

文/張永珍

近三年來，上海提出“建設(shè)用地零增長”目標，圍繞集約用地、城市更新、自貿(mào)區(qū)與科創(chuàng)中心建設(shè)等陸續(xù)出臺了一系列創(chuàng)新政策。為此，筆者通過調(diào)研，從管理部門、園區(qū)平臺、國有企業(yè)、民營企業(yè)四個維度進行分析，為今后的政策優(yōu)化和細化提供依據(jù)。

一、政策系統(tǒng)性問題

受訪企業(yè)認為，現(xiàn)有城市更新政策似乎停留在原則上，缺少具體操作細則，且文件較為多變，各時期的側(cè)重點又各不相同，由此導(dǎo)致政策的系統(tǒng)性、連貫性、一致性不強。

此外，政策之間存在交叉重疊，出現(xiàn)了政策路徑選擇性使用問題。文件之間，有的是前后繼承替代關(guān)系，有的在存在部分重疊的同時，在有些領(lǐng)域又存在政策空白區(qū)。

很多政策的有效期太短，如兩年或五年，企業(yè)對于今后的政策走向預(yù)期存有不確定性。而城市更新項目的操作程序較為復(fù)雜，轉(zhuǎn)型規(guī)劃、集體決策、實施改造的整個流程往往需要兩年以上時間。也就是說，城市更新項目實施所需的時間已經(jīng)超過了個別政策的有效時間。企業(yè)擔心政策優(yōu)惠可能隨時“關(guān)門”。有的企業(yè)因流程所需時間緊張，干脆放棄了改造計劃。因此，迫切希望有一個相對穩(wěn)定、長期的政策預(yù)期環(huán)境。

二、轉(zhuǎn)型方向較為單一

現(xiàn)有城市更新政策大部分聚焦于工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型再開發(fā)，轉(zhuǎn)型后的用途方向也基本鎖定在研發(fā)、辦公、商業(yè)等領(lǐng)域。

近年市場上商業(yè)、辦公物業(yè)總體處于過剩狀態(tài)，部分更新城市項目的收益狀況并不如預(yù)期。由于參與城市更新的企業(yè)大部分原來不從事房地產(chǎn)業(yè)，企業(yè)作為個體，很難對城市整體的空間需求有精準的把握，再開發(fā)的用途定位重復(fù)、有偏差等情況時有發(fā)生。所以，政府在推進城市更新項目時，應(yīng)事先詳細評估周邊區(qū)域的市場供需狀況，給予科學引導(dǎo)，同時從總體上把控改造節(jié)奏，避免新增的城市空間供給與需求又出現(xiàn)新的結(jié)構(gòu)性矛盾。

部分企業(yè)甚至提出，希望城市更新政策能根據(jù)實際情況設(shè)置“由高往低”調(diào)整的路徑，或者保留用地性質(zhì)但允許靈活“降格”使用。

三、相關(guān)實施主體

（一）“園區(qū)平臺”身份的認定

實際操作中，“園區(qū)平臺”大部分是由區(qū)一級政府認定的，準入標準并不統(tǒng)一，由此引發(fā)了許多疑問。如：大型集團的園區(qū)平臺身份是確定的，但是其下屬股份公司或小比例參股的公司，事實上也承擔一部分園區(qū)開發(fā)職能，能不能也算作“園區(qū)平臺”？某單位在甲區(qū)已被認定為“園區(qū)平臺”，跑到乙區(qū)參與城市更新項目，其平臺身份是否還要經(jīng)過乙區(qū)區(qū)政府的再次確認？

（二）平臺公司的土地回購政策

2015年的69號文規(guī)定：“支持園區(qū)平臺收購企業(yè)節(jié)余工業(yè)用地?！恋厥召弮r格可以在原出讓價格基礎(chǔ)上，增加適當?shù)呢攧?wù)成本和管理費用，原則上不得高于上一年度區(qū)域內(nèi)的工業(yè)用地產(chǎn)業(yè)項目類地價的平均價格。”

這一政策雖然在名義上支持園區(qū)平臺進行土地回購，但過于理想化。從主體身份上講，“園區(qū)平臺”既沒有土地收儲的法定職能，也沒有享受特殊稅收優(yōu)惠，與被回購主體談判時都是平等的民事主體。園區(qū)內(nèi)的土地收購基本處于市場化運作模式，價高者得，平臺公司在土地回購方面并不具備優(yōu)勢。尤其是按照“原出讓價格加財務(wù)成本和管理費用回購”這一條，實踐中沒有可操作性。

（三）民營企業(yè)的訴求

在地價高企的背景下，民企會將城市更新視作新的拿地手段，通過收購兼并經(jīng)營不善的國企來獲取土地開發(fā)權(quán)。部分受訪民營房地產(chǎn)企業(yè)建議出臺政策，拓寬民企參與城市更新的渠道，例如：篩選出一些城市改造PPP項目，與國企合作，就特定土地資產(chǎn)設(shè)立混合所有制的項目公司，注入資金和管理經(jīng)驗。

四、存量補地價問題

受訪主體多數(shù)反映“補地價”的成本過高，現(xiàn)有政策所確定的補地價成本，與市場化拿地的成本差異不大。在城市更新背景下，企業(yè)除了補地價成本，往往還要承擔較多的公共利益部分，包括市政設(shè)施建設(shè)、公共空間等，很多項目難以在經(jīng)濟上實現(xiàn)自平衡。

受訪者建議，補地價金額確定時，應(yīng)根據(jù)各個項目的具體情況，對企業(yè)承擔的公共利益部分的支出，部分予以抵扣。

五、關(guān)于公共空間開放

受訪者基本都擁護增加公共空間、公共服務(wù)設(shè)施的政策，認為公共空間與服務(wù)設(shè)施能夠帶來增量人流，對于地塊開發(fā)有正面作用，但政策細則還可優(yōu)化，例如：“規(guī)劃公共綠地、廣場用地及地塊開放空間用地占城市建設(shè)用地的比例應(yīng)不低于15%?！?guī)劃公共服務(wù)設(shè)施用地占城市建設(shè)用地的比例應(yīng)不低于10%?！边@些硬性比例要求存在“一刀切”的問題，并沒有充分考慮當?shù)氐墓才涮赚F(xiàn)狀和實際需求缺口。而且，企業(yè)對于周邊所需的公共空間和配套設(shè)施心里沒譜，需要政府的引導(dǎo)與信息支持。

建議“因地施策”，在提出公共空間開放要求的同時，由政府先行對該地塊周邊進行綜合評估，向企業(yè)提供需求信息，避免企業(yè)盲目決策。另外，硬性指標控制可以更靈活一點，建議將公共空間開放度與其他激勵措施掛鉤，或者允許跨區(qū)、跨地塊進行“指標調(diào)劑”，讓企業(yè)有更多的選擇權(quán)。

六、關(guān)于物業(yè)自持比例要求

改造后物業(yè)自持比例的要求，對企業(yè)產(chǎn)生的影響如下：1.降低了項目的預(yù)期收益率。目前辦公或商業(yè)的平均租金回報率通常都低于銀行同期貸款利率，也低于社會一般投資回報率，持有物業(yè)拉低了項目的預(yù)期回報。2.大部分參與城市更新的企業(yè)欠缺物業(yè)管理能力，長期持有增加了項目管理成本和經(jīng)營風險。目前，參與城市更新改造的主體主要是非房地產(chǎn)主業(yè)的國企，企業(yè)在城市更新方面缺乏相應(yīng)的人才儲備和能力儲備。

受訪者建議，物業(yè)自持比例要求可采取更靈活的措施，例如：同一轉(zhuǎn)型大區(qū)域內(nèi)的兩家或多家開發(fā)主體，相互之間可“調(diào)劑”自持面積指標；同一主體在不同區(qū)域同時操作兩個城市更新項目，可根據(jù)當?shù)匦枨笄闆r，跨區(qū)調(diào)劑自持面積指標。

七、今后城市更新政策調(diào)整和優(yōu)化的方向

（一）完善政策法規(guī)體系

應(yīng)系統(tǒng)評估、梳理既有的創(chuàng)新政策，研究上海市城市更新過程的特點、難點，并借鑒其他省市的經(jīng)驗。在此基礎(chǔ)上，選擇適當?shù)臅r機啟動地方性法規(guī)的制定程序。建立一套以“地方性法規(guī)（條例）+實施細則”為主干、充分融于本市規(guī)劃土地政策法規(guī)之中的體系，以替代目前“實施辦法+系列文件”的體系；以全面完整、可持續(xù)的政策創(chuàng)新機制，代替臨時性、應(yīng)急性的政策措施；將相互重疊、交叉但又有遺漏的政策體系加以梳理和完善。樹立廣義的城市更新理念，穩(wěn)定全社會的政策預(yù)期。

（二）建立跨部門聯(lián)動推進機制

上海已進入“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級”時期，僅局限于規(guī)劃土地領(lǐng)域，僅僅依靠規(guī)土部門一家的制度創(chuàng)新，改革就難免會陷入單兵突進的境地。應(yīng)當建立包括財政、稅務(wù)、國資委、經(jīng)信委、科委、市場監(jiān)管、公安戶籍、安監(jiān)消防、環(huán)保等多個部門共同參與的政策研究與聯(lián)合推進機制，主動研究制度之間的對接措施，確保政策之間的激勵相容。

（三）增強實施機制的靈活性

在實施機制上，應(yīng)更多地發(fā)揮“市場機制的決定性作用”，在確保政策保障功能的前提下適度增加彈性空間，因地制宜，分區(qū)施策。

制定實施細則時要以群眾是否滿意、企業(yè)是否認可作為終極目標，而不必過分糾結(jié)于具體的技術(shù)性指標。應(yīng)更加注重利益引導(dǎo)，將政策目標與參與主體自身的利益捆綁在一起，強調(diào)土地利用績效掛鉤和利益共享機制，誘之以利，繩之以法，解決城市更新中的動力機制問題。

（四）鼓勵第三方機構(gòu)發(fā)揮作用

目前，開展城市更新較為成功的企業(yè)，通常都是集團旗下存量土地資產(chǎn)數(shù)量龐大的企業(yè)，他們專門組建了專業(yè)化團隊進行開發(fā)和后期運營。而對于存量土地有限的企業(yè)而言，就不值得組建獨立的運營隊伍了。應(yīng)出臺有針對性的措施，鼓勵專業(yè)化運作團隊以第三方身份對外輸出經(jīng)驗、輸出能力，并建議設(shè)立城市更新企業(yè)協(xié)會，搭建政府與企業(yè)及第三方機構(gòu)之間的溝通橋梁。

（作者單位：上海城市房地產(chǎn)估價有限公司）