羅德

行政部門分類及其職能調(diào)整的思考

羅德

行政部門分為資源管理、社會管理、經(jīng)濟管理、資產(chǎn)管理四類；經(jīng)濟管理部門又分為行業(yè)管理部門和職能（專業(yè)）管理部門；行業(yè)管理部門是一個綜合管理部門，就像全科醫(yī)院，包含了職能管理部門的所有職能，承擔管理工作的第一責任和主要責任；職能管理部門是一個專業(yè)管理部門，就像?？漆t(yī)院，歸屬在行業(yè)管理部門之內(nèi)，承擔具體的管理職責；在行業(yè)管理之外，可另設(shè)職能管理部門，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、技術(shù)保障等；在科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，設(shè)置必要的管理部門，賦予各部門明確、準確的職能職責；重點加強縣（區(qū)）政府機構(gòu)、部門職責職責建設(shè)。

行政機關(guān)權(quán)力運作體制機制體系效能的高低，直接影響到國家社會、經(jīng)濟發(fā)展的速度和質(zhì)量。根據(jù)不同的情況和需要，我們設(shè)置了許多不同的部門，掌管不同的社會、經(jīng)濟事務(wù)。但甲部門與乙部門的性質(zhì)并不是相同的，如公安部與農(nóng)業(yè)部并不是同一類的部門，前者是社會管理部門，后者是經(jīng)濟管理部門；而農(nóng)業(yè)部與安監(jiān)總局也不是同一類的部門，前者是經(jīng)濟行業(yè)管理部門，后者是經(jīng)濟職能管理部門。政府組成部門大致可以分為如下四類。

一、資源管理類1.人口發(fā)展和社會保障2.國土資源和環(huán)境保護二、社會管理類3.國防4.外交5.國安6.公安7.司法8.監(jiān)察9.財政10.發(fā)展規(guī)劃11.民政12.民族和宗教政府（行政）（一）行業(yè)（綜合）管理類三、經(jīng)濟管理類13.農(nóng)產(chǎn)14.工信15.商務(wù)16.交通運輸17.金融（銀行、保險和證券）18.住房和工程建設(shè)19.文化20.教育21.醫(yī)療衛(wèi)生A常設(shè)部門：①.工商；②.財務(wù)；③.質(zhì)監(jiān)；④安監(jiān)；⑤.勞動用工；⑥.廢棄物治理B直管部門：⑦.稅務(wù)；⑧.審計；⑨.統(tǒng)計；⑩.人行（央行）；⑾.海關(guān)四、資產(chǎn)管理類22.國有企業(yè)（資本）管理；23.國有事業(yè)單位（資產(chǎn)）管理（二）職能（專業(yè)）管理類

資源管理類，主要對國家自然資源（人和物）進行管理與服務(wù)，分為兩個部門：人口發(fā)展和社會保障部、國土資源和環(huán)境保護部。

社會管理類，主要對單位和個人的社會活動進行管理與服務(wù)，包括國防部、外交部、國安部、公安部、司法部、監(jiān)察部、財政部、發(fā)展規(guī)劃部、民政部、民族宗教事務(wù)部等。

經(jīng)濟管理類，主要對企事業(yè)單位和個人的經(jīng)濟活動進行事前（審批或備案）、事中、事后管理與服務(wù)，企事業(yè)單位或個人未獲允許，不得開展經(jīng)濟活動。其又分為兩個小類：一是行業(yè)（綜合）管理部門，對所屬行業(yè)內(nèi)的企事業(yè)單位和個人的經(jīng)濟、社會活動進行綜合管理與服務(wù)，包括農(nóng)產(chǎn)部、工業(yè)和信息化部、商務(wù)部、交通運輸部、金融事務(wù)部、住房和工程建設(shè)部、文化部、教育部、衛(wèi)生部；二是職能（專業(yè)）管理部門，對企事業(yè)單位和個人的某一項活動進行管理與服務(wù)，其又分為兩個子類：A類,各級常設(shè)部門，包括工商、財務(wù)、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)、勞動用工、廢棄物治理等；B類,中央直管部門，包括人民銀行、稅務(wù)、統(tǒng)計、審計、海關(guān)等。

資產(chǎn)管理類，主要對國有資產(chǎn)進行監(jiān)督管理，負責其資產(chǎn)的保值增值，包括國有企業(yè)資產(chǎn)（資本）管理委員會和國有事業(yè)單位資產(chǎn)管理委員會等。

這里著重談一談經(jīng)濟管理類部門。

假如，我們整個社會只有一家企業(yè)，顯然，農(nóng)產(chǎn)、工信、商務(wù)、交通、金融、住建等行業(yè)管理部門就可以免設(shè)了。然而，工商、財務(wù)、質(zhì)檢、安監(jiān)、勞動人事、廢棄物治理等職能管理部門卻是必不可少的。因為即使只有一家企業(yè)，政府也要對企業(yè)的這些生產(chǎn)經(jīng)營行為進行監(jiān)督和管理，比如：工商部門要對企業(yè)的投資者、注資量、經(jīng)營范圍、廠房設(shè)備、技術(shù)要求、準入條件等進行登記和審核（或備案）；財務(wù)部門要對企業(yè)的往來賬務(wù)進行監(jiān)管；質(zhì)監(jiān)部門要對企業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)管；安監(jiān)部門要對企業(yè)的生產(chǎn)安全進行監(jiān)管；勞動用工部門要對企業(yè)的勞動用工、職工福利、勞動保障等進行監(jiān)管；廢棄物治理部門要對企業(yè)排放的廢棄物治理情況進行監(jiān)管等等。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，企業(yè)越來越多，行業(yè)也越來越復(fù)雜。為適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，人們將經(jīng)濟活動按勞動對象劃分成了農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、建筑、金融、交通、教育、醫(yī)療、文化等不同的行業(yè)，并設(shè)立相應(yīng)的行政部門進行監(jiān)管，于是出現(xiàn)了職能管理部門與行業(yè)管理部門同時對企業(yè)實施監(jiān)管的局面。在分工不清、職責不明的情況下，極易導(dǎo)致行業(yè)管理部門與職能管理部門之間，或相互爭權(quán)奪利，或相互推諉扯皮，給行政管理帶來混亂。

解決這個問題有兩種方式。一是以行業(yè)管理部門為第一責任人進行管理，承擔第一責任和主要責任。二是以職能管理部門為第一責任人進行管理，承擔第一責任和主要責任。

第一種方式是比較普遍采用的解決方式，即將工商、財務(wù)、質(zhì)檢、勞動用工、安全生產(chǎn)、廢棄物治理等監(jiān)管職能進行拆解、歸并到農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、金融、住建、交通等行業(yè)管理部門之內(nèi)，由行業(yè)管理部門履行第一責任和主要責任，而原來的工商、財務(wù)、質(zhì)檢、勞動用工、安全生產(chǎn)、廢棄物治理等部門的管理職責則弱化，承擔第二責任和次要責任，主要起到政策研究、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、技術(shù)保障、信息聯(lián)絡(luò)等作用。

第二種方式現(xiàn)實中部分存在，政府設(shè)立工商、財務(wù)、質(zhì)檢、安監(jiān)、勞動、污染治理等管理部門，履行第一責任和主要責任，行業(yè)管理部門履行第二責任和次要責任。但這樣勢必導(dǎo)致要在工商、財務(wù)、質(zhì)檢、安監(jiān)、勞動、污染治理等部門之內(nèi)再分設(shè)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通、商務(wù)等分部門，才能有效進行監(jiān)管。這顯然與設(shè)置行業(yè)管理部門的初衷是相背離的。

不管采取哪種方式，都只能以其一為主，而不能兩者同時采用，否則將導(dǎo)致混亂。

其實，形象地看，行業(yè)管理部門就相當于全科醫(yī)院，職能管理部門就相當于專科醫(yī)院。將工商、財務(wù)、質(zhì)檢、安監(jiān)、勞動、廢棄物治理等職能，集中到行業(yè)管理部門，對所屬企事業(yè)單位提供從生到死、從人到物，從財務(wù)、質(zhì)量到安全生產(chǎn)、勞動用工等提供全方位、一條龍的管理與服務(wù)，就好像全科醫(yī)院一樣，什么“病人”都“醫(yī)”，什么“病”都“治”。而職能管理部門，則只對所屬企事業(yè)單位提供某一方面的管理與服務(wù)，比如工商負責注冊登記，財務(wù)負責賬務(wù)管理，質(zhì)檢負責質(zhì)量監(jiān)督，安檢負責安全生產(chǎn)，勞動負責勞動用工等，就好像?？漆t(yī)院或全科醫(yī)院下設(shè)的科室，只為某些“病人”治“病”，或只“治”某一種“病”。

在醫(yī)療活動中，病人可以選擇醫(yī)院，醫(yī)院在某些情況下也可以選擇病人；醫(yī)院與醫(yī)院之間也可以相互競爭。但在行政管理活動中，這種狀況是不能允許出現(xiàn)的，部門與部門之間必須分工明確，職責分明，條理清楚，一目了然。否則，就會出現(xiàn)分工不清，職責不明，權(quán)責不符，人浮于事，有利（或無責）就趨之若鶩，無利（或有責）就推諉扯皮，導(dǎo)致工作看起來大家都在管，其實大家又都沒管，只能用“有關(guān)部門”一語代之。

在我國，政府還對國有資產(chǎn)負有監(jiān)管職責，并且同時有大量的事業(yè)單位存在（事業(yè)單位其實就是承擔較多的公益職責、以追求社會效益為主、經(jīng)濟效益為輔的經(jīng)濟法人）。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，多種所有制同時存在，要實現(xiàn)公私資產(chǎn)（資本）在法律層面和政府公共管理層面的公平發(fā)展，就必須剝離主管部門對國有企事業(yè)單位的人事和資產(chǎn)管理權(quán)，另設(shè)資產(chǎn)管理機構(gòu)進行專職監(jiān)管。不然，主管部門在履行管理與服務(wù)職能職責時，難免不對國有企事業(yè)單位有所倚重，而對民營企業(yè)有所輕慢。

綜上所述，對行政部門分類和職能調(diào)整做如下建議：

社會管理部門不直接參與監(jiān)管企事業(yè)單位的經(jīng)濟經(jīng)營活動。

行業(yè)管理部門內(nèi)設(shè)工商、財務(wù)、質(zhì)檢、安監(jiān)、勞動用工、廢棄物治理等分部門，為所屬企業(yè)提供“一條龍” 全流程管理與服務(wù)，但不跨行業(yè)監(jiān)管非本行業(yè)的企事業(yè)單位。

在行業(yè)管理部門之外，可設(shè)工商、財務(wù)、質(zhì)檢、安監(jiān)、勞動用工、廢棄物治理等技術(shù)保障與協(xié)調(diào)部門，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同行業(yè)部門之間的監(jiān)管工作，并提供技術(shù)支持和保障。

對稅務(wù)、統(tǒng)計、審計、人行、海關(guān)實行直接管理。

增設(shè)事業(yè)單位管理部門，與國資委一起，代表政府行使資產(chǎn)所有者權(quán)力，負責所屬企事業(yè)單位的人事安排和資產(chǎn)保值增值工作，領(lǐng)導(dǎo)其執(zhí)行國家法律和黨的路線方針政策。

加強縣（區(qū)）政府職能建設(shè)，將初審、初備、初核、初查、初罰等初管權(quán)充分賦予縣（區(qū)）政府?？h（區(qū)）政府處在我國社會治理的第一線，直接面對千萬百姓和企業(yè)，是中央政策的執(zhí)行者和實施者，是社會經(jīng)濟治理的最主要力量，但目前職能與其承擔的任務(wù)不相匹配。而且，越到基層，管理的復(fù)雜程度越高。假設(shè)國務(wù)院機構(gòu)復(fù)雜程度為1，省級機構(gòu)復(fù)雜程度可達3，地市級機構(gòu)復(fù)雜程度則可達5，縣級機構(gòu)復(fù)雜程度則可達7，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則可能達到10。上級機構(gòu)組成和職能“毫厘”的放開，到基層可能就是“千里”的偏差，導(dǎo)致縣級機構(gòu)臃腫龐雜、設(shè)置混亂、職能不清、職責不明、人浮于事、推諉扯皮，文件會議滿天飛，工作務(wù)虛不務(wù)實等問題。

具體的調(diào)整思路有：

設(shè)人口發(fā)展和社會保障部。一個國家最主要、最重要的資源不是土地、礦藏、森林等自然資源，而是人口。人的潛力是無限的，況且人的生存發(fā)展也是我們各項工作的最終目的。因此，人口發(fā)展和社會保障部應(yīng)排在第一位，將人口發(fā)展規(guī)劃、職保、社保、醫(yī)保、低保、優(yōu)撫、優(yōu)待、扶貧等工作納入人口發(fā)展和社會保障部統(tǒng)一管理。

設(shè)國土資源和環(huán)境保護部。將國土資源部與現(xiàn)在的環(huán)境保護部、水利部合并成國土資源和環(huán)境保護部。國土資源是國民世代永續(xù)生存發(fā)展的必要條件。國土資源和環(huán)境保護部，負責對所有國土資源，包括土地、礦藏、山川、河流、森林、湖泊、沙漠、海洋、野生動植物、地下文物，以及陽光、空氣、風(fēng)力等資源進行勘查、轉(zhuǎn)讓、出租、出售，并對資源、環(huán)境進行保護和治理。任何組織和個人，非經(jīng)國土環(huán)保部門許可（天然權(quán)利除外），不得占用或使用國土資源，不得破壞國土環(huán)境，否則，國土環(huán)保部門可以直接采取罰款、停業(yè)整頓（停水、停電、停氣、斷路、斷資金渠道、斷通信聯(lián)絡(luò)）、限制單位或個人消費、關(guān)閉、收回資源使用權(quán)等方式進行強制處罰。廢棄物在排出企業(yè)、排入環(huán)境之前，不能算是污染，必須由企業(yè)來負責消納和再利用；而只有在企業(yè)將廢棄物排出企業(yè)、排入環(huán)境之后才是污染，政府在對企業(yè)進行處罰的同時，負責對污染進行治理。將企業(yè)排污費改為污染罰款，糾正繳費即可合理排污的錯誤認識。

設(shè)國防、外交、國安、公安、監(jiān)察、司法、財政、民政、發(fā)展規(guī)劃、民族宗教等社會管理部門。

設(shè)農(nóng)產(chǎn)部、工信部、商務(wù)部、金融部、交通運輸部、住建部、教育部、衛(wèi)生部、文化部等行業(yè)主管部門，其內(nèi)均下設(shè)工商、財務(wù)、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)、勞動用工、廢棄物再利用等職能部門，為企事業(yè)單位提供全方位、一條龍的管理與服務(wù)。撤銷科技部，將科技部職能分散到各行業(yè)管理部門，可促使科技更好地與市場需求相結(jié)合，有利于企業(yè)的技術(shù)進步和科學(xué)的發(fā)展。

設(shè)工商總局、財務(wù)總局、質(zhì)監(jiān)總局、安監(jiān)總局、勞動用工監(jiān)督總局、廢棄物再利用總局等技術(shù)支援保障部門，不再與行業(yè)管理部門同列，主要起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、政策研究、技術(shù)保障、重點抽查等作用。

設(shè)國有資產(chǎn)管理委員會和國有事業(yè)單位管理委員會。國有資產(chǎn)管理委員會主要負責對完全市場化競爭的、以追求經(jīng)濟效益為主、社會效益為輔的所有國有企業(yè)的資本保值增值和人事安排，要從目前的管企業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本為主。國有事業(yè)單位管理委員會主要負責政府所屬事業(yè)單位（比如學(xué)校、醫(yī)院、科研單位、文化宣傳單位等）的資產(chǎn)和人事管理，剝離目前行業(yè)管理部門對事業(yè)單位的管理權(quán)。政府對社會的投資主要通過此兩個部門來進行；對行業(yè)、地區(qū)、企業(yè)的補助、補貼則可通過行業(yè)管理部門來進行。

設(shè)統(tǒng)計總局、稅務(wù)總局、審計總署、人民銀行、海關(guān)總署等直接管理部門，以保證中央的有關(guān)政策、措施能第一時間不走樣地到達基層執(zhí)行部門。

加強和完善縣（區(qū)）級政府行政機構(gòu)和職能建設(shè)，賦予其充分的初審、初備、初核、初查、初罰等初管權(quán)，下放中央、省、市（州）級政府對國企事業(yè)單位的監(jiān)管權(quán)至縣（區(qū)）級政府。嚴控縣（區(qū)）級機構(gòu)設(shè)置，防止其任意增加機構(gòu)，任意調(diào)整職能。

總之，中央的政策措施要落地執(zhí)行，國家的法律法規(guī)要有效實施，必須有一套從上到下分工明確、權(quán)責清晰的行政治理體制機制，和一支堅強有力、快速高效的治理隊伍，就好比人要有一雙靈巧有力的雙手，才能干成各項工作。體制機制越清晰，執(zhí)行才越有力量；職能職責越明確，執(zhí)行才越有效率。在黨中央、國務(wù)院的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，我們國家的治理體系和治理能力建設(shè)一定能取得突飛猛進的發(fā)展，一定能為“兩個百年”目標和中華民族的偉大復(fù)興提供堅強的工具保障。

（作者單位：四川省達州市渠縣巨光鄉(xiāng)政府）