王 春 暉

(南京郵電大學(xué) 信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，南京 210023)

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“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)研究述評

王 春 暉

(南京郵電大學(xué) 信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，南京 210023)

可視化的方法是一種以計算機(jī)為支撐、對抽象數(shù)據(jù)進(jìn)行可視表示的方法與技術(shù)。運(yùn)用可視化的方法，總結(jié)和分析國內(nèi)外互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下法治政府建設(shè)研究領(lǐng)域的相關(guān)問題，在此基礎(chǔ)上提出中國“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)“三新”理念，即新思維、新模式、新平臺，注重互聯(lián)網(wǎng)與法治政府建設(shè)結(jié)合的工具理性和價值理性的制衡，從而實現(xiàn)兩者的深度融合與協(xié)同共進(jìn)。

“互聯(lián)網(wǎng)+”；法治政府建設(shè)；依法行政

近年來，“互聯(lián)網(wǎng)+”成為各大熱搜關(guān)鍵詞，其所涉及的領(lǐng)域延伸至各行各業(yè)，例如互聯(lián)網(wǎng)金融、互聯(lián)網(wǎng)交通、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療、互聯(lián)網(wǎng)教育等。黨的十八屆五中全會通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》(以下簡稱《建議》)，提出網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)法治政府建設(shè)。運(yùn)用法治思維和法治方式推動發(fā)展，加強(qiáng)法治政府建設(shè)，依法設(shè)定權(quán)力、行使權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力，依法調(diào)控和治理經(jīng)濟(jì)，推行綜合執(zhí)法，實現(xiàn)政府活動全面納入法治軌道[1]。在《建議》中，“法治”和“網(wǎng)絡(luò)”是核心要義，明確指出政府建設(shè)需要法治的思維和互聯(lián)網(wǎng)的方法，兩者相輔相成，協(xié)同促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要網(wǎng)絡(luò)來強(qiáng)力助推，而網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國又需要法治保駕護(hù)航。因此，“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略與依法執(zhí)政戰(zhàn)略的成功“耦合”，是推動和實現(xiàn)法治政府建設(shè)的關(guān)鍵，是解開當(dāng)前法治政府建設(shè)中問題和難題的“密鑰”。

“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)，是指充分利用新一代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，以法治和互聯(lián)網(wǎng)的融合思維與方法論，加快轉(zhuǎn)變政府職能，改革治理方式，集聚治理資源，創(chuàng)新治理格局，把互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新成果與政府法治建設(shè)各領(lǐng)域深度融合，重塑法治政府的基本內(nèi)涵，形成更廣泛地以“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)為基礎(chǔ)和創(chuàng)新要素的現(xiàn)代國家治理方式，主動適應(yīng)和引領(lǐng)國家治理新常態(tài)[2]。

本文采用可視化(visualization)的方法，即將數(shù)據(jù)、信息、知識等內(nèi)容轉(zhuǎn)換為圖形進(jìn)行展示的一種方法，最早出現(xiàn)于計算機(jī)科學(xué)領(lǐng)域。可視化分為科學(xué)可視化和信息可視化，其中信息可視化側(cè)重于抽象的非物質(zhì)數(shù)據(jù)，如文本、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等[3]。它是一種以計算機(jī)為支撐，對抽象數(shù)據(jù)進(jìn)行可視表示的方法與技術(shù)，目的是增強(qiáng)人們對抽象信息的認(rèn)知[4]。將這一方法運(yùn)用到法治政府建設(shè)研究中來，也是在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下，在大數(shù)據(jù)時代，法治政府建設(shè)研究的方法借鑒和創(chuàng)新。通過全面深入地對研究文獻(xiàn)進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘，梳理“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)的研究脈絡(luò)，為“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)研究的可持續(xù)性提供科學(xué)的數(shù)據(jù)支撐。

一、國內(nèi)外“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)研究現(xiàn)狀

從國內(nèi)“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)研究來看，國內(nèi)研究數(shù)據(jù)主要來源于中國期刊全文數(shù)據(jù)庫(CNKI)，由于直接檢索“‘互聯(lián)網(wǎng)+’法治政府”過于局限，所以采用檢索式：主題=法治政府；來源類別：核心期刊，年份不限。得到文獻(xiàn)1 180篇，去除無關(guān)文獻(xiàn)信息，共得到文獻(xiàn)1 145篇。研究文獻(xiàn)的時間分布如圖1所示。

為了發(fā)掘“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)的主要研究內(nèi)容，本文利用citeSpaceⅡ進(jìn)行關(guān)鍵詞其網(wǎng)絡(luò)共現(xiàn)分析。時間跨度為所有年份，節(jié)點類型為關(guān)鍵詞，由此得到國內(nèi)該領(lǐng)域關(guān)鍵詞知識圖譜，如圖2所示。

圖2 關(guān)鍵詞分布

圖2中，節(jié)點大小與出現(xiàn)頻次成正比，節(jié)點外圓環(huán)的不同顏色代表年份。去除“法治”和“政府”等無意義的關(guān)鍵詞，統(tǒng)計出12個高頻關(guān)鍵詞(頻次>15)。按照出現(xiàn)頻次從高到低進(jìn)行排序的相關(guān)信息(如圖1所示)，頻次較高的關(guān)鍵詞其中心性也比較高，例如法治政府、依法行政、依法治國、服務(wù)型政府、法治社會、法治國家、責(zé)任政府、行政體制改革、政府職能、有限政府等。下面就選取上述高頻次關(guān)鍵詞中與“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)密切相關(guān)的主題研究文獻(xiàn)進(jìn)行分析。

1.法治政府

這一主題的研究文獻(xiàn)主要集中在理論基礎(chǔ)，“互聯(lián)網(wǎng)+”對法治政府建設(shè)的影響，“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)的可行性、指標(biāo)體系和平臺建設(shè)等方面。

楊海坤指出，國內(nèi)學(xué)界將法治政府的理論基礎(chǔ)概括為平衡論，其平衡論的核心思想在于，在行政主體與相對人之間構(gòu)建一種既能約束又能起到激勵作用的溝通機(jī)制，實現(xiàn)雙方權(quán)利義務(wù)的平衡，在個人利益與公共利益之間實現(xiàn)兼顧，最終的目的是實現(xiàn)行政主體與相對方的地位平等，消除權(quán)利義務(wù)不均衡的障礙，平衡論的思想蘊(yùn)含并代表著“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的發(fā)展方向[5]。朱新力等從法治政府理念基礎(chǔ)的嬗替、法治政府權(quán)力關(guān)系的重塑、法治政府組織結(jié)構(gòu)的變革、法治政府運(yùn)行方式的升華等四個角度預(yù)測“互聯(lián)網(wǎng)+”時代法治政府建設(shè)的重大變革。指出，“互聯(lián)網(wǎng)+”給法治政府帶來了新的挑戰(zhàn)，需要在更長遠(yuǎn)的時期內(nèi)重塑法治政府的基本內(nèi)涵，從理念、組織結(jié)構(gòu)、效益等方面進(jìn)行變革，同時也為法治政府帶來了諸多生機(jī)[6]。王敬波指出，“互聯(lián)網(wǎng)+”為法治政府建設(shè)既帶來了機(jī)遇也帶來了挑戰(zhàn)，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”不是簡單的電子政務(wù)的物理化平臺，而是以政府為中心向用戶為中心的治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，從政府管理向政府和社會分權(quán)共治模式的轉(zhuǎn)變。而且具體分析了“互聯(lián)網(wǎng)+”對條塊分割的管理體制、治理模式、行政法治原則、行政行為類型以及行政程序等各方面的影響[7]。沈巋指出，政府監(jiān)管應(yīng)當(dāng)貫徹適度監(jiān)管原則、公共治理原則和信息效用最大化原則。在具體的監(jiān)管方式上，則需要更大范圍、更大幅度的放松監(jiān)管，承認(rèn)和嘗試網(wǎng)絡(luò)平臺的治理地位，充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息手段實施監(jiān)管[8]。吳歡指出，“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)具有深刻的內(nèi)涵、重大的意義、廣闊的空間和可行的進(jìn)路?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)的內(nèi)涵和意義在于：全面推進(jìn)法治中國建設(shè)進(jìn)程中的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，是法治強(qiáng)國戰(zhàn)略與網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國戰(zhàn)略的統(tǒng)籌兼顧；全面改革和全面依法治國的協(xié)調(diào)推進(jìn)，是深入落實“四個全面”戰(zhàn)略布局的內(nèi)在要求；主動踐行“十三五”規(guī)劃發(fā)展理念的生動體現(xiàn)，是積極推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，并從理念基礎(chǔ)、權(quán)力關(guān)系重塑、組織結(jié)構(gòu)變革、運(yùn)行方式變革等角度對“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的政府空間建設(shè)格局進(jìn)行深入探討[9]。吳歡還探索了“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)的可行性進(jìn)路，即擁抱互聯(lián)網(wǎng)思維，創(chuàng)新法治政府理念；直面互聯(lián)網(wǎng)時代，拓展法治政府內(nèi)涵；順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)特征，轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管環(huán)節(jié)；借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，革新政府履職手段；防范互聯(lián)網(wǎng)風(fēng)險，加強(qiáng)信息安全監(jiān)管；尊重互聯(lián)網(wǎng)精神，厚植法治人文底蘊(yùn)[10]?？堤m平指出，“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的到來，正在多維度地影響著政府治理模式和制度變革的節(jié)奏，而這也給處于實驗階段的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的構(gòu)建提出了新的時代命題，并指出各地法治政府建設(shè)指標(biāo)體系在設(shè)計理念上存在“袁式模式”的高度對應(yīng)性，在實踐樣態(tài)上存在著缺失指標(biāo)的認(rèn)知和評價功能、缺失公眾對法治政府建設(shè)的滿意度的主觀指標(biāo)、評估結(jié)果的效能發(fā)揮不足等缺陷。在此基礎(chǔ)上勾勒出“互聯(lián)網(wǎng)+”視角下法治政府建設(shè)的應(yīng)然向度和實然面向，優(yōu)化和完善法治政府建設(shè)指標(biāo)體系，全面落實法治政府評估機(jī)制，充分發(fā)揮其正向激勵的功能和效應(yīng)，最終匯流于法治中國建設(shè)的歷史大潮中[11]。呂小剛認(rèn)為，法治政府建設(shè)作為政府轉(zhuǎn)型必須積極推進(jìn)的重要內(nèi)容，需要一種物化平臺作為支撐。很多地方政府也借助“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”這一全新的電子政務(wù)平臺實現(xiàn)政府的轉(zhuǎn)型，而這一平臺也將為新時期的法治政府的建設(shè)提供全新的路徑[12]。

2.依法行政

李琳指出，依法行政需從加強(qiáng)公民法治觀念、加強(qiáng)行政立法和完善法律文件制定、加大監(jiān)督管理等三個方面入手[13]。藍(lán)向東認(rèn)為，在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，要研究和探索如何通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提高檢察機(jī)關(guān)司法公信力，具體舉措包括：“互聯(lián)網(wǎng)+檢務(wù)公開”，促進(jìn)廉潔司法；“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法管理”，促進(jìn)規(guī)范司法；“互聯(lián)網(wǎng)+偵信共享”，促進(jìn)高效司法；“互聯(lián)網(wǎng)+檢察服務(wù)”，促進(jìn)便民司法；“互聯(lián)網(wǎng)+業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)”，促進(jìn)公正司法[14]。

3.依法治國

江必新指出，“互聯(lián)網(wǎng)+”環(huán)境下的全面依法治國需要處理好以下幾個方面的關(guān)系：法治建設(shè)與民主建設(shè)的關(guān)系，主動推進(jìn)法治建設(shè)與被動應(yīng)對法治訴求的關(guān)系，建設(shè)法治政府與積極利用互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)透明、廉潔、高效政府的關(guān)系，建設(shè)信息社會與公民有序參與公共事務(wù)的關(guān)系，立法民主化與立法科學(xué)化的關(guān)系，制定互聯(lián)網(wǎng)時代特有法律規(guī)范與修改、完善傳統(tǒng)法律規(guī)范的關(guān)系，依法獨立行使審判權(quán)與加強(qiáng)司法公開、司法便民的關(guān)系，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域監(jiān)督管理與合作治理的關(guān)系，互聯(lián)網(wǎng)信息公開與信息保護(hù)的關(guān)系[15]。段浩從政府能力的構(gòu)成和評價體系分析互聯(lián)網(wǎng)時代對政府治理能力提出的內(nèi)在要求。他認(rèn)為，在互聯(lián)網(wǎng)時代，法治視野下，以政府為代表的公權(quán)力機(jī)關(guān)介入治理網(wǎng)絡(luò)信息，不得脫逸必要邊界，應(yīng)找到一個均衡點，在維護(hù)網(wǎng)絡(luò)信息安全的同時，不至于侵害公眾基本權(quán)益。尋找這個“均衡點”的過程就是一個法治建設(shè)的過程，也就是依法治國戰(zhàn)略中的“治”的問題。因此，政府治理能力現(xiàn)代化，需要以互聯(lián)網(wǎng)時代為國家治理的“油門”來創(chuàng)新發(fā)展，以法治建設(shè)作為規(guī)范國家治理邊界的“剎車片”，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國戰(zhàn)略和依法治國方略的耦合[16]。

4.服務(wù)型政府

譚平指出，中國服務(wù)型政府建設(shè)面臨的根本問題是服務(wù)主體內(nèi)在動力不足、服務(wù)對象外在壓力分散、服務(wù)環(huán)境支持合力不強(qiáng)和推動力機(jī)制不完善。以重慶市的實踐經(jīng)驗為例，指出推動服務(wù)型政府建設(shè)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是堅強(qiáng)保證，制度建設(shè)是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，社會參與是重要力量，信息技術(shù)是強(qiáng)力手段[17]。華小波以《瑞安日報》為例，指出傳統(tǒng)紙媒正在積極謀劃和實踐從傳統(tǒng)的新聞制作發(fā)布媒體，向地方綜合性服務(wù)平臺轉(zhuǎn)型。針對互聯(lián)網(wǎng)信息傳播環(huán)境下政府管理創(chuàng)新的實際需要，積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的路徑和方法，助力地方政府構(gòu)筑“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧政務(wù)服務(wù)體系[18]。艾琳在分析政務(wù)服務(wù)中心外部困境的基礎(chǔ)上，提出政務(wù)服務(wù)應(yīng)與電子政務(wù)的融合，并從建立無縫隙服務(wù)的整體政府、全覆蓋的虛擬私人空間和政務(wù)數(shù)據(jù)的社會化應(yīng)用三個方面提出基于互聯(lián)網(wǎng)的政務(wù)服務(wù)治理策略[19]。王芳菲指出，政務(wù)客戶端在政務(wù)公開、政務(wù)服務(wù)、政民互動等方面發(fā)揮了積極功用，然而卻也在運(yùn)營、維護(hù)和推廣等方面暴露出了不少問題，這不僅制約了其功能的發(fā)揮，甚至也令公眾對政府產(chǎn)生了負(fù)面認(rèn)知。她還提出，要從開設(shè)必要性考量、平臺搭建方式選擇、角色定位以及運(yùn)營管理制度設(shè)計等方面完善政務(wù)客戶端建設(shè)，以期更好地為大眾服務(wù)[20]。

5.責(zé)任政府

張成福從行政學(xué)、行政法學(xué)等學(xué)科角度闡述了責(zé)任政府的內(nèi)涵，指出責(zé)任政府應(yīng)能積極地回應(yīng)、滿足和實現(xiàn)公民的正當(dāng)要求[21]。王燦平指出，借鑒英國、美國、新加坡、日本等國經(jīng)驗，責(zé)任政府的建構(gòu)需要構(gòu)建管轄責(zé)任明晰的信息公開機(jī)構(gòu)，建設(shè)協(xié)調(diào)型責(zé)任政府；構(gòu)建系統(tǒng)的正當(dāng)信息公開程序，建設(shè)規(guī)范型責(zé)任政府；構(gòu)建信息公開“負(fù)面清單”管理模式，建設(shè)開放型責(zé)任政府；構(gòu)建“參與互動”信息公開模式，建設(shè)共享型責(zé)任政府；構(gòu)建“監(jiān)督救濟(jì)”信息公開模式，建設(shè)保障型責(zé)任政府；構(gòu)建“完備協(xié)調(diào)”的信息公開法律體系，建設(shè)法治型責(zé)任政府[22]。劉建華指出，充分認(rèn)識網(wǎng)絡(luò)輿情的重要性，全面把握網(wǎng)絡(luò)輿情的特點和規(guī)律，積極應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情的民意監(jiān)督，建立網(wǎng)絡(luò)輿情的快速反應(yīng)機(jī)制，構(gòu)建疏通民意表達(dá)的多元化渠道，建設(shè)責(zé)任政府，是地方政府提高社會治理能力的必然要求，也是考量地方政府政治公信力的現(xiàn)實選擇[23]。

6.行政體制改革

何哲指出，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展為簡政放權(quán)提供了高效的保障機(jī)制，主要體現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)可以承擔(dān)原有政府的很多信息傳遞和資源調(diào)度職能，提供了政府與市場、社會更為有效的廣泛聯(lián)系機(jī)制，有助于實現(xiàn)公民對政府行為的參與和反饋[24]。許耀桐等指出，中國“十三五”時期，圍繞著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的突出矛盾和問題，必須加快破除體制機(jī)制障礙。大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，推進(jìn)政府信息化建設(shè)是行政體制改革的重點之一[25]。陳玉梅基于電子政務(wù)的中國實踐提出了一個反映電子政府如何支持并加強(qiáng)行政改革的概念模型，即政府通過實施和發(fā)展電子政務(wù)可以從政策、組織機(jī)構(gòu)、新的組織習(xí)慣和服務(wù)模式等多個層面，克服行政體制改革過程中因為技術(shù)能力、政府內(nèi)部個人阻力和部門之間缺乏協(xié)同等帶來的種種障礙。然后基于這種模型的交互作用，探討了因此帶來的新的腐敗形式和跨部門信息共享及數(shù)據(jù)開放所帶來的挑戰(zhàn)[26]。

7.政府職能

張翔指出，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為政府職能轉(zhuǎn)變提供了技術(shù)支撐，在執(zhí)行過程中應(yīng)注意：加強(qiáng)“線上—線下”協(xié)調(diào)運(yùn)作；應(yīng)側(cè)面減輕城市基層治理困境；應(yīng)推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化建設(shè)[27]。周國寶等指出，政府的職能體現(xiàn)在對社會的治理上，隨著社會網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展政府職能也要隨之順時變革。但作為一種現(xiàn)代科技技術(shù)，網(wǎng)絡(luò)對政府的變革并不只是發(fā)揮積極作用的，它的雙刃劍本質(zhì)也催生了其對政府制約影響的批判思考。這種批判思考是辯證的，體現(xiàn)在政府看待網(wǎng)絡(luò)管制的態(tài)度，即由單一現(xiàn)實生活管理轉(zhuǎn)變到現(xiàn)實與網(wǎng)絡(luò)齊抓共管的公共服務(wù)模式形態(tài)；組織扁平化變革的效果，即政府職能的網(wǎng)絡(luò)化不應(yīng)該是政府職能的盲目擴(kuò)張，而是根據(jù)時代特色和實踐發(fā)展賦予政府管理更多體現(xiàn)時代要求和民眾要求的服務(wù)形式和服務(wù)內(nèi)涵；對待新技術(shù)的工具理性等方面，即互聯(lián)網(wǎng)與政府兩者融合，將工具理性與價值理性平衡起來[28]。

8.有限政府

莫于川指出，在強(qiáng)調(diào)依法行政的背景下，必須廓清政府機(jī)關(guān)的權(quán)力邊界，要求政府機(jī)關(guān)進(jìn)行自我約束，依照法定的權(quán)限和程序行使行政職權(quán)，確保上下左右不越界。摒棄全能政府的角色，以轉(zhuǎn)變政府職能為重點，繼續(xù)推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，加強(qiáng)和完善宏觀調(diào)控，減少和規(guī)范行政審批，把政府職能切實轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上來[29]。陳家喜指出，政府面臨著推動改革發(fā)展與保持穩(wěn)定和諧的多重任務(wù)，因此需要推動政府創(chuàng)新，增進(jìn)政府的回應(yīng)意識。例如，政府應(yīng)主動創(chuàng)新溝通模式，開展網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查、在線回復(fù)網(wǎng)民提問、在線咨詢網(wǎng)絡(luò)民意等方式與群眾交流互動，及時搜集和回復(fù)那些群眾強(qiáng)烈關(guān)注的問題；利用“網(wǎng)上信訪”通道對“網(wǎng)絡(luò)訴求”做出及時回應(yīng)并進(jìn)行辦理，讓更多的群眾選擇“上網(wǎng)”而不是“上訪”[30]。

從國外“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)研究來看，由于國情不同、研究熱點和關(guān)注點不同、研究策略不同等因素，檢索WOS(web of science)可以發(fā)現(xiàn)，域外以“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)為主題的研究甚少。其中互聯(lián)網(wǎng)研究典型者Kunkel等指出，在互聯(lián)網(wǎng)時代，政府出版物已經(jīng)從傳統(tǒng)印刷轉(zhuǎn)向了電子出版物，然而公眾獲取政府信息的保障機(jī)制確并未跟上時代步伐[31]。由于出版物中的大多數(shù)法律資源正面臨著損失的風(fēng)險，法律圖書館應(yīng)致力于保障原生政府信息資源能夠為大眾免費獲取。國外研究主要是從宏觀層面的法治政府建設(shè)現(xiàn)狀分析，到服務(wù)型政府理念的闡釋，再到微觀的政府信息資源公開的保障機(jī)制探討，揭示了互聯(lián)網(wǎng)時代政府治理面臨的新情況、新問題，分析了政府法治建設(shè)進(jìn)程中的主要矛盾，指出法治政府建設(shè)亟須從法律意識培養(yǎng)、服務(wù)理念革新、評價機(jī)制完善、系統(tǒng)建設(shè)創(chuàng)新、資源獲取便捷等多方面共同發(fā)力。

二、“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)研究主題評析

總體而言，前述研究大致可以分為兩大類型。第一類是關(guān)于“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)背景的研究。這一類型的相關(guān)研究文獻(xiàn)從互聯(lián)網(wǎng)背景下法治政府建設(shè)過程中幾對關(guān)系的處理來闡釋依法治國；從政府能力構(gòu)成和評價體系角度分析互聯(lián)網(wǎng)對法治政府提出的時代挑戰(zhàn)；從互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)角度分析互聯(lián)網(wǎng)對政府行政體制改革帶來的高效優(yōu)勢；從電子政務(wù)對行政體制改革的影響角度探討“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下中國政府行政體制改革的現(xiàn)實問題。

第二類是關(guān)于“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)理論和實踐的研究。在理論研究方面，研究文獻(xiàn)主要是在梳理從宏觀的法律法規(guī)制定到微觀的政務(wù)公開、信息共享等具體舉措的基礎(chǔ)上，指出“互聯(lián)網(wǎng)+”時代政府公信力正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，這就要求政府部門在工作中，要實時掌握網(wǎng)絡(luò)輿情，運(yùn)用大數(shù)據(jù)等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，深度挖掘網(wǎng)絡(luò)輿情，指導(dǎo)行政工作有針對性的開展。同時，這類研究還建議充分利用網(wǎng)絡(luò)的便捷優(yōu)勢，將政府的服務(wù)職能通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)揮其最大效益。在實踐研究方面，相關(guān)研究文獻(xiàn)或是借鑒國外實踐經(jīng)驗，探討中國責(zé)任政府的構(gòu)建需要明確發(fā)展方向,從而建立一個協(xié)調(diào)、規(guī)范、開放、共享、保障和法治的政府，強(qiáng)調(diào)信息公開法律體系和建設(shè)法治型責(zé)任政府的重要性；或是從互聯(lián)網(wǎng)時代網(wǎng)絡(luò)輿情的特點出發(fā)，提出法治政府在處理網(wǎng)絡(luò)輿情過程中應(yīng)積極、快速，并創(chuàng)建多元化的溝通路徑；或是從案例出發(fā)，探討“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的服務(wù)型政府建設(shè)的問題及策略；或是從互聯(lián)網(wǎng)傳播環(huán)境下傳統(tǒng)紙媒的轉(zhuǎn)變出發(fā)，探討“互聯(lián)網(wǎng)+智慧政務(wù)”服務(wù)體系建設(shè)；或是從分析政務(wù)服務(wù)外部困境出發(fā)，探討政務(wù)服務(wù)與電子政務(wù)的融合創(chuàng)新機(jī)制；或是從政務(wù)客戶端建設(shè)現(xiàn)狀出發(fā)，探討政務(wù)服務(wù)平臺的搭建。另有研究文獻(xiàn)提出創(chuàng)新溝通模式，對網(wǎng)絡(luò)民意不僅要關(guān)注還要有所回應(yīng)、有所作為，把網(wǎng)絡(luò)當(dāng)作溝通的新平臺，將線上和線下溝通渠道一體化，建立健全行政溝通機(jī)制。

此外，還有學(xué)者從互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)行政監(jiān)管體制、平臺經(jīng)濟(jì)合作治理模式、開放政府治理模式等方面提出法治政府建設(shè)建議。例如，《互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)對行政管轄體制的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對》一文主要圍繞互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)對傳統(tǒng)行政監(jiān)管體制中管轄制度的沖擊問題展開具體的論述，提出應(yīng)按照激勵相容的原則，建立相對集中的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體制，提升針對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)行政監(jiān)管的層級，大力推行綜合監(jiān)管，為互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供空間[32]?！痘ヂ?lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟(jì)與合作治理模式》一文則以“數(shù)字化生存”帶來互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟(jì)的興起為背景，進(jìn)一步探索了“互聯(lián)網(wǎng)+”時代政府規(guī)制創(chuàng)新的平臺經(jīng)濟(jì)合作治理模式問題[33]。賈開也撰文指出，“開放政府”作為一種治理模式，已經(jīng)為全球越來越多的國家所接受[34]。在學(xué)術(shù)會議和學(xué)術(shù)活動方面，由中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會、中華全國律師協(xié)會共同舉辦的2016年(第二屆)中國互聯(lián)網(wǎng)法治大會[35]于10月16日在北京會議中心召開。本次大會聚焦法治創(chuàng)新、關(guān)注法治前沿，是業(yè)內(nèi)人士思想交鋒碰撞、共商國家法治創(chuàng)新與治理、共同展望行業(yè)發(fā)展前景的高端盛會。會議展示了“互聯(lián)網(wǎng)+”時代下法律服務(wù)的創(chuàng)新案例與前沿思想及在國家治理方面的應(yīng)用和創(chuàng)新。會議提出注重運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)提升法律服務(wù)的及時性、全面性和準(zhǔn)確性。加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)空間的安全，讓互聯(lián)網(wǎng)在推勱依法治國進(jìn)程中貢獻(xiàn)力量。

值得注意的是，關(guān)于“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的法治政府建設(shè)研究，學(xué)者大多從經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、組織行為學(xué)等多學(xué)科角度進(jìn)行分析，指出“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下法治政府的轉(zhuǎn)變：理念從“理性經(jīng)紀(jì)人”向利他主義轉(zhuǎn)變；政府權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)從以行政權(quán)為中心的對抗型權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)向以相對人為中心、以服務(wù)為中心的合作型權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變；組織結(jié)構(gòu)則由中心化和金字塔式的一元化向扁平化和多元化轉(zhuǎn)變，從分隔孤立向開放互動轉(zhuǎn)變。

三、建立“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)的“三新”理念

由目前的研究文獻(xiàn)可見，“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)研究雖然不乏現(xiàn)狀剖析、理論探討和經(jīng)驗借鑒，但宏觀戰(zhàn)略層面的建議和舉措甚少。為此，筆者在分析現(xiàn)階段法治政府建設(shè)困境的基礎(chǔ)上，從宏觀層面提出“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)的“三新”理念，即新思維、新模式和新平臺[36]。

目前，中國法治政府建設(shè)總體發(fā)展進(jìn)程緩慢，存在良好率低、發(fā)展差異大、老問題突出、瓶頸難于突破、“巴爾干現(xiàn)象”等問題。所謂“巴爾干現(xiàn)象”原本是一個地理學(xué)概念，指因山脈阻隔，在地理空間上被分裂成許多相互無法溝通的微小部分。引申到信息領(lǐng)域，是指信息空間的隔離和分化狀態(tài)，信息分散在信息空間的各個角落，存在于不同形式的信息載體中，信息運(yùn)動狀態(tài)混亂無序，呈現(xiàn)出邏輯碎化的狀態(tài)。傳統(tǒng)行政條塊分隔的格局，使有價值的信息淹沒在數(shù)據(jù)海洋中，“巴爾干現(xiàn)象”凸顯，政府服務(wù)效率低，信息化、網(wǎng)絡(luò)化、法治化發(fā)展建設(shè)緩慢。為此，我們應(yīng)該從戰(zhàn)略層面構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)的實踐框架，即新思維、新模式和新平臺。

1.新思維：去中心化、權(quán)力關(guān)系重塑、組織結(jié)構(gòu)變革

“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)需要樹立“新思維”。這就需要“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的法治政府發(fā)揮能動性，推動法治政府“四大”革命性變革。

一是理念基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變。尤其是區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用，使“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)具有去中心化、開放性、自治性等特征。去中心化是通過采用云計算和大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，充分整合各部門和各級政府信息與數(shù)據(jù)資源，使其任意節(jié)點的權(quán)利和義務(wù)都是對等的。區(qū)塊鏈技術(shù)下的去中心化將在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中以較低的成本建立和維護(hù)利益相關(guān)者的信任關(guān)系，從而替代了傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)上信任建立和維護(hù)需依賴高成本中心化機(jī)構(gòu)的做法；開放性提升了整個系統(tǒng)的透明度，采用“資源共享、設(shè)施共建、管理共抓”的方式，使任何人都可以通過公開接口對接所需的資源；自治性則促進(jìn)構(gòu)建一個統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享中心，推動數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化建設(shè)，從而使大家在一個信任的環(huán)境中去獲取資源、分享資源、交換資源。

二是權(quán)力關(guān)系的重塑?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時代將會在很大程度上重塑政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，從原有的以行政權(quán)為中心、以管理為中心的對抗性權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變成為以相對人為中心、以服務(wù)為中心的合作性共治關(guān)系結(jié)構(gòu)。

三是組織結(jié)構(gòu)的變革。呈現(xiàn)出扁平化和多元化的格局?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時代將會對傳統(tǒng)行政管理的組織結(jié)構(gòu)帶來非常大的沖擊，那就是原有的“以行政權(quán)為中心”“以管理為中心”的組織結(jié)構(gòu)體系，將轉(zhuǎn)變成為“以相對人為中心”“以服務(wù)為中心”的組織結(jié)構(gòu)體系。換言之，既有的金字塔形的一元化組織結(jié)構(gòu)體系，將會被扁平化的權(quán)利義務(wù)交互的多元化組織結(jié)構(gòu)體系所取代。

四是進(jìn)入平臺治理時代。其特征是“開放互動一體化”，突破市場和政府二元對立和單一的主導(dǎo)模式，政府、市場、社會要以協(xié)同化思維、平臺思維和社會化思維的模式，重新審視政府、市場、社會這三大主體的關(guān)系。一個開放互動的平臺治理結(jié)構(gòu)，要求各級政府平臺具有接口開放、多邊互動的內(nèi)涵特征，同時還應(yīng)具備跨邊網(wǎng)絡(luò)和同邊網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)以及生態(tài)系統(tǒng)性等外延特征，只有這樣才能形成一個開放、協(xié)同、創(chuàng)新、共生的法治政府。

2.新模式：OAO模式助力政府行政數(shù)據(jù)協(xié)同共享

“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)將呈現(xiàn)一種“新模式”，即以O(shè)AO(offline and online)模式推進(jìn)政府行政的全面互聯(lián)網(wǎng)化。OAO是實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)化升級的一種主要方式，其本質(zhì)是對政府行政的全過程和全方位由線下向線上的改造升級，是一個持續(xù)進(jìn)行的“過程”。簡單來說，OAO可以是一種虛擬或真實的互動場所，其本身不產(chǎn)生產(chǎn)品，但可以促成雙方或多方供求之間的交易。

當(dāng)下大量行政數(shù)據(jù)和信息主要保留在分立的各個政府部門，缺乏必要的共享與應(yīng)用，未來當(dāng)這些數(shù)據(jù)被充分整合、分析和應(yīng)用后，大數(shù)據(jù)及其溢出效應(yīng)將大大提升行政的自我修復(fù)能力和決策的科學(xué)性、前瞻性。與此同時，由于傳統(tǒng)行政的慣性和條塊分割的現(xiàn)實，雖然看似政府機(jī)關(guān)掌握了海量數(shù)據(jù)和信息，卻在事實上被淹沒在數(shù)據(jù)的海洋中成為一個個“信息孤島”。傳統(tǒng)行政主體和具體相對人之間是信息不對稱的，具體行政主體與海量管理對象之間也是信息不對稱的。改變這一現(xiàn)象需要利用云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)，將政府行政全面實現(xiàn)雙向網(wǎng)絡(luò)化，建立以O(shè)AO為特征的法治政府模式，通過政府、市場、社會的協(xié)同與互動，最終實現(xiàn)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的現(xiàn)代法治政府。

3.新平臺：供給側(cè)改革助力法治政府協(xié)同一體化建設(shè)

“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)將構(gòu)建“新平臺”，這個新平臺是一種“協(xié)同一體化的共享平臺”。“平臺化”是互聯(lián)網(wǎng)思維的核心，通過平臺連接供給方和需求方，以數(shù)據(jù)驅(qū)動和生態(tài)協(xié)同，實現(xiàn)供需網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)、簡化流程、壓縮中間環(huán)節(jié)、創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)等。法治政府協(xié)同一體化共享平臺將實現(xiàn)人人參與法治政府的供給側(cè)改革，協(xié)同一體化平臺模式下法治政府的供給側(cè)有兩大特征：一是法治成為相對人的必需品；二是法治供給將更加高效公正透明，法治政府平臺模式下的治理結(jié)構(gòu)將主要從“供給側(cè)”發(fā)力。該平臺的建立是法治政府的互聯(lián)網(wǎng)化，也是互聯(lián)網(wǎng)的法治化兩者協(xié)同發(fā)展的過程，平臺不僅是搭建一個網(wǎng)站那么簡單，后臺需要運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將政府行政資源進(jìn)行深度挖掘、整合，使行政資源效益最大化。從法律上需要明晰政府監(jiān)管和平臺監(jiān)管的邊界，明確平臺的管理責(zé)任及其監(jiān)管權(quán)力來源和依據(jù)，依據(jù)平臺規(guī)則和契約進(jìn)行監(jiān)管。并從法律上進(jìn)一步明確平臺形成的治理規(guī)則的法律效力，建立平臺監(jiān)管與政府監(jiān)管銜接的機(jī)制。

四、工具理性與價值理性的制衡

“互聯(lián)網(wǎng)+”是時代的主題，將會在很長一段時期內(nèi)對中國各行各業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。因此，互聯(lián)網(wǎng)時代的法治政府建設(shè)需要厘清兩個方面的關(guān)系。

首先，網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國與依法治國協(xié)調(diào)推進(jìn)。網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，是國家公權(quán)力主導(dǎo)的發(fā)展戰(zhàn)略，是互聯(lián)網(wǎng)背景下以政府為主導(dǎo)的公權(quán)力部門對網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的認(rèn)識、適應(yīng)、監(jiān)管和維護(hù)。由于政府能力存在一定的邊界，在互聯(lián)網(wǎng)時代行使其權(quán)力的過程中，必然會觸及到網(wǎng)絡(luò)輿情、個人隱私等特殊地帶，這些信息又具備以往行政權(quán)力不熟知的特點。因此，要注重政府干預(yù)的科學(xué)性、公正性，兼顧時代特點，明確管理邊界，跨界但不越界。與此同時，依法治國的國家戰(zhàn)略應(yīng)確保政府部門在涉入互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管和治理的過程中，一方面要維護(hù)網(wǎng)絡(luò)信息安全，另一方面要保障公民的個人信息安全和基本權(quán)益不受侵害。這就需要法律的牽和治。網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國如同一劑強(qiáng)心針，注入國家治理能力現(xiàn)代化的骨髓之中，依法治國則如同鎮(zhèn)靜劑，不時提醒我們保持警醒，平衡治理邊界。兩者雙管齊下、共同發(fā)力，保障“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)健康平穩(wěn)發(fā)展。

其次，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與法治政府深度融合。一方面，我們應(yīng)承認(rèn)互聯(lián)網(wǎng)帶來的變革，尤其是以大數(shù)據(jù)技術(shù)為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，為我們的現(xiàn)實生活帶來了更好、更便捷的服務(wù)。因此，借助互聯(lián)網(wǎng)的理念和技術(shù)，即“用戶為王、體驗至上”的理念和大數(shù)據(jù)的信息挖掘和分析技術(shù)，使其工具理性在法治政府的建設(shè)中充分發(fā)揮作用，這也是法治政府建設(shè)之于互聯(lián)網(wǎng)時代應(yīng)然的回應(yīng)和踐行。另一方面，“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)不是簡單的“1+1=2”。在“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)中，不應(yīng)簡單地將“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術(shù)與法治政府相疊加，這個“+”意味著融合，深度的跨界整合理念、方法、資源、系統(tǒng)、平臺等。這意味著我們在使用“互聯(lián)網(wǎng)+”的工具時，應(yīng)時刻回歸到法治政府這個核心議題上來，以政府職能轉(zhuǎn)變和政府管理體制變革為起點，以“為人民服務(wù)”為初心，以國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的改革為最終目標(biāo)。這就要求我們把“互聯(lián)網(wǎng)+”的工具理性與“法治政府”的價值理性結(jié)合起來，這就好比一個蹺蹺板上的兩個點，在雙方不斷的磨合和調(diào)整的能動過程中實現(xiàn)平衡。

總之，中國“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)研究還需在理論上深入，在實踐中摸索，如何將互聯(lián)網(wǎng)思維和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)運(yùn)用到法治政府建設(shè)中來，如何將法治政府從前端的平臺建設(shè)轉(zhuǎn)向后臺的與互聯(lián)網(wǎng)的深層次融合，以及兩者如何在當(dāng)今瞬息萬變的互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下協(xié)同共進(jìn)，這是我們今后應(yīng)持續(xù)關(guān)注的課題。

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[責(zé)任編輯：肖海晶]

2017-01-10

王春暉(1955—)，男，山東棲霞人，院長，教授，法學(xué)、管理學(xué)博士，從事互聯(lián)網(wǎng)與信息通信法研究。

D922.1

A

1007-4937(2017)03-0105-08

“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)(專題討論之二)