張曉莉

黨的十八屆三中全會作出“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”的戰(zhàn)略部署，對國資監(jiān)管機構(gòu)提升國有資本管控能力提出了新要求。一直以來，在深圳市委市政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，深圳國資國企立足經(jīng)濟特區(qū)，勇于先行先試，圍繞國有資本功能屬性，前瞻謀劃改革頂層設(shè)計，把好國有資本管控的五個重點，持續(xù)探索創(chuàng)新監(jiān)管運營體制機制，不斷提升國有資本市場化管控水平。深圳市屬國企經(jīng)濟效益保持穩(wěn)定增長，至2016年底，市屬國企總資產(chǎn)首次突破萬億元大關(guān)，達10956億元；凈資產(chǎn)6239億元；國有凈資產(chǎn)4826億元；營業(yè)收入1492億元；上繳稅金271億元；全年實現(xiàn)利潤總額341億元。在全國37個省級國資監(jiān)管機構(gòu)中，市屬國企總資產(chǎn)排名第14，利潤排名第4，成本費用利潤率繼續(xù)穩(wěn)居第1，資產(chǎn)負債率43.1%，低于全國平均水平26個百分點，市屬國企的發(fā)展質(zhì)量、經(jīng)濟效益領(lǐng)跑全國。深圳為以管資本為主深化國資監(jiān)管改革進行了先行先試。

一、以推進履職理念“五大轉(zhuǎn)變”為重點，創(chuàng)新形成有深圳特色的國資監(jiān)管運營新體制

深圳國資監(jiān)管運營體制改革始終堅持理念先行和市場導(dǎo)向，積極推進履職思維從管資產(chǎn)向以管資本為主轉(zhuǎn)變，履職手段從強調(diào)監(jiān)督向與服務(wù)并重轉(zhuǎn)變，履職模式從單項突破向頂層設(shè)計系統(tǒng)規(guī)劃轉(zhuǎn)變，履職重點從偏重產(chǎn)業(yè)發(fā)展向與資本運作并重“雙輪驅(qū)動”轉(zhuǎn)變，履職方式從偏重行政手段向更加注重市場化引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，按照國資功能屬性的要求，做“市場化出資人和有效有為的監(jiān)管者”，不斷提升國有資本監(jiān)管運營效率。一是持續(xù)完善國資監(jiān)管運營體制。早在上世紀(jì)90年代，深圳率先形成“市國資辦—三家資產(chǎn)經(jīng)營公司—國有企業(yè)” 三層次監(jiān)管體制。針對該體制在實際運營中暴露出的管理鏈條長、監(jiān)管運營效率低等一系列問題， 2004年深圳整合市國資辦、三家資產(chǎn)經(jīng)營公司等相關(guān)職能成立市國資委，在繼承三層次體制優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，構(gòu)建起“市國資委—國有企業(yè)”兩層次監(jiān)管運營體制。市國資委借鑒淡馬錫做“積極股東”的經(jīng)驗，直接對直管企業(yè)承擔(dān)出資人職責(zé)，較好解決了國資監(jiān)管運營中的委托代理問題，降低了交易成本，有力提升了監(jiān)管運營國有資本的效率。二是探索組建國有資本投資運營公司輔助履職。市國資委成立之初，針對國企改制等實際需要，設(shè)置投控公司作為歷史遺留問題處理以及企業(yè)改制退出、資源整合等輔助履職平臺。2007年，又針對國資系統(tǒng)資本運作的需要，成立遠致公司作為市國資委資本運作平臺。在實際運營中，市國資委不斷提升投控公司的國有資本投資管控功能和遠致公司的國有資本運營調(diào)整功能，明確了二者國有資本投資運營公司的定位，創(chuàng)新形成以市國資委直接監(jiān)管運營為主、國有資本投資運營公司輔助履職、產(chǎn)業(yè)集團專業(yè)化運營的國資監(jiān)管運營新體制。三是持續(xù)健全市場化的國資監(jiān)管運營制度體系。市國資委先后制定了60余項監(jiān)管制度，內(nèi)容涉及產(chǎn)權(quán)代表決策、收益管理、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員選拔任用、投資管理等國資監(jiān)管運營各個方面，形成了具有深圳特色、市場化的國資監(jiān)管運營制度體系。2011年以來，按照管資本要求，對全部制度進行了系統(tǒng)梳理。探索建立投資正負面清單制度，完善企業(yè)市場化投資決策機制。開辟國有創(chuàng)投企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓綠色通道，明確該類企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓由企業(yè)自主決策，在全國發(fā)揮出較大的創(chuàng)新引領(lǐng)作用。四是積極推進國資委從資產(chǎn)經(jīng)營者向資本經(jīng)營者轉(zhuǎn)型。市國資委以出資人職責(zé)為導(dǎo)向，2007年、2010年先后兩次對內(nèi)設(shè)機構(gòu)和職能配置進行系統(tǒng)優(yōu)化調(diào)整，撤并非出資人職能處室，增設(shè)綜合規(guī)劃、資本運作以及專職履行股東事務(wù)處室，強化出資人職能，并創(chuàng)造性地以市場化選聘、市場化薪酬設(shè)立專家特聘崗位，破解公務(wù)員編制與薪酬對資本運作專業(yè)人才的瓶頸制約，不斷提升委機關(guān)運營國有資本的能力。

二、以管好國有資本的投向與形態(tài)為重點，不斷優(yōu)化國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)

市國資委立足深圳城市經(jīng)濟定位和發(fā)展階段性特征，把握國資“基礎(chǔ)性、公共性、先導(dǎo)性”功能作用，按照“資產(chǎn)資本化、資本證券化”思路，系統(tǒng)謀劃資源配置頂層設(shè)計，深入推進資源整合與資本運作，切實管好國有資本的投向與形態(tài)。一是率先完成國有經(jīng)濟布局調(diào)整階段性任務(wù)。市國資委成立之初，針對部分國企生存嚴(yán)峻的局面，以戰(zhàn)略性調(diào)整國有經(jīng)濟布局為重點，深入推進國企改革。早在2005年底，深圳共完成34戶一級企業(yè)、250多戶二級企業(yè)的整體改制工作，在全國大中城市率先完成國有經(jīng)濟布局戰(zhàn)略性調(diào)整的階段性任務(wù)，國有資本從一般競爭性領(lǐng)域中的劣勢企業(yè)安全有序退出，向基礎(chǔ)設(shè)施公用事業(yè)和關(guān)系國計民生的重要領(lǐng)域集中。二是積極布局“一體兩翼”國資特色產(chǎn)業(yè)體系。面對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)受政策影響大、盈利空間有限等問題，市國資委立足深圳國企的先行優(yōu)勢和比較優(yōu)勢，系統(tǒng)謀劃資源配置頂層設(shè)計，加快構(gòu)建以基礎(chǔ)設(shè)施公用事業(yè)為主體、金融準(zhǔn)金融和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為兩翼的“一體兩翼”特色產(chǎn)業(yè)體系。目前約74%的國有資本已集聚到該體系中。三是有序劃轉(zhuǎn)整合行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)。2006年，深圳市委市政府全面啟動事業(yè)單位分類改革，原各局委辦下屬共372家企業(yè)及轉(zhuǎn)企事業(yè)單位劃入市屬國資監(jiān)管體系。市國資委按照“委托管理一批、整合發(fā)展一批、轉(zhuǎn)讓一批、關(guān)閉注銷一批”的原則，推進轉(zhuǎn)企單位實質(zhì)性改制重組，整合形成人力資源、體育場館、教育培訓(xùn)等六大產(chǎn)業(yè)板塊，實現(xiàn)了劃轉(zhuǎn)經(jīng)營性國有資本的優(yōu)化配置和保值增值。四是推進資本運作提升資產(chǎn)證券化水平。圍繞提升國有資本的控制力、盈利性和流動性，市國資委大力實施資本運作，不斷提升資產(chǎn)證券化水平，切實管好國有資本的形態(tài)。出臺資本運作系列制度，編制資本運作規(guī)劃，較早構(gòu)建起制度化、體系化的資本運作工作機制。深入推進資源整合，先后完成地鐵、港口、供水、物流等板塊整合工作，不斷推進國有資本向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢企業(yè)集中。加快上市及再融資，穩(wěn)步實施新興產(chǎn)業(yè)基金群戰(zhàn)略，靈活開展上市公司市值管理。

三、以選好戰(zhàn)略合作伙伴為重點，規(guī)范發(fā)展混合所有制經(jīng)濟

市國資委高度重視混合所有制經(jīng)濟對于國有資本放大功能與保值增值的重要作用，立足國資整體發(fā)展戰(zhàn)略，以選好國有資本合作伙伴為重點，系統(tǒng)、規(guī)范、有序推進混合所有制經(jīng)濟發(fā)展。目前，市屬國資混合所有制企業(yè)比例超過75%，居全國前列。一是科學(xué)確定差異化的控股形式和合作方式。根據(jù)企業(yè)不同的行業(yè)特點、職能定位和發(fā)展戰(zhàn)略，策略推進產(chǎn)權(quán)主體多元化改革。針對需要借助市場化手段提高經(jīng)營服務(wù)水平的基礎(chǔ)設(shè)施公用事業(yè)類企業(yè)，平衡其公益性與市場性考量，采取較為穩(wěn)妥的合資絕對控股形式；針對行業(yè)競爭充分、市場化程度高的企業(yè)，采取相對控股形式；針對城市更新改造、地鐵上蓋物業(yè)等可市場化運作項目，靈活選擇多種合作方式。二是開放規(guī)范引入國有資本戰(zhàn)略合作伙伴。既對各類資本平等開放股權(quán)，又科學(xué)確定合作門檻，并通過公開透明、競爭規(guī)范的選擇機制，引入與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營理念一致，具備發(fā)展亟需資源的戰(zhàn)略投資者，力求優(yōu)勢互補、合作共贏、國民共進。三是創(chuàng)新途徑撬動各類社會資本。通過國際招標(biāo)招募，能源集團引入華能國際、燃氣引入香港中華煤氣和新希望、水務(wù)引入法國威立雅和北京首創(chuàng)等央企、外企和知名民企，開創(chuàng)了國內(nèi)城市基礎(chǔ)設(shè)施公用事業(yè)類企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化改革的先河；創(chuàng)新投公司等競爭性企業(yè)通過增資擴股，引進多個實力型民營股東，迅速成長為行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)；地鐵集團、鹽田港、深業(yè)等通過與央企、優(yōu)秀民企開展項目合作，有效放大了國有資本功能。四是穩(wěn)妥推進經(jīng)營者和核心骨干持股。選擇準(zhǔn)金融、新興產(chǎn)業(yè)和輕資產(chǎn)的人力資本貢獻較大的競爭類企業(yè)，穩(wěn)妥推行經(jīng)營者和核心骨干持股。其中建筑科學(xué)研究院在引進戰(zhàn)略投資者時，開創(chuàng)性地配套實施管理層和核心骨干按照戰(zhàn)略投資者入股價格“同股同價”現(xiàn)金入股，在全國具有較大創(chuàng)新性。此外，全面完成股權(quán)分置改革，通過上市、整體上市、資產(chǎn)注入等方式，推進更多國企成為公眾持股的優(yōu)秀上市公司。

四、以管好國有資本運營主體為重點，持續(xù)完善國企現(xiàn)代企業(yè)制度

針對國有資本出資人全民所有的非人格化特征，市國資委將強化公司治理、構(gòu)建市場化經(jīng)營機制以及加強領(lǐng)導(dǎo)人員選任激勵等作為深化國企改革的中心環(huán)節(jié)，切實管好國有資本的實際運營主體，推進國企與市場深度融合。一是加快完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。通過國際招標(biāo)招募、引進優(yōu)秀民企等方式，建立起多元股東的制衡機制；通過持續(xù)推進企業(yè)上市，引入證監(jiān)部門的行業(yè)監(jiān)管和社會公眾的外部監(jiān)督機制；通過國有獨資公司規(guī)范董事會建設(shè)，確保董事會及董事履職的獨立性、專業(yè)性和可問責(zé)性，建立起規(guī)范高效的企業(yè)治理機制。目前，國有獨資公司董事會建設(shè)實現(xiàn)“全覆蓋”，專業(yè)外部董事占多數(shù)，一批金融、證券、法律等資深專業(yè)人士成為外部董事。二是全面完成直管企業(yè)三項制度改革。針對企業(yè)存在的勞動人事分配制度僵化等弊端，市國資委分層分類推進企業(yè)勞動人事分配三項制度改革，涉及員工10萬多人，2009年率先全面完成直管企業(yè)“三改”工作，建立起全員勞動合同制，實現(xiàn)了“人員能進能出、崗位能上能下、薪酬能高能低”與市場接軌的目標(biāo)。2010年以來，持續(xù)開展直管企業(yè)“三改回頭看”，指導(dǎo)其推進下屬企業(yè)“三改”工作，不斷完善企業(yè)現(xiàn)代人力資源管理體系。三是持續(xù)加大市場化選聘力度。從1990年代開始，取消企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員行政級別，實行財務(wù)總監(jiān)、總師市場化選聘，并嘗試總經(jīng)理市場化選聘。市國資委成立后，以構(gòu)建有別于黨政機關(guān)干部管理的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理體制為重點，制定了一批新的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理制度，系統(tǒng)提出職數(shù)控制、職位管理、任職時間、定期交流和職位禁入等規(guī)定。2011年，又與市委組織部聯(lián)合制定企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員選拔任用改革“1+5”文件，將直管企業(yè)副總經(jīng)理選聘權(quán)交還給董事會，把市場化方式作為產(chǎn)生市場化程度較高、崗位專業(yè)性較強的企業(yè)高管的主要手段。目前，全部的財務(wù)總監(jiān)、基金經(jīng)營團隊、專業(yè)特聘崗位和適合市場化選聘的副總經(jīng)理崗位都實現(xiàn)了市場化選聘。四是不斷完善國企激勵約束機制。以構(gòu)建短、中、長期激勵與約束相結(jié)合的考核薪酬體系為核心，實現(xiàn)企業(yè)負責(zé)人與國有股東目標(biāo)與利益一致。企業(yè)負責(zé)人全部建立起了年度考核與任期考核相結(jié)合的短中期考核機制，并在前期試點取得成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在競爭性企業(yè)穩(wěn)步全面推行長效激勵改革。鼓勵企業(yè)內(nèi)部實行差異化薪酬，實現(xiàn)同級不同薪、市場化選聘崗位實行市場化薪酬。同步實施特殊貢獻獎勵，對在資本運作、資產(chǎn)重組、服務(wù)大局等工作中作出突出貢獻的企業(yè)負責(zé)人予以獎勵。同時，強化約束機制，與企業(yè)負責(zé)人簽訂經(jīng)營業(yè)績責(zé)任書，實行延期支付，20%的薪酬作為風(fēng)險抵押金待屆滿考核合格后發(fā)放。

五、以管好國有資本回報與國有資產(chǎn)安全為重點，深入開展管理創(chuàng)新和管理提升

確保國有資本回報與國有資產(chǎn)安全是國資監(jiān)管運營的根本目的。市國資委堅持開展管理創(chuàng)新和管理提升，向科學(xué)管理要效率、要回報、要安全。一是深入推進分類監(jiān)管。明確分類標(biāo)準(zhǔn)，將直管企業(yè)按產(chǎn)業(yè)集團和履職平臺進行分類，產(chǎn)業(yè)集團又按基礎(chǔ)設(shè)施公用事業(yè)類企業(yè)和一般競爭性企業(yè)分類，一般競爭性企業(yè)又細分出戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和金融準(zhǔn)金融產(chǎn)業(yè)，在預(yù)算、投資、產(chǎn)權(quán)、業(yè)績考核、收入分配以及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理等方面突出分類監(jiān)管特色。二是科學(xué)確定考核指標(biāo)。突出業(yè)績考核的“指導(dǎo)棒”作用，對于基礎(chǔ)公用類企業(yè)按社會效益權(quán)重不低于80%、經(jīng)濟效益不高于20%考核，《政府公共服務(wù)白皮書》、安全生產(chǎn)和節(jié)能環(huán)保等任務(wù)全部納入考核指標(biāo)體系；對于競爭類企業(yè)主要考核經(jīng)濟效益，權(quán)重占90%以上，兼顧社會效益，并全面推行經(jīng)濟增加值考核。三是完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。1995年深圳在全國最早建立起國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。市國資委持續(xù)加強國有資本收益管理，利潤分配實行四檔分類上繳管理，上繳比例20%—80%，上繳范圍覆蓋全部市屬企業(yè)。市屬國企利潤綜合收繳比例達到30%，主要用于民生建設(shè)，并全面接受人大監(jiān)督和審計審查。四是健全風(fēng)險防控長效機制。針對企業(yè)投資、擔(dān)保等重大風(fēng)險源，出臺專項規(guī)定，嚴(yán)控主業(yè)外投資、境外投資等5類投資風(fēng)險，嚴(yán)禁無產(chǎn)權(quán)關(guān)系貸款擔(dān)保。推行全面預(yù)算管理、全面風(fēng)險管理、內(nèi)控體系建設(shè)以及對標(biāo)管理、投資后評價等管理創(chuàng)新，持續(xù)提升企業(yè)風(fēng)險管控能力。打造陽光交易體系，出臺產(chǎn)權(quán)交易、招標(biāo)采購、資源性資產(chǎn)公開租賃等辦法，切實防控交易風(fēng)險。借鑒上市公司規(guī)則，推動基礎(chǔ)設(shè)施公用事業(yè)類非上市企業(yè)向社會公開財務(wù)年報，2014年出臺信息公開工作指引，直管企業(yè)全部推行信息公開。五是加快實施“創(chuàng)新驅(qū)動”戰(zhàn)略。2009年在全國國資系統(tǒng)較早出臺了自主創(chuàng)新獎勵扶持系列政策，重點抓好自主創(chuàng)新管理體系和獎勵扶持體系建設(shè)。5年來，累計設(shè)立自主創(chuàng)新專項資金扶持獎勵優(yōu)秀創(chuàng)新項目105個，有效引導(dǎo)和激發(fā)了企業(yè)創(chuàng)新主體作用。目前，市屬國企擁有20余個國家和省市級各類創(chuàng)新載體，主導(dǎo)和參與編制了170余項國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。六是全力構(gòu)建“大監(jiān)督”格局。實行監(jiān)事會主席和財務(wù)總監(jiān)外派制度，“兩監(jiān)”直接對市國資委負責(zé)并報告工作，切斷二者與企業(yè)的利益聯(lián)系，確保監(jiān)督獨立性。推動懲防體系建設(shè)與國資監(jiān)管制度深度融合，出臺“兩監(jiān)”工作指引，完善國企“三重一大”決策事項專項報告制度，整合監(jiān)督資源，實現(xiàn)對國有資本運營的全流程監(jiān)督，有力保障了國有資本安全。

下一步，深圳將認真貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，在國務(wù)院國資委的指導(dǎo)支持下，以出臺《關(guān)于進一步深化深圳國資國企改革的總體方案》為契機，深入推進國資國企改革，進一步提升國有資本管控水平，繼續(xù)當(dāng)好改革先鋒，重點實現(xiàn)“五個突破”：

一是在創(chuàng)新國資監(jiān)管運營體制上取得新突破。以管資本為主提升國資監(jiān)管運營效能，優(yōu)化國資委履職模式，進一步推進分類監(jiān)管精細化，持續(xù)完善以市國資委直接監(jiān)管為主、國有資本投資運營公司輔助履職、產(chǎn)業(yè)集團專業(yè)化運營的“2+N”監(jiān)管運營新體制，其中“2”是要全面提升投控公司作為國有資本投資公司和遠致公司作為國有資本運營公司功能，將二者建成國內(nèi)一流具有較強投融資、資源整合、資本運作、產(chǎn)業(yè)培育能力的國有資本投資公司、運營公司，“N”是要培育打造一批主業(yè)突出、治理規(guī)范、經(jīng)營高效、行業(yè)領(lǐng)先的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集團。

二是在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局與結(jié)構(gòu)上取得新突破。進一步推進國有資本從競爭性領(lǐng)域的劣勢企業(yè)退出，優(yōu)化國有經(jīng)濟布局，加快做強以基礎(chǔ)設(shè)施公用事業(yè)為主體、金融準(zhǔn)金融等高端服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為兩翼的“一體兩翼”特色產(chǎn)業(yè)體系，使85%的國有資本集聚到該體系中。

三是在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟上取得新突破。全系統(tǒng)混合所有制比例由目前的75%提高到85%左右。探索差異化的企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)，完全競爭類企業(yè)國有股權(quán)比例原則上下降到50%以下。在新興產(chǎn)業(yè)和輕資產(chǎn)的人力資本貢獻比重較高的競爭類企業(yè)，大力推行經(jīng)營者和核心骨干持股。探索加快國資產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的有效方式，完善創(chuàng)投類企業(yè)投資項目退出機制，建立符合市場化要求的產(chǎn)業(yè)基金投資項目退出機制。

四是在進一步完善現(xiàn)代企業(yè)制度上取得新突破。探索建立專職董事制度，全面提升董事會履職能力。健全監(jiān)事會主席和財務(wù)總監(jiān)管理體制，充分發(fā)揮“兩監(jiān)”監(jiān)督制衡作用。深化以市場化為導(dǎo)向的選人用人機制改革，健全職業(yè)經(jīng)理人制度，對于適合市場化選聘的崗位全部實行市場化選聘。完善中長期激勵約束機制，在競爭類企業(yè)全面推行中長期激勵機制改革。全面完成系統(tǒng)二級及以下企業(yè)的“三改”工作。

五是在提高國有企業(yè)綜合競爭力上取得新突破。重點支持基礎(chǔ)設(shè)施公用事業(yè)類企業(yè)運用現(xiàn)有比較優(yōu)勢和可復(fù)制的商業(yè)模式，實現(xiàn)外溢發(fā)展；全面提升競爭類企業(yè)經(jīng)營機制市場化水平和核心競爭力，打造一批具有國內(nèi)行業(yè)領(lǐng)先優(yōu)勢的企業(yè)集團；加大金融類企業(yè)投資力度，探索特色化、差異化業(yè)務(wù)，做優(yōu)一批專業(yè)化金融投資集團；加大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)類企業(yè)創(chuàng)新投入與產(chǎn)業(yè)培育力度，借助外部技術(shù)資源與市場化機制，加快形成規(guī)模效應(yīng)，再造國資新的增長極?！?