探索平穩(wěn)健康的房地產(chǎn)市場發(fā)展之路
——“構建房地產(chǎn)市場基礎性制度和長效機制”研討會綜述

6月9日，上海市房產(chǎn)經(jīng)濟學會、上海市城市經(jīng)濟學會、上海市土地學會和上海財經(jīng)大學不動產(chǎn)研究所等四家單位聯(lián)合舉辦“構建房地產(chǎn)市場基礎性制度和長效機制”研討會，業(yè)內(nèi)人士百余人參加了研討。演講嘉賓就“基礎性制度和長效機制”、“供給側(cè)改革”、“土地制度創(chuàng)新”和“住房租賃市場”等房地產(chǎn)市場的熱點問題展開討論，為探索房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展之路出謀劃策。

一、關于建立房地產(chǎn)市場基礎性制度和長效機制

（一）房地產(chǎn)市場基礎性制度和長效機制

房地產(chǎn)市場基礎性制度，是指房地產(chǎn)經(jīng)濟運行的起點性和根本性的制度，它涵蓋房地產(chǎn)生產(chǎn)、流通、消費等各個環(huán)節(jié)的制度體系，既包括土地制度、稅收制度、信貸制度、住房保障制度、交易制度、房地產(chǎn)登記制度、業(yè)主大會議事制度等，還包括房地產(chǎn)信息體系，例如房屋狀況信息統(tǒng)計、房價統(tǒng)計、住房普查制度、住房權籍登記等。

房地產(chǎn)市場長效機制是以房地產(chǎn)市場基礎性制度為核心的一種長遠的制度安排，包括房地產(chǎn)市場自我調(diào)節(jié)和政府調(diào)控的長期穩(wěn)定和有效的運作機制?！盎A性制度”和“長效機制”兩者的主要區(qū)別在于“基礎性制度”相對穩(wěn)定，執(zhí)行操作比較固定化，而“長效機制”中的調(diào)控部分的內(nèi)容相對靈活，執(zhí)行操作需根據(jù)市場的發(fā)展而有所選擇和側(cè)重?！盎A性制度”和“長效機制”兩者的互相協(xié)調(diào)、互相配合，使其內(nèi)涵更加全面、更加豐富，功能得到最大的發(fā)揮。

（二）建立房地產(chǎn)市場基礎性制度和長效機制的指導思想

建立促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的基礎性制度和長效機制意義重大：一是有利于解決房地產(chǎn)市場現(xiàn)存的矛盾和問題，特別是解決一些深層次的矛盾和問題；二是有利于抑制房地產(chǎn)市場泡沫，防止樓市大起大落，實現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)長期穩(wěn)定健康發(fā)展；三是有利于全體人民住有所居目標的實現(xiàn)。

建立房地產(chǎn)市場基礎性制度和長效機制，要充分認識和把握新發(fā)展理念所確立的發(fā)展思路和方向、發(fā)展動力與著力點——在新發(fā)展理念中，創(chuàng)新是發(fā)展的核心與靈魂，協(xié)調(diào)是發(fā)展的基本方法，綠色是發(fā)展的內(nèi)在要求，開放是發(fā)展的時代特征，共享是發(fā)展的出發(fā)點，也是根本歸宿。建設持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的房地產(chǎn)市場，有如下要點：一是要協(xié)調(diào)發(fā)展，即建設與國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、房價波動與國民收入增長幅度相適應的房地產(chǎn)市場；二是要綠色環(huán)保，即建設符合功能混合、資源節(jié)約、環(huán)境友好的緊湊城市要求的房地產(chǎn)市場；三是要開放，即建設以法制為主要手段調(diào)控、公平、公正、規(guī)范的房地產(chǎn)市場，讓房地產(chǎn)資源充分流通；四是要共享，即建設市場配置和政府保障相結(jié)合，滿足市民以居住為核心的多層次住房服務需求的房地產(chǎn)市場，實現(xiàn)“人人享有適當住房”目標。

（三）房地產(chǎn)市場長效機制的基本框架

一是建立供應機制。其內(nèi)涵包括編制住房發(fā)展規(guī)劃，確定建設用地總量、結(jié)構和布局，貫徹商品住房建設和供應堅持“三個為主”的方針、保障性住房“四位一體”的建設和供應模式。必須把握若干平衡點：土地供應量與住宅需求量的平衡，是抑制房價漲勢的必要舉措；城市規(guī)劃中對土地、人口、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的科學性與宜居生活的平衡，是房價持續(xù)保持穩(wěn)定的基礎；城市資源配置的平衡，即通過公共服務、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、戶籍制度、基礎設施建設等方面的整體規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，防止資源過度集中于某一個大城市。

二是建立監(jiān)測機制（預警機制）。即建立房地產(chǎn)庫存和交易監(jiān)測平臺，密切關注房地產(chǎn)市場后續(xù)變化，始終以總量基本平衡、結(jié)構基本合理、房價與消費能力基本適應的尺度，及時跟蹤分析，加強研判，反應要靈敏，措施要果斷，有效防范房地產(chǎn)市場大起大落，始終守住城市常住人口規(guī)模、規(guī)劃建設用地總量、生態(tài)環(huán)境和城市安全等四條底線，主動應對，持續(xù)用力補好短板，有效防范各種風險。

三是建立調(diào)控機制。樓市調(diào)控的政策工具主要有三大項：貨幣政策、財政政策、產(chǎn)業(yè)政策。通過對樓市調(diào)控三大政策工具的作用機理分析，可以作如下歸納：貨幣政策掌控著流動性的“總閘門”，提供著房地產(chǎn)經(jīng)濟和金融市場的“血液”。財政政策的功能在于促進房地產(chǎn)市場結(jié)構調(diào)整。產(chǎn)業(yè)政策主要是政府規(guī)范、指導和調(diào)控房地產(chǎn)業(yè)的政策。

四是建立監(jiān)管機制。包括三個方面：一是強化地方政府調(diào)控主體的責任，堅持“因城施策”和“一區(qū)一策”的方針，鼓勵因地制宜出臺和實施房地產(chǎn)市場調(diào)控政策。二是建立監(jiān)管平臺，實現(xiàn)全國住房信息聯(lián)網(wǎng)，建立房地產(chǎn)信用管理平臺，實施動態(tài)管理與信用管理相結(jié)合的市場監(jiān)管模式，加強房地產(chǎn)信息發(fā)布管理，建立存量房交易資金第三方監(jiān)管制度、完善房地產(chǎn)經(jīng)紀機構備案管理、加強房地產(chǎn)金融服務領域的監(jiān)管等。三是建立守信激勵和失信懲戒機制，對于違法違規(guī)擾亂市場的行為，依法嚴肅處理，以維護房地產(chǎn)市場健康穩(wěn)定。

二、關于房地產(chǎn)市場供給側(cè)改革的思考

（一）供需矛盾是推動房價上漲的主因

從需求側(cè)看，住房是人的生活必需品。人口增長和人口進入婚育高峰期構成了上海住房市場的主要剛需。從供應側(cè)看，上海住房建設力度雖持續(xù)加大，但與迅速增長的需求相比仍不相適應。為此，住房增加應與人口增長及結(jié)構變化相匹配。

與需求增長相對應的是資源的緊缺，最突出的是土地。長期以來，以增量擴張為主的開發(fā)模式已使上海土地資源走向枯竭，建設用地供應正在接近極限。土地價格居高不下，從而推動房價上漲。在這種背景下，采取限購措施是必要的。其目的主要應是為供應側(cè)的調(diào)整贏得時間。但需求不能長期抑制，否則供給側(cè)面臨的壓力會越來越大。

（二）保持房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展，供給側(cè)應發(fā)揮作用

1.內(nèi)涵挖潛，增加土地供應。長期以來，上海偏重于工業(yè)發(fā)展，工業(yè)用地產(chǎn)出效益大部分很低且污染嚴重，通過結(jié)構調(diào)整可騰退的土地數(shù)量可觀。同時，農(nóng)村建設用地通過土地流轉(zhuǎn)制度改革及宅基地置換也有較大騰退空間。

2.改善結(jié)構，調(diào)整供地比重。多年來上海不斷加大住宅建設力度，同時增加土地供應，但結(jié)構不合理的狀況仍未改變。由于欠賬較多，需要加快節(jié)奏，持續(xù)提高住宅用地的配比，使供需失衡的狀況盡快得到改變。

3.研究政策，釋放供給能量。上海居民住房保持著一定的空關率。要研究政策，提高住房持有成本，同時從減少交易環(huán)節(jié)和交易費用入手，促使居民將多余住房出租出售，釋放供給側(cè)的能量。

4.加快配套，提升供給效率。上海近年建造的大型居住區(qū)不少，由于交通不便，配套設施不全，拿到住房的居民實際入住率不高。當前要抓緊配套設施建設，同時要改進和完善機制，提高住房入住率，提升供給效能。

5.發(fā)展交通，拓展供給空間。要通過發(fā)展綜合交通，實現(xiàn)長三角城市群的同城化，用便捷的交通縮短城市間的距離，形成90分鐘交通圈的城市群格局，拓展上海住房供給空間，同時發(fā)揮上海對周邊地區(qū)的輻射和帶動作用。

（三）一些觀點與思考

1．“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，并不否認住房的投資功能，否則又會回到計劃經(jīng)濟時代。沒有投資就不能體現(xiàn)價值，沒有出租就沒有流動。要遏制的是炒作，即對市場的干擾和操縱預期。所以，要將炒作與投資分開。

計及儲能運行特性的獨立型交直流混合微網(wǎng)優(yōu)化調(diào)度//張志昌,吳健,駱釗,徐近龍,金雪,李鶴健//(19):118

2．短期來看要降杠桿，對轉(zhuǎn)讓交易進行控制，如T+5或10，即商品住房購買后，需過5年或10年才能入市交易，通過延長商品住房上市交易時間，來突出居住功能。長期從供給側(cè)著手，可以通過品種創(chuàng)新，更多地發(fā)展社會住宅和自住房。

3．住房制度改革走住房市場化發(fā)展道路，初衷是解決老百姓的居住問題，實際操作中，更多地看重住房的市場價值，通過房產(chǎn)交易增加家庭財富，同時弱化了其居住功能。市場需求階段性波動，市場內(nèi)部存在結(jié)構性不平衡，居住成本增加。走市場經(jīng)濟道路不可逆轉(zhuǎn)，關鍵是要固化住房的兩大功能。

4．居住房屋的收益應以租金為主，非居住房屋要增加投資功能，可以讓社會資金參與投資。近期需要做的是：完善稅收，增加住房交易利得稅，壓縮增值空間；保持市場活力，支持合理梯度消費；完善信貸支持體系；完善住房供應體系，共有產(chǎn)權房是值得推進的模式。

三、關于土地供應制度的創(chuàng)新

(一)處理好供需關系，創(chuàng)新土地供應制度，促進土地供應與產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標有機結(jié)合

1．土地出讓年限的確定要與企業(yè)生命周期緊密結(jié)合。按照企業(yè)生命周期確定土地出讓年限，實行工業(yè)用地出讓彈性年限制或租賃制，有利于降低企業(yè)拿地成本，也有利于工業(yè)用地的及時退出和產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代，同時可增強產(chǎn)業(yè)園區(qū)對土地利用的掌控能力。根據(jù)國際上大多數(shù)企業(yè)生命周期為10-20年的規(guī)律，建議將一般產(chǎn)業(yè)項目用地出讓年限定為20年，待首期出讓年限屆滿后，經(jīng)對合同履約情況進行評估，再選擇有償續(xù)期或收回土地使用權。同時，應借鑒英國、新加坡等地做法，積極探索以租賃的方式供地，可以是土地租賃，也可以是工業(yè)廠房租賃。

2．土地供應方式要與產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標緊密結(jié)合。在新增用地方面，對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的用地指標應予以重點保障，實行用地指標單列。在供地方式上，可對一些急需引進的高新技術產(chǎn)業(yè)項目實施“帶項目出讓”或定向掛牌政策。在存量用地方面，為了支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可采取協(xié)議方式供地，并且不改變土地權利人。在符合規(guī)劃、不改變土地用途的前提下，對于土地權利人利用現(xiàn)有房產(chǎn)，或原土地使用者利用已取得的非經(jīng)營性用地發(fā)展文化、信息等新興產(chǎn)業(yè)的，可以采取協(xié)議出讓、作價出資、租賃等方式供地。

3．土地供應結(jié)構要與產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整目標相結(jié)合。在新增用地方面，嚴格禁止向不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向的項目或產(chǎn)能過剩的項目供地。在存量用地方面，嚴禁利用存量用地或存量房產(chǎn)發(fā)展不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向的項目或產(chǎn)能過剩的項目。

5．推進工業(yè)用地由分割管理向混合管理轉(zhuǎn)變?？山梃b新加坡經(jīng)驗，探索實行產(chǎn)業(yè)用地的混合管理體制。建議我國的工業(yè)用地管理也采取以下管理體制：在統(tǒng)一土地出讓規(guī)則和交易平臺的基礎上，先由國土資源部門將工業(yè)用地分批次出讓給產(chǎn)業(yè)部門（園區(qū)管委會），然后再由產(chǎn)業(yè)部門（園區(qū)管委會）按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求逐個引進項目。

（二）處理好變與不變的關系，創(chuàng)新土地用途管制制度，增強供給的彈性和適應性

1．為了減少規(guī)劃調(diào)整的麻煩以及更好地適應產(chǎn)業(yè)融合的新趨勢，在規(guī)劃編制時增加混合用地或“白地”的比重。建議城鄉(xiāng)規(guī)劃部門在符合控制性詳細規(guī)劃的前提下，按照用途相近、功能兼容、互無干擾、基礎設施共享的原則，根據(jù)當?shù)貙嶋H，研究制定有助于新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展的兼容性土地類和相關控制指標。例如，科教用地可兼容研發(fā)與中試、科技服務設施與項目及生活性服務設施。對于暫時未考慮發(fā)展方向的區(qū)域，可以“留白”。在土地供應上，要適當增加混合用地和“白地”的比重。

2．在特定區(qū)域范圍內(nèi)或在符合相關條件的情況下，可增加土地用途變更彈性。一是增加產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)不同類型土地用途的變更彈性。二是結(jié)合城市更新，允許部分商服用地改變用途，以消化過剩的存量商服用地。三是對于自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的土地，探索實行負面清單式的土地用途管制模式。

3．為了防止擅自變更用途造成的混亂，要明確自由變更的區(qū)間。建議在放松土地用途管制的同時，明確相關規(guī)則，規(guī)定各類用途土地面積的調(diào)整上限或下限。

4．建立土地用途變更的快速審批機制。建議加強規(guī)劃、國土和產(chǎn)業(yè)等部門之間的協(xié)調(diào)，優(yōu)化審批流程，簡化審批環(huán)節(jié)，提高審批效率。對于因產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求確需變更土地用途的地塊，要建立用途變更的快速調(diào)整機制。這樣既有利于促進產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，也有助于防止因規(guī)劃調(diào)整滯后可能導致的違法用地行為的發(fā)生。

（三）處理好收與放的關系，創(chuàng)新土地收儲制度，形成具有多元性、靈活性的土地供應格局，降低用地成本

1．壓縮政府收儲的范圍和規(guī)模?？紤]到我國許多大城市的土地供應已由增量用地為主向存量用地為主轉(zhuǎn)變，建議我國政府收儲的主要目標改為，為了彌補市場的不足，提供一些市場不愿做的公共產(chǎn)品比如保障房建設、公益性設施建設等非營利性項目的土地。同時，凡是在法律許可的范圍內(nèi)，依靠市場機制能夠建設的項目，原則上都由市場來做，不建議納入政府收購的范圍。

2．推進土地儲備主體和供應主體的多元化。打破由城市政府壟斷土地儲備的現(xiàn)行格局，形成在統(tǒng)一交易平臺的基礎上，多元主體平等實施儲備和供地的局面。重點推進三方面探索：一是集體經(jīng)濟組織可以實施土地儲備，直接供應土地。賦予農(nóng)村集體建設用地與國有土地同等的權能，可以在統(tǒng)一的土地交易市場實施土地供應和交易活動。二是對于從事經(jīng)營性開發(fā)的存量土地，允許土地權利人自行開發(fā)。部分舊城區(qū)改造、城中村改造、舊廠房改造項目，可以不納入政府收儲范圍，允許由土地權利人自行改造或聯(lián)合開發(fā)。三是對于一些土地權利人自己無條件或無能力進行再開發(fā)的地塊，通過降低轉(zhuǎn)讓成本、允許分割轉(zhuǎn)讓等方式，調(diào)動土地權利人的積極性，及時將土地轉(zhuǎn)讓給第三方進行開發(fā)。

3．近期采取政府收儲和企業(yè)自由轉(zhuǎn)讓并重的發(fā)展策略，遠期實行以企業(yè)自由轉(zhuǎn)讓為主、政府收儲為輔的發(fā)展模式。在當前的過渡期，可推進政府和企業(yè)聯(lián)合儲備，建立合資入股、共同開發(fā)的收儲機制，即通過建立股份合作方式，由原土地使用權人與地方政府的資產(chǎn)經(jīng)營公司以一定的股份進行聯(lián)合儲備和開發(fā)，并由政府的資產(chǎn)經(jīng)營公司控股。這種收儲方式讓原土地使用權人參與儲備和開發(fā)，以調(diào)動國企、上市公司等存量土地持有主體參與開發(fā)的積極性，但對地方政府資產(chǎn)經(jīng)營公司的資金實力要求比較高。

（四）處理好進與退的關系，創(chuàng)新土地稅費制度，構建良好的低效用地退出機制

一是增加持有環(huán)節(jié)稅費，提高土地保有成本，實行差別化的稅收征管政策，引導低效用地及時退出。二是減少土地轉(zhuǎn)讓成本，降低企業(yè)退出門檻。三是探索建立低效用地退出的利益補償機制。

四、關于大力發(fā)展上海住房租賃市場

（一）努力倡導租房消費理念

世界上一些發(fā)達國家民眾買房意愿其實并不強，就連收入頗豐的教授、企業(yè)高管也常常是一家人住在租來的房子里，年輕人選擇租房的比例則更高。他們寧愿租房而把省下來的錢用于旅游、投資，也不去買房。相較之下，我國住房消費理念明顯落后。中國人歷來有存錢、蓋房、置業(yè)和為兒孫積攢家產(chǎn)的傳統(tǒng)，老百姓普遍“重買輕租”，并且希望“住房一步到位”。對此，政府要引導公眾樹立理性的居住觀，大力倡導租賃消費、“先租后買”的理念。

（二）大力發(fā)展規(guī)模化、機構化租賃企業(yè)

由于過去十幾年房價的快速上漲，房地產(chǎn)企業(yè)更愿意采用開發(fā)——賣房——回款——再開發(fā)的快速周轉(zhuǎn)模式。不過近年來隨著地價的逐步走高，房企融資難度的加大，房地產(chǎn)行業(yè)已經(jīng)呈現(xiàn)出少數(shù)大型房企寡頭競爭的格局，多數(shù)中小型房企面臨著轉(zhuǎn)型升級的考驗。在這種情況下，政府如能因勢利導，提供各種優(yōu)惠政策使中小型房企進入住房租賃市場，那么上海一定會涌現(xiàn)出一批規(guī)?；C構化租賃企業(yè)。同時，應建立商品租賃住房運營企業(yè)資質(zhì)認證體系，向滿足條件的運營企業(yè)提供稅收優(yōu)惠，建議對租金定價實行政府指導價格的運營企業(yè)免征增值稅。

（三）加快建設公共租賃住房，保障中低收入者住房需求

增加公共租賃住房供應，使大部分中低收入者有房可租，可有效降低市場上對住房的需求。房地產(chǎn)價格受供求關系影響較大，可以說，公共租賃房制度或多或少起著穩(wěn)定房價的作用。在當前房地產(chǎn)剛性需求日益加大的情況下，保障方式應以保障供應為主。政府應直接組建保障房建設公司，以住宅生產(chǎn)者的身份直接從事公共租賃住房生產(chǎn)，按特定的價格出租給保障對象。此方式能快速有效地將政府政策落實，并能直接干預整個房地產(chǎn)市場的供需情況。

（四）拓展租賃房源供應渠道

由于目前租賃市場中仍存在市場供給不足、租金居高不下等問題，對于目前空置的商用住房或有問題的類住宅，應允許開發(fā)企業(yè)將其盤活，改建為長租公寓，進而增加商品租賃住房房源。

（五）保障住房租戶利益

可將商品租賃住房租戶進一步納入公共服務體系，與購房者均等化享有社會服務。對于在一個區(qū)域內(nèi)租賃達到一定年限的家庭，可在教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)、戶籍等方面加快推進其均等化享有公共服務進程。

(整理:周明)