?文 /原欣

論法規(guī)規(guī)章備案審查程序的完善

文 /原欣

在我國(guó)，《立法法》《監(jiān)督法》《法規(guī)規(guī)章備案條例》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等法律已經(jīng)對(duì)備案審查制度作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，但是由于理論研究的缺失和現(xiàn)實(shí)的窘境，這些制度規(guī)定的操作性令人擔(dān)憂，限制了該制度在實(shí)踐中立法監(jiān)督作用的發(fā)揮。

法規(guī)規(guī)章；備案審查；程序完善

我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)于備案審查的程序規(guī)定，往往只具備概括性和原則性，這在一定程度上影響了立法監(jiān)督的可操作性。從立法監(jiān)督的運(yùn)行過程來看，其程序可以分為立法監(jiān)督啟動(dòng)程序、受理程序、審查監(jiān)督程序和執(zhí)行程序。

一、受理階段的程序

在受理階段，我國(guó)立法應(yīng)該明確規(guī)定提交備案審查的時(shí)間、備案審查的受理時(shí)限、受理形式等，這樣才能使備案審查監(jiān)督制度做到有章可循。

筆者認(rèn)為，對(duì)于法規(guī)規(guī)章提交備案審查的程序，應(yīng)提前至法規(guī)規(guī)章公布之前，即未經(jīng)過備案審查的法規(guī)規(guī)章，不得公布實(shí)施。同時(shí)將審查的時(shí)限確定為3個(gè)月，如3個(gè)月內(nèi)，審查機(jī)關(guān)未出具審查處理決定，制定機(jī)關(guān)可自行公布。這樣就會(huì)提高備案審查的效力及約束力，使立法監(jiān)督落到實(shí)處。當(dāng)然，針對(duì)已經(jīng)公布實(shí)施的法規(guī)規(guī)章，國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人認(rèn)為存在與上位法相抵觸的情形時(shí)，可以采取事后監(jiān)督的方式提請(qǐng)審查。對(duì)于備案審查的受理時(shí)限，可以借鑒我國(guó)《訴訟法》的規(guī)定，將其確定為7天。當(dāng)然，如遇到特殊的情形，可以根據(jù)相關(guān)部門的批準(zhǔn)進(jìn)行延長(zhǎng)，但最多不得超過1個(gè)月。對(duì)于受理的形式，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)出具書面的受理決定告知書，明確受理與否的理由，如若受理，則需在一定期限內(nèi)組織進(jìn)行審查，審查過程如涉及比較復(fù)雜的問題，可以采用聽證會(huì)、專家會(huì)等形式，在充分調(diào)查的基礎(chǔ)上，作出處理決定。

二、審查監(jiān)督階段的程序

筆者認(rèn)為，在備案審查階段，對(duì)法規(guī)規(guī)章的合法性與適當(dāng)性分析的程序可以參照以下步驟：一是審查機(jī)關(guān)先行研究分析。審查機(jī)關(guān)在受理備案審查后，應(yīng)該先行查找有關(guān)法律依據(jù)，搜集相關(guān)資料，調(diào)查法規(guī)規(guī)章的社會(huì)效果，了解群眾意見，同時(shí)參考國(guó)外的相關(guān)制度等，在此基礎(chǔ)上，形成初步意見。二是請(qǐng)法規(guī)規(guī)章的制定機(jī)關(guān)到場(chǎng)說明理由。在初步審查中發(fā)現(xiàn)該法規(guī)規(guī)章存在問題時(shí)，可通知制定機(jī)關(guān)，要求其提供詳細(xì)的說明和理由闡釋。當(dāng)然，由于立法的滯后性，法規(guī)規(guī)章的制定機(jī)關(guān)反映的現(xiàn)實(shí)需要往往會(huì)超出現(xiàn)有法律的規(guī)定。審查機(jī)關(guān)在審查時(shí)應(yīng)妥善處理，在充分調(diào)查的基礎(chǔ)上，審查其存在的合理性。三是向有關(guān)部門征求意見、調(diào)研或請(qǐng)專家協(xié)助審查。某些法規(guī)規(guī)章的內(nèi)容可能涉及多個(gè)部門的職責(zé)和利益，或者與其他有關(guān)部門有緊密聯(lián)系，而制定機(jī)關(guān)在起草法規(guī)規(guī)章的過程中，未能做到充分征求其他有關(guān)部門的意見，或者雖然征求意見，但雙方意見有不一致的地方，而制定機(jī)關(guān)未進(jìn)行充分考量，而是按照自己的想法進(jìn)行立法。審查機(jī)關(guān)在審查時(shí)，應(yīng)征求相關(guān)部門的意見。一些法規(guī)規(guī)章可能涉及比較復(fù)雜的問題，或多個(gè)部門間對(duì)于主要問題無法達(dá)成一致意見，可采用召開座談會(huì)、論證會(huì)等形式，或征求領(lǐng)域內(nèi)專家或?qū)W者的意見，在進(jìn)行充分論證分析的基礎(chǔ)上，吸收其中的合理成分，使審查機(jī)關(guān)作出的審查意見更具有科學(xué)性，更完善。四是作出處理結(jié)論，報(bào)上級(jí)審批。在經(jīng)過征求意見、討論溝通之后，針對(duì)不同的情況，作出不同的處理決定，報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)審批。

三、處理階段的程序

處理階段的程序?qū)嵸|(zhì)上就是立法監(jiān)督結(jié)論的實(shí)施程序。筆者認(rèn)為，審查機(jī)關(guān)在審查后，可依據(jù)不同的情況作出以下幾種處理決定：一是維持。經(jīng)審查，法規(guī)規(guī)章符合法律的規(guī)定，且合理適當(dāng)，確實(shí)不存在違法問題的，應(yīng)當(dāng)予以維持，同時(shí)將維持結(jié)論告知提請(qǐng)審查建議主體。二是建議發(fā)回修改。被提起審查建議的法規(guī)規(guī)章在審查后，確實(shí)存在問題的，審查機(jī)關(guān)可建議制定機(jī)關(guān)進(jìn)行修改。在規(guī)定期限內(nèi)，如制定機(jī)關(guān)拒絕修改，審查機(jī)關(guān)則可責(zé)令其限期修改。制度機(jī)關(guān)可要求審查機(jī)關(guān)發(fā)出糾正建議函，對(duì)于審查后存在的違法或不適當(dāng)?shù)膯栴}闡述明確后，制定機(jī)關(guān)應(yīng)在收到建議函之日起的三十日內(nèi)做出書面處理報(bào)告。三是暫停執(zhí)行。對(duì)于已經(jīng)公布實(shí)施的法規(guī)規(guī)章，在實(shí)踐中已經(jīng)造成某些不好的影響，僅責(zé)令其限期自行修改是不能解決問題的，這種情況下，審查機(jī)關(guān)可責(zé)令制定機(jī)關(guān)暫停執(zhí)行問題法規(guī)規(guī)章。四是改變或撤銷。若上述處理方式對(duì)于存在問題的法規(guī)規(guī)章，都無法很好的解決，備案審查機(jī)關(guān)則享有改變或者撤銷的權(quán)利。當(dāng)然，改變、撤銷的處理結(jié)果應(yīng)以書面的形式告知制定機(jī)關(guān)，同時(shí)說明理由。對(duì)于整體上不合法的法規(guī)規(guī)章可以整體撤銷，但如僅是個(gè)別條款不合法、不合理的則只需撤銷個(gè)別即可。五是其他處理決定。結(jié)合上述處理方式，審查機(jī)關(guān)應(yīng)督促制定機(jī)關(guān)及時(shí)改正錯(cuò)誤，及時(shí)了解糾正后的效果等。

周旺生主編．立法研究，第1卷．法制出版社，2000年版第437頁(yè).

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