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        全面考量減稅空間

        2017-08-10 03:04:16
        中國發(fā)展觀察 2017年15期
        關(guān)鍵詞:財政政策稅負(fù)債務(wù)

        全面考量減稅空間

        樊軼俠

        從理論上講,減稅可以降低由稅收帶來的價格扭曲,可以刺激企業(yè)投資、擴(kuò)張總需求,指向性強(qiáng)的稅收調(diào)控政策有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和改善收入分配。那么,減稅是否可能成為穩(wěn)定當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)、破解實(shí)體經(jīng)濟(jì)困局的有力工具?憑直覺下結(jié)論、做國際比較,或是樣本企業(yè)稅負(fù)歸宿統(tǒng)計分析,都只是分析問題的一個維度。筆者認(rèn)為,問題的關(guān)鍵在于分析當(dāng)前與未來一定條件下,減稅是否有效,空間何在。

        正確認(rèn)識減稅的復(fù)雜性

        宏觀稅負(fù)水平在直觀上體現(xiàn)了政府參與國民收入分配的程度,在深層次上集中體現(xiàn)的是政府、市場、社會之間的關(guān)系,在本質(zhì)上關(guān)系到市場和社會對稅收制度整體的認(rèn)可和對政府公共服務(wù)提供的評價。

        減稅、增加公共福利和控制債務(wù)水平三者之間的矛盾關(guān)系是顯而易見的。任一特定時期,政府在這三個看似都“很必要”的目標(biāo)之間,其實(shí)都在實(shí)行精心、審慎的風(fēng)險控制,也就是通常所說的公共風(fēng)險與財政風(fēng)險的權(quán)衡?!扒蓩D難為無米之炊”“魚與熊掌不可兼得”的常識,在政府參與國民分配中不過是說:稅為收入,福利為支出,兩者的水平都必須與一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和發(fā)展趨勢相順應(yīng),否則就會帶來財政赤字不斷增加、財政風(fēng)險加速累積。

        實(shí)行哪種政策組合是政府宏觀經(jīng)濟(jì)決策的核心內(nèi)容。若在三個目標(biāo)中實(shí)行“減少稅收”和“增加公共福利”的政策,就必須通過提升公共債務(wù)及赤字水平來實(shí)現(xiàn),且累積起來的債務(wù)是需要未來一代人的稅收來償還,只是稅收義務(wù)的跨期轉(zhuǎn)移。若實(shí)行“減少稅收”和“控制債務(wù)及赤字水平”的政策,就必須以減少公共福利支出為前提。進(jìn)一步,若在包含赤字的政府財力既定情況下,也要對“減少稅收”和“增加公共福利”之間的相對權(quán)重做好統(tǒng)籌安排。

        我國宏觀稅負(fù)問題又具有特定的復(fù)雜性。首先,我國從租稅費(fèi)國家向現(xiàn)代稅收國家的轉(zhuǎn)型需要一個過程。土地出讓金、礦業(yè)權(quán)價款都體現(xiàn)了政府與市場主體之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,體現(xiàn)的是有償使用,與稅收的強(qiáng)制性、無償性、固定性是不同的。若要把土地出讓的產(chǎn)權(quán)收益降下來,就意味著需把土地開發(fā)、住房建設(shè)、交易到保有的全鏈條租稅費(fèi)進(jìn)行配套改革的優(yōu)化整合。

        其次,我國宏觀稅負(fù)的區(qū)域性、行業(yè)性差異較大,不能一概而論、簡單對比。

        再次,我國間接稅占比高、直接稅占比低,企業(yè)的稅負(fù)痛感相對明顯。理論上增值稅是可以轉(zhuǎn)嫁的,而實(shí)際上能否轉(zhuǎn)嫁出去還要看企業(yè)自身的能力、要看供給彈性,所以實(shí)際情況很復(fù)雜,不同行業(yè)、不同企業(yè)的增值稅稅負(fù)歸宿差異大。

        最后,在我國政府工具選擇中,財政直接補(bǔ)貼運(yùn)用的相對較多,稅式支出不足。如支持創(chuàng)新的激勵政策,無論選擇稅收優(yōu)惠還是財政補(bǔ)貼,目的都是通過分擔(dān)創(chuàng)新主體的創(chuàng)新風(fēng)險以促進(jìn)其創(chuàng)新活力,兩者合理的協(xié)調(diào)搭配對實(shí)現(xiàn)有效的創(chuàng)新激勵極為重要;但若實(shí)行稅收優(yōu)惠為主要工具,政府集中的稅收占GDP的比重也會相應(yīng)低于以財政直接補(bǔ)貼為主的模式。

        全面考量減稅的空間

        從現(xiàn)實(shí)看,減稅降費(fèi)已在路上。2011-2015年,稅收增速分別為22.58%、12.12%、9.86%、7.8%、-3.57%;其中2015年全國稅收收入總量下滑,為上世紀(jì)90年代以來首次出現(xiàn)的狀況。2016年中央決算報告顯示,2016全年實(shí)現(xiàn)減稅5736億元,2017年?duì)I改增的減稅效應(yīng)還將進(jìn)一步顯現(xiàn)。調(diào)研中多地降費(fèi)減負(fù)有突破,如湖南省2016年取消、放開和降低涉企收費(fèi)88項(xiàng),為企業(yè)年減負(fù)約28億元;基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險單位繳費(fèi)率小幅下降。

        在潛在經(jīng)濟(jì)增速下降與周期性放緩并存的宏觀背景下,進(jìn)一步大規(guī)模減稅是否會帶來政府財力的斷崖式下降,是否會帶來公共福利水平的顯著下滑,是否會帶來高額赤字、引發(fā)財政風(fēng)險,這一系列問題都是當(dāng)前財政理論和實(shí)踐部門關(guān)注的熱點(diǎn)。制約當(dāng)前宏觀稅負(fù)水平的因素很多,其中面臨的主要壓力是“財政支出需求剛性增長”和“財政可持續(xù)性”。下面就針對這些方面分析減稅的空間。

        首先,政府一般性支出壓減的空間并不大。盡管2017年政府工作報告明確提出,按不低于5%的幅度壓減一般性支出,擠出更多資金用于減稅降費(fèi)。但從政府一般性支出結(jié)構(gòu)看,當(dāng)前政府人員規(guī)模并不大。國際比較后發(fā)現(xiàn),我國政府規(guī)模不論是從全國整體來看,還是從地方政府來看,“窄口徑”下我國“公務(wù)員占人口的比例”基本控制在1%左右;“寬口徑”下,我國“公務(wù)人員占勞動年齡人口的比例”基本控制在4%左右,OECD國家政府公務(wù)人員占勞動年齡人口比例平均約為15%左右。相比其他國家,這其實(shí)已經(jīng)處于一個非常低的水平了,也符合公務(wù)人員配置的一般規(guī)律,并非不合理和臃腫。

        其次,民生保障擴(kuò)面提標(biāo),支出剛性增長壓力不小。近年來,民生政策提標(biāo)擴(kuò)面資金需求不斷增加,各種改革性成本支出有增無減。如新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),從最初啟動時的每人每年40元提高到2016年的420元,財政投入資金增長十幾倍。再如2011-2015年,中央財政安排農(nóng)林水支出3.2萬億元,年均增長15.6%,公共財政資源不斷向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜。調(diào)研發(fā)現(xiàn),中小學(xué)生均補(bǔ)助、特困地區(qū)營養(yǎng)改善補(bǔ)助提標(biāo),困難學(xué)生資助擴(kuò)面等帶來政策性增支;在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略下,低保、優(yōu)撫補(bǔ)助提標(biāo)擴(kuò)面在“十三五”時期是大方向;還有城鄉(xiāng)居民醫(yī)保補(bǔ)助、基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助提標(biāo)等。在央地財政收入增速雙雙放緩、盤活存量資金空間不斷縮小的大背景下,各地區(qū)中長期收支平衡壓力普遍較大。

        圖/中新社

        最后,債務(wù)規(guī)??偭繑U(kuò)大尚有空間,但防控難度顯著加大。

        雖然2015年開始中央對地方存量債務(wù)進(jìn)行大規(guī)模債券置換,有效降低了舉債成本;但置換只是把債務(wù)期限拉長,其規(guī)模受制于債券市場容量,如不能有效提高債務(wù)資金使用效率,債務(wù)風(fēng)險的累積在所難免。社保基金隱性債務(wù)風(fēng)險凸顯,調(diào)研中部分地區(qū)養(yǎng)老保險當(dāng)年入不敷出。各地通過PPP、股權(quán)投資基金、政府購買服務(wù)等模式產(chǎn)生的財政承諾尚未完全納入政府債務(wù)分析視野。 “去產(chǎn)能”職工安置及社會保障,養(yǎng)老方面的社會福利支出上升以及人口老齡化帶來的儲蓄率下降,都是后續(xù)必須考慮到的財政負(fù)擔(dān)。經(jīng)驗(yàn)分析和模擬實(shí)證分析均發(fā)現(xiàn),真實(shí)的政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率越高,運(yùn)用赤字政策穩(wěn)增長來抑制公共風(fēng)險的作用下降,財政風(fēng)險上升,意味著越是需要審慎決策。因此,未來一段時期一般公共預(yù)算赤字率必須有合理邊界。

        拿什么減稅:思路與路徑

        在財政平衡的框架下考慮宏觀稅負(fù)問題是極其重要的。在國際稅收競爭浪潮下,在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下,我國減稅降費(fèi)必須與支出和赤字政策并行不悖,將積極的財政政策與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機(jī)銜接。

        (一)總體思路

        按照“把握好一個核心、處理好兩個關(guān)系、做好三個協(xié)調(diào)”的基本思想,不斷創(chuàng)新財政管理,實(shí)施有效政府治理。

        “一個核心”是恰當(dāng)?shù)恼褪袌鲫P(guān)系。一種理想的、好的政府和市場的關(guān)系,應(yīng)當(dāng)是有效的政府加有效的市場,二者之間不應(yīng)是此消彼長的關(guān)系,而是一種共生互補(bǔ)的關(guān)系。

        “兩個關(guān)系”是短期與長期的關(guān)系、總量與結(jié)構(gòu)的關(guān)系。清晰界定財政政策調(diào)控的環(huán)境和條件,將經(jīng)濟(jì)干預(yù)限定在必要的時期和恰當(dāng)?shù)姆秶畠?nèi),避免短期政策長期化,力戒調(diào)控行為日?;?、職能化和固定化。財政赤字?jǐn)U大化有很大的誘惑力,很難止住,因?yàn)樨斦С鲈鲩L往往是剛性的,一旦擴(kuò)大以后很難下降。所以財政赤字的擴(kuò)大要定一個目標(biāo)和時點(diǎn),不必強(qiáng)調(diào)年度財政平衡,但要強(qiáng)調(diào)周期性的財政平衡,否則赤字就會無限擴(kuò)大化。

        “三個協(xié)調(diào)”是指宏觀政策相協(xié)調(diào)、財政政策與財政制度相協(xié)調(diào)、國內(nèi)財政政策與國際財政政策相協(xié)調(diào)。宏觀政策之間和政策目標(biāo)之間要相互協(xié)調(diào)。強(qiáng)化財稅政策與貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、價格政策等的協(xié)調(diào)配合,規(guī)范政府干預(yù)領(lǐng)域、范圍、工具、手段、程序和相關(guān)操作機(jī)制等,對政府干預(yù)邊界進(jìn)行必要限制。在財稅政策諸目標(biāo)之間,綜合權(quán)衡結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境保護(hù)和調(diào)節(jié)收入分配各方面的改革效果,增強(qiáng)稅負(fù)與福利保障之間的關(guān)聯(lián)性,避免不切實(shí)際地擴(kuò)面提標(biāo)。

        財政政策的靈活性與財政制度的穩(wěn)定性形成互補(bǔ)。少搞短期性、補(bǔ)丁式的優(yōu)惠政策,以現(xiàn)代財政制度建設(shè)和宏觀制度環(huán)境優(yōu)化為出發(fā)點(diǎn),將“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”這五大發(fā)展理念真正融入現(xiàn)代財政制度建設(shè)中。

        在國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)框架下,國內(nèi)財政政策和稅收競爭向何處走,是我國政府必須高度關(guān)注的重要問題。從國內(nèi)角度來講,隨著經(jīng)濟(jì)開放度提高,2016年中國對全球經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率已達(dá)39%,已超過發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體,中國宏觀政策的外溢性顯著增強(qiáng),但對大國財政政策的理論創(chuàng)新有待深化,進(jìn)一步從大國經(jīng)濟(jì)、大國財政的角度,思考國際宏觀經(jīng)濟(jì)背景下的財政政策制定。

        (二)現(xiàn)實(shí)路徑:實(shí)施有效的積極財政政策

        第一,適當(dāng)增加政府債務(wù),并確保積極財政政策的凈效應(yīng)是擴(kuò)張的。未來我國應(yīng)在合理可控的范圍內(nèi),通過提高財政赤字率為減稅或者增支提供空間、通過適度擴(kuò)大置換債發(fā)行規(guī)模置換地方存量到期債務(wù)的方式,來直接消化和緩解存量債務(wù)風(fēng)險。同時,要跳出政府一般公共預(yù)算,觀測積極財政政策的凈效應(yīng),包括財政政策對存量資金的影響,以及財政政策與貨幣政策的搭配效應(yīng),即高度重視激活財政存量資金,財政金融部門協(xié)同完成債務(wù)置換和債務(wù)監(jiān)控,避免政策打折扣。

        第二,規(guī)范新型融資工具運(yùn)作機(jī)制,控制政府債務(wù)成本。通過對一般債券、專項(xiàng)債券、政府引導(dǎo)基金債務(wù)、PPP債務(wù)等分類管理,打開規(guī)范舉債的“明渠”,堵住變相舉債的“暗道”。通過融資規(guī)模上限約束和中期融資規(guī)劃,對政府債務(wù)風(fēng)險實(shí)施“雙線”管控,提高政府預(yù)算的約束性、前瞻性和可持續(xù)性。通過對債務(wù)舉借與資產(chǎn)形成、當(dāng)前成本與未來收益的動態(tài)反映,促進(jìn)債務(wù)風(fēng)險與預(yù)期收益的匹配,以提高債務(wù)資金的使用效率。

        第三,加大減稅降費(fèi)政策力度。進(jìn)一步降低民營企業(yè)尤其是小微民營企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。加大融資租賃稅收優(yōu)惠,降低企業(yè)固定資產(chǎn)占比。完善“營改增”相關(guān)優(yōu)惠政策,如鼓勵企業(yè)選擇輕資產(chǎn)商業(yè)模式。降低高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),完善創(chuàng)投和產(chǎn)權(quán)交易相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。完善促進(jìn)社會積累人力資本的稅收激勵,教育、培訓(xùn)、醫(yī)療服務(wù)等方面,除了政府加大投入外,可通過稅式補(bǔ)貼激勵各種社會組織加快人力資本積累。

        第四,進(jìn)一步盤活存量財政資金。近年來財政部門已通過多種渠道盤活存量資金,目前我國財政存款(以前年度結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金和中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金)總額仍然高企,彌補(bǔ)赤字的潛力較大。完善穩(wěn)增長重大項(xiàng)目落實(shí)情況動態(tài)監(jiān)測管理機(jī)制,促進(jìn)各級財政部門盡快形成實(shí)際支出,以深化改革提高轉(zhuǎn)移支付支出效率。

        第五,建立科學(xué)、客觀、公正的財稅政策評估機(jī)制。一方面,建立財政政策出臺前的風(fēng)險評估機(jī)制,對決策可能引發(fā)的各種風(fēng)險進(jìn)行科學(xué)預(yù)測、綜合研判,確定風(fēng)險等級并制定相應(yīng)的化解處置預(yù)案。另一方面,建立財政重大決策后評估機(jī)制,對財稅改革的政策方案執(zhí)行情況跟蹤分析,及時反饋,不斷完善改革政策方案,提高改革的針對性和有效性。

        作者單位:中國財政科學(xué)研究院

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