張強(qiáng)，陳喜文

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院，北京 100743）

北京對(duì)口幫扶河北貧困地區(qū)發(fā)展機(jī)制創(chuàng)新研究

張強(qiáng)，陳喜文

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院，北京 100743）

對(duì)口幫扶是扶貧工作的一種特殊形式。京津兩市對(duì)口幫扶河北貧困地區(qū)是京津冀協(xié)同發(fā)展的應(yīng)有之意和重要工作。對(duì)口幫扶表現(xiàn)為對(duì)解決河北地區(qū)貧困問(wèn)題的加速作用。北京對(duì)口幫扶張家口、承德貧困地區(qū)，應(yīng)從區(qū)域特點(diǎn)出發(fā)，力求創(chuàng)新工作機(jī)制，促進(jìn)淡季旅游休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極探索跨行政區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)同機(jī)制。

扶貧；對(duì)口幫扶；京津冀；淡季旅游

一、對(duì)口幫扶在京津冀協(xié)同發(fā)展中的意義和作用

對(duì)口幫扶是扶貧工作的一種特殊形式，是我國(guó)扶貧政策的一個(gè)重要組成部分，是具有中國(guó)特色的社會(huì)扶貧方式，是開(kāi)展扶貧協(xié)作、縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一項(xiàng)具體政策措施。

與扶貧的其他形式相比，對(duì)口幫扶屬于跨行政區(qū)的協(xié)作，采取雙方結(jié)對(duì)的形式，實(shí)行“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的幫助扶持，幫扶方和被幫扶方較為固定，供給與需求較為明確，相對(duì)來(lái)說(shuō)扶貧行為和效果可能更具直接性、針對(duì)性和時(shí)效性。實(shí)現(xiàn)對(duì)口幫扶較快見(jiàn)效的條件，是在雙方取得共識(shí)的基礎(chǔ)上，從被幫扶方的需求與愿望、幫扶方的能力與利益出發(fā)，采取富有針對(duì)性的幫扶措施。《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001—2010年）》提出“做好沿海發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)口幫扶西部貧困地區(qū)的東西扶貧協(xié)作工作”，“對(duì)口幫扶雙方的政府要積極倡導(dǎo)和組織學(xué)校結(jié)對(duì)幫扶工作；鼓勵(lì)和引導(dǎo)各種層次、不同形式的民間交流與合作。特別是要注意在互利互惠的基礎(chǔ)上，推進(jìn)企業(yè)間的相互合作和共同發(fā)展”。《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》指出，“東西部扶貧協(xié)作雙方要制定規(guī)劃，在資金支持、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、干部交流、人員培訓(xùn)以及勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)等方面積極配合，發(fā)揮貧困地區(qū)自然資源和勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)，做好對(duì)口幫扶工作”，“繼續(xù)完善對(duì)口幫扶的制度和措施。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要根據(jù)實(shí)際情況，在當(dāng)?shù)亟M織開(kāi)展區(qū)域性結(jié)對(duì)幫扶工作”。

京津冀協(xié)同發(fā)展綱要把縮小區(qū)域發(fā)展多方面的差距作為主要任務(wù)。京津兩個(gè)發(fā)達(dá)城市對(duì)口幫扶河北貧困地區(qū)（以下簡(jiǎn)稱為“對(duì)口幫扶”）是京津冀協(xié)同發(fā)展的應(yīng)有之意和重要工作。京津與冀之間區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)狀態(tài)存在著顯著的差距，表現(xiàn)為大城市地區(qū)與農(nóng)村地區(qū)之間、各個(gè)城市地區(qū)之間、各個(gè)大行政區(qū)的農(nóng)村地區(qū)之間存在的差距。就地域來(lái)看，上述多方面的差距突出地表現(xiàn)為河北省農(nóng)村地區(qū)相對(duì)落后，特別是長(zhǎng)期存在農(nóng)村貧困地區(qū)，使省域內(nèi)的大城市與中小城市、城市與鄉(xiāng)村之間形成很大反差；另一方面，河北省與京津兩大核心城市之間也存在著更大的反差，存在著“斷崖”式差距。這成為長(zhǎng)期制約京津冀地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要障礙。在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)格局下，河北省依靠自身的調(diào)整和努力，能夠在一定程度上達(dá)到省域內(nèi)各地市之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，但是難以達(dá)到與京津之間協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。必須在一定程度上借助于京津?qū)降摹巴饬Α?，?shí)施對(duì)口支援，才能夠達(dá)到這個(gè)預(yù)期，盡快實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。因此，京津兩個(gè)發(fā)達(dá)的超大城市如何幫助、帶動(dòng)河北省（尤其是其廣大農(nóng)村地區(qū)）加快發(fā)展和建設(shè)，盡早縮小冀與京津之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距和公共服務(wù)差距，是兩個(gè)核心城市在這一時(shí)期的重要的歷史使命?？梢哉f(shuō)，京津?qū)τ诩降闹С至Χ仍诤艽蟪潭壬蠜Q定著實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展目標(biāo)的進(jìn)程。通過(guò)對(duì)口幫扶，加快環(huán)北京貧困帶農(nóng)村脫貧，是推動(dòng)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展、解決北京城市問(wèn)題的一個(gè)主攻方向。在某種意義上，它是與交通、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)同等重要的大事。

在京津冀協(xié)同發(fā)展中，對(duì)口幫扶的作用首先表現(xiàn)為京津兩市對(duì)解決河北省貧困問(wèn)題的加速作用。同時(shí)，對(duì)口幫扶作用也不是單向的，不僅是幫扶方對(duì)被幫扶方的單方面的作用，實(shí)際上也會(huì)發(fā)生反作用。這些作用與反作用表現(xiàn)在：

1．經(jīng)濟(jì)作用：通過(guò)對(duì)口幫扶，加快改善河北貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件，為分擔(dān)核心城市的部分功能、疏解部分產(chǎn)業(yè)、整體改善發(fā)展環(huán)境、形成京津冀地區(qū)新增長(zhǎng)點(diǎn)、同時(shí)減輕核心城市的負(fù)擔(dān)與壓力創(chuàng)造有利條件。

2．社會(huì)作用：通過(guò)對(duì)口幫扶，加快解決河北農(nóng)村的貧困問(wèn)題，有利于穩(wěn)定河北農(nóng)村地區(qū)的人口，逐步緩解及至扭轉(zhuǎn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口大量向中心城市的流動(dòng)，為解決“城市病”、保持社會(huì)安全穩(wěn)定、促進(jìn)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、改善城市發(fā)展質(zhì)量創(chuàng)造有利條件。

3．生態(tài)作用：河北省北部的張家口、承德等市是首都生態(tài)圈的重要組成部分，也是重要的鮮活農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)基地。通過(guò)對(duì)口幫扶，在農(nóng)民致富的基礎(chǔ)上，加快促進(jìn)河北生態(tài)功能區(qū)的作用長(zhǎng)期穩(wěn)定和不斷強(qiáng)化，為保障核心城市的資源環(huán)境走向優(yōu)化創(chuàng)造有利條件。

4．政治作用：京津冀地區(qū)與長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)的不同在于它是以首都為核心的大城市地區(qū)。保障國(guó)家首都的安全穩(wěn)定，維護(hù)國(guó)家首都的國(guó)際形象，保持首都城市的可持續(xù)發(fā)展，是這一地區(qū)的頭等重要的任務(wù)。實(shí)現(xiàn)安全穩(wěn)定的基本條件之一，是在眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、政治利益與經(jīng)濟(jì)利益、國(guó)家利益與地方利益之間尋求平衡，促進(jìn)這一地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和人民生活均衡富裕。幫扶河北貧困地區(qū)發(fā)展，加快首都城市周邊地區(qū)農(nóng)村脫貧步伐，對(duì)于首都安全穩(wěn)定具有重大意義。

二、對(duì)口幫扶的對(duì)象與范圍

本文從承擔(dān)非首都功能疏解與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的角度，將河北省劃分為三類地區(qū)，即“非首都功能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接區(qū)”（簡(jiǎn)稱“承接區(qū)”）、“京津冀生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)”（簡(jiǎn)稱“生態(tài)區(qū)”）、“非承接的自我發(fā)展區(qū)”（簡(jiǎn)稱“非承接區(qū)”）。承接區(qū)主要是保定、滄州、唐山等市，已確定一些非首都功能的產(chǎn)業(yè)向這類地區(qū)轉(zhuǎn)移，目前雖然這些地區(qū)的公共服務(wù)和設(shè)施建設(shè)尚達(dá)不到承接水平，但具有快速提升的條件；生態(tài)區(qū)主要是張家口、承德兩市，經(jīng)濟(jì)實(shí)力和水平相對(duì)較低，發(fā)展產(chǎn)業(yè)受到多方面限制，依靠自身實(shí)力提升公共服務(wù)水平存在較大困難，需要更多地獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定和不斷增長(zhǎng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決；非承接區(qū)包括石家莊、邢臺(tái)、邯鄲、衡水等市，目前在承接非首都核心功能轉(zhuǎn)移方面尚無(wú)相應(yīng)的設(shè)計(jì)，屬于自我發(fā)展區(qū)域。這些地市對(duì)于京津冀協(xié)同發(fā)展來(lái)講，扮演著十分重要的角色，尤其在帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、緩解農(nóng)村人口向京津流動(dòng)方面具有重要的作用。

河北省農(nóng)村貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，突出表現(xiàn)為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。貧困地區(qū)包括沿燕山-太行山一線連片地區(qū)的39個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣和另23個(gè)省級(jí)貧困縣。連片貧困是河北省貧困的主要特點(diǎn)。連片區(qū)域主要集中在燕山、太行山沿線一帶山區(qū)。

從縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分析，河北省現(xiàn)有的國(guó)家級(jí)貧困縣中，北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)有15個(gè)縣，包括張家口市的康保縣（116）①、張北縣（92）、陽(yáng)原縣（97）、赤城縣（71）、沽源縣（105）、懷安縣（63）、崇禮縣（44）、尚義縣（110）、蔚縣（106）、萬(wàn)全縣（61），承德市的平泉縣（49）、灤平縣（22）、隆化縣（78）、豐寧縣（87）、圍場(chǎng)縣（108）；南部和東部有7個(gè)縣，包括秦皇島的青龍縣（100），保定市的阜平縣（126）、淶源縣（65）、順平縣（121）、唐縣（132），滄州市的海興縣（119）、鹽山縣（69）、南皮縣（94）；西南部地區(qū)有16個(gè)縣，包括石家莊的平山縣（23）、行唐縣（70）、贊皇縣（41）、靈壽縣（66），衡水的武強(qiáng)縣（88）、武邑縣（89）、饒陽(yáng)縣（107）、阜城縣（115），邢臺(tái)的臨城縣（52）、廣宗縣（130）、巨鹿縣（129）、新河縣（124）、平鄉(xiāng)縣（128）、威縣（135），邯鄲市的魏縣（127）、大名縣（125）。人均地區(qū)生產(chǎn)總值排名在70位之后的有29個(gè)縣，占全部貧困縣的74．4%；排名100名以后的有18個(gè)縣，占46．2%（見(jiàn)表1）。因而也多為農(nóng)村居民人均純收入排名靠后的縣市。

從空間分布分析，環(huán)北京貧困帶問(wèn)題突出。張家口、承德、保定等市環(huán)北京的各貧困縣，包括承德市的承德縣、平泉縣、隆化縣、豐寧滿族自治縣和圍場(chǎng)滿族自治縣5個(gè)縣，張家口市的宣化縣、張北縣、康保縣、沽源縣、尚義縣、蔚縣、陽(yáng)原縣、懷安縣、崇禮縣、赤城縣和萬(wàn)全縣11個(gè)縣，以及保定市的淶水縣、阜平縣、唐縣、淶源縣、望都縣、易縣、曲陽(yáng)縣和順平縣8個(gè)縣。區(qū)域國(guó)土面積7．69萬(wàn)平方公里，2013年年末總?cè)丝诩s893萬(wàn)人，其中農(nóng)村人口約780萬(wàn)人，貧困人口比例約占38%。區(qū)域內(nèi)分為壩上高原、燕山山地、間山盆地和太行山地四個(gè)地貌單元，高原、山地、丘陵、盆地和平原五個(gè)地類型。該區(qū)域作為燕山-太行山連片特困地區(qū)片區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)范圍，具有貧困程度深，返貧問(wèn)題大；災(zāi)害發(fā)生頻率高，綜合抗災(zāi)能力弱；生態(tài)環(huán)境脆弱，保護(hù)治理任務(wù)重；地理位置特殊，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受限等特征。

表1 河北省39個(gè)貧困縣分區(qū)域基本狀況各項(xiàng)指標(biāo)對(duì)比

（續(xù)）表1河北省39個(gè)貧困縣分區(qū)域基本狀況各項(xiàng)指標(biāo)對(duì)比

三、對(duì)口幫扶可參考的經(jīng)驗(yàn)

（一）北京市對(duì)口支援的基本情況

為加強(qiáng)對(duì)口支援工作的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，北京市于2010年組建了對(duì)口支援和經(jīng)濟(jì)合作工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)市支援合作辦、新疆和田指揮部、西藏拉薩指揮部和青海玉樹(shù)指揮部三個(gè)前方指揮機(jī)構(gòu)?！笆濉睍r(shí)期突出抓好教育、醫(yī)療衛(wèi)生等援助重點(diǎn)任務(wù)，累計(jì)投入資金136．4億元，完成援助項(xiàng)目1 771項(xiàng)，對(duì)受援地區(qū)165．7萬(wàn)人實(shí)現(xiàn)脫貧發(fā)揮了積極促進(jìn)作用。2016年6月7日，北京市政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于在東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援中扎實(shí)推進(jìn)扶貧幫扶工作助力受援地區(qū)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》，確定“十三五”期間通過(guò)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，幫扶當(dāng)?shù)厝孢M(jìn)入小康。其中包括：內(nèi)蒙古烏蘭察布和赤峰（屬于東西部扶貧協(xié)作任務(wù)地區(qū)）、西藏拉薩部分地區(qū)和昌都地區(qū)、新疆和田部分地區(qū)及生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第十四師、青海玉樹(shù)州、湖北三峽庫(kù)區(qū)巴東縣、河南和湖北兩省南水北調(diào)中線工程水源區(qū)（屬于對(duì)口支援和協(xié)作任務(wù)地區(qū)）、河北省張承生態(tài)水源涵養(yǎng)功能區(qū)10縣（屬于對(duì)口幫扶任務(wù)地區(qū)）。

（二）北京市生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的“生態(tài)富民”經(jīng)驗(yàn)

針對(duì)北京市對(duì)口幫扶對(duì)象為張家口和承德兩市的地區(qū)特點(diǎn)，我們認(rèn)為，北京市在最近十余年已經(jīng)取得的“生態(tài)富民”的經(jīng)驗(yàn)，有可能跨地區(qū)地應(yīng)用于對(duì)以生態(tài)功能為主的農(nóng)村地區(qū)的幫扶工作。北京市人民政府于2004年8月17日發(fā)布的關(guān)于建立山區(qū)生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制的通知，提出了對(duì)山區(qū)生態(tài)林建設(shè)和管理實(shí)行“養(yǎng)山就業(yè)、規(guī)范補(bǔ)償、以工代補(bǔ)、建管結(jié)合”的方針，通過(guò)建立生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)山區(qū)農(nóng)民由“靠山吃山”向“養(yǎng)山就業(yè)”轉(zhuǎn)變。當(dāng)時(shí)制定的補(bǔ)償政策，是對(duì)生態(tài)林養(yǎng)護(hù)人員每月予以400元補(bǔ)助。按照該項(xiàng)政策，山區(qū)農(nóng)村有4萬(wàn)多農(nóng)民上崗務(wù)林，促進(jìn)了造林綠化由造林為主向造管并重轉(zhuǎn)變，探索出了生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)男聶C(jī)制。這是推動(dòng)山區(qū)生態(tài)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步，解決山區(qū)農(nóng)民問(wèn)題的一個(gè)重大突破，政策創(chuàng)新的意義和實(shí)施效果十分顯著，受到山區(qū)干部群眾的普遍歡迎。2008年成功舉辦北京奧運(yùn)會(huì)以后，全市通過(guò)劃定范圍，分別實(shí)施國(guó)家重點(diǎn)公益林管護(hù)、中幼撫育、山區(qū)集體生態(tài)公益林補(bǔ)償和生態(tài)效益促進(jìn)發(fā)展機(jī)制等管護(hù)政策。此類政策的主要意義在于，開(kāi)辟了“養(yǎng)山富民”或“不開(kāi)發(fā)富民”的途徑，消除了生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的無(wú)收入人口，使生態(tài)涵養(yǎng)及其職業(yè)勞動(dòng)者的收入開(kāi)始納入政府支持的范圍。

我們?cè)诒本┦虚T頭溝區(qū)所做專題調(diào)研表明，自2004年北京市實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以來(lái)，該區(qū)有近10．5萬(wàn)公頃集體林地納入生態(tài)林補(bǔ)償范圍，涉及9個(gè)鎮(zhèn)、171個(gè)村。為維護(hù)這些生態(tài)林養(yǎng)護(hù)而建立的生態(tài)林管護(hù)員隊(duì)伍當(dāng)年有5 662人。向生態(tài)林管護(hù)員發(fā)放生態(tài)林補(bǔ)償金，2004年為每人每月400元（2009年補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每月440元）。全區(qū)每年兌現(xiàn)生態(tài)林補(bǔ)償金2 989．5萬(wàn)元。雁翅鎮(zhèn)張家村一個(gè)四口之家從林業(yè)得到的年收入包括：林權(quán)改革收入為每年300元；家里一人從事看山護(hù)林工作每月收入440元；全家一年養(yǎng)山護(hù)林及林權(quán)收入共計(jì)為300+440×12=5 580元。這項(xiàng)政策還缺乏增長(zhǎng)機(jī)制，使從事這項(xiàng)工作的農(nóng)民對(duì)未來(lái)收入預(yù)期不確定。2004年全市確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)護(hù)收入為4 800元/年，相當(dāng)于當(dāng)時(shí)全市農(nóng)村居民家庭人均純收入（7 172元）的67%，大致相當(dāng)于當(dāng)時(shí)山區(qū)農(nóng)民的一般收入水平；2009年雖然增加到440元/月，但是全年補(bǔ)償收入（5 280元）只相當(dāng)于全市農(nóng)村居民家庭人均純收入的40%，已經(jīng)低于山區(qū)農(nóng)民的收入水平，依靠生態(tài)林養(yǎng)護(hù)工作的收入已經(jīng)下降到平均收入水平以下。因此，出現(xiàn)過(guò)年輕人不愿意干、干的人不年輕、多由年紀(jì)大的或婦女作為一種兼業(yè)性勞動(dòng)的情況。目前，該項(xiàng)補(bǔ)償收入已增加到月均800元，雖然相對(duì)于農(nóng)村居民人均可支配收入（2016年為22 310元）而言仍處于較低水平，但是形成增長(zhǎng)機(jī)制和對(duì)于穩(wěn)定生態(tài)涵養(yǎng)作用已顯成效。

北京市在生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)實(shí)施“生態(tài)富民”的做法在行政轄區(qū)內(nèi)是成功的。如何在跨行政區(qū)對(duì)生態(tài)涵養(yǎng)為主的農(nóng)村地區(qū)幫扶中運(yùn)用這類經(jīng)驗(yàn)，是北京市對(duì)口幫扶河北貧困地區(qū)需要實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的重要內(nèi)容。對(duì)口幫扶工作應(yīng)從這一區(qū)域特點(diǎn)出發(fā)，將支持、保障、穩(wěn)定、發(fā)展生態(tài)功能放在首位，將促進(jìn)張承兩市貧困地區(qū)在發(fā)揮生態(tài)功能中脫貧作為著力點(diǎn)，圍繞生態(tài)功能去考慮產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、收入等多方面幫扶措施，重視并積極探索建立跨行政區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的作用。

四、對(duì)口幫扶建議

北京市對(duì)口幫扶河北貧困地區(qū)是2016年開(kāi)展的一項(xiàng)新的工作。按照新時(shí)期國(guó)家扶貧工作的精神，需要在汲取以往對(duì)口支援工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從幫扶對(duì)象的需求出發(fā)，積極探索解決“雪中送炭”問(wèn)題的有效途徑。

（一）創(chuàng)新幫扶機(jī)制

從對(duì)口幫扶的整個(gè)過(guò)程來(lái)分析，幫扶機(jī)制是由結(jié)對(duì)、籌資、落地、督導(dǎo)、協(xié)作等環(huán)節(jié)構(gòu)成的。創(chuàng)新幫扶機(jī)制，重點(diǎn)是應(yīng)在加強(qiáng)全域全程的統(tǒng)籌上做文章，做好區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、項(xiàng)目統(tǒng)籌、工作統(tǒng)籌。

幫扶雙方結(jié)對(duì)機(jī)制。按照精準(zhǔn)扶貧的要求，應(yīng)形成扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制，向精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)變。一是建立對(duì)口機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)區(qū)域識(shí)別。建立兩地政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，成立對(duì)口幫扶管理組織。制定具體的幫扶計(jì)劃和方案，并履行監(jiān)督實(shí)施的職責(zé)。二是遴選對(duì)口幫扶的部門主體和產(chǎn)業(yè)主體，實(shí)施對(duì)口幫扶。根據(jù)北京的發(fā)展和疏解需要，進(jìn)行對(duì)口幫扶貧困地區(qū)的識(shí)別認(rèn)定，制定分層次、分圈層、分功能區(qū)的對(duì)口幫扶方案，以接壤北京各貧困縣為起點(diǎn)，以北部生態(tài)保護(hù)區(qū)為重點(diǎn)，以功能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移區(qū)為突破，順次推進(jìn)對(duì)貧困地區(qū)的對(duì)口幫扶，形成生態(tài)、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)式的幫扶主體選擇機(jī)制。三是以河北扶貧脫貧措施為基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)對(duì)口幫扶河北貧困地區(qū)發(fā)展方案。從河北現(xiàn)有發(fā)展水平和措施出發(fā)，發(fā)揮雙方各自優(yōu)勢(shì)，以產(chǎn)業(yè)扶貧、人力資源扶貧等為突破，突出造血式扶貧，形成河北自身的脫貧能力。四是按照國(guó)家對(duì)口幫扶的要求，加強(qiáng)部門協(xié)作，加強(qiáng)規(guī)劃協(xié)調(diào)，加強(qiáng)政策對(duì)接，建立工作平臺(tái)，選派優(yōu)秀干部參加。

幫扶資金保障機(jī)制。根據(jù)國(guó)家要求和市財(cái)力情況，建立對(duì)口援助、幫扶資金及其穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，確保對(duì)口支援河北貧困地區(qū)的資金足額及時(shí)到位。除了完成常規(guī)性的硬件建設(shè)任務(wù)以外，是否可考慮這些地區(qū)為首都地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)做出的巨大貢獻(xiàn)和犧牲，按照京津冀協(xié)同發(fā)展對(duì)于生態(tài)建設(shè)先行的要求，添加部分幫扶資金用于建立跨地區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制。支持發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與扶貧開(kāi)發(fā)的良性互動(dòng)，在加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)。

幫扶成效督導(dǎo)機(jī)制。一是確定到2020年的幫扶目標(biāo)，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房；貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要指標(biāo)接近全國(guó)平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢(shì)。二是以取得實(shí)效為目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)幫扶工作的監(jiān)督考核。加強(qiáng)幫扶統(tǒng)計(jì)與監(jiān)測(cè)，建立扶貧開(kāi)發(fā)信息系統(tǒng)，更加及時(shí)客觀反映貧困狀況、變化趨勢(shì)和扶貧開(kāi)發(fā)工作成效。三是設(shè)立對(duì)口幫扶評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，對(duì)對(duì)口幫扶工作實(shí)施監(jiān)督。每年會(huì)同組織部門對(duì)幫扶工作進(jìn)展情況進(jìn)行全面考核，考核結(jié)果作為干部提拔使用的重要依據(jù)。

區(qū)間交流協(xié)作機(jī)制。對(duì)口幫扶工作是由相對(duì)富裕的地區(qū)向相對(duì)貧困的地區(qū)實(shí)施單向的幫助支援。前者的“幫”或“施”與后者的“受”與“得”構(gòu)成主動(dòng)與被動(dòng)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。這類對(duì)口支援機(jī)制，在同一行政區(qū)劃的行政管理框架內(nèi)，主要借助于行政關(guān)系可能更為有效。相對(duì)而言，跨行政區(qū)的區(qū)域間幫扶工作，缺少法定的和規(guī)定的相互聯(lián)系，特別是經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。僅僅依賴上級(jí)的指示來(lái)維系很可能是限于臨時(shí)關(guān)系，難以持久。為了通過(guò)京津冀協(xié)同發(fā)展來(lái)保持北京市對(duì)于河北省貧困地區(qū)的長(zhǎng)期關(guān)系，應(yīng)鼓勵(lì)將一般性扶貧工作的單向的“幫-受”或“施-得”關(guān)系，發(fā)展成為雙向互助互利的關(guān)系，逐步走向地區(qū)之間融合發(fā)展的道路。為此，幫扶雙方應(yīng)通過(guò)結(jié)對(duì)盡可能地尋求相互之間的利益結(jié)合點(diǎn)、發(fā)展交匯點(diǎn)、長(zhǎng)期共榮點(diǎn)。北京市應(yīng)主動(dòng)尋找河北省貧困地區(qū)對(duì)于疏解功能、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善生態(tài)、拓展休閑等的“腹地效應(yīng)”；河北省貧困地區(qū)應(yīng)主動(dòng)為北京市實(shí)現(xiàn)“腹地效應(yīng)”創(chuàng)造條件、提供幫助，從而促成雙方互惠互益，形成長(zhǎng)期合作的內(nèi)在聯(lián)系和穩(wěn)定局面。

（二）發(fā)展淡季旅游休閑產(chǎn)業(yè)

在幫扶產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)應(yīng)特別重視“淡季休閑旅游”的發(fā)展。張承地區(qū)由其特殊地理位置和資源稟賦，使之旅游休閑產(chǎn)業(yè)具有重要的經(jīng)濟(jì)地位。張家口市把旅游服務(wù)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的第一主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提出建設(shè)“國(guó)際休閑運(yùn)動(dòng)旅游城市和冬奧名城”的戰(zhàn)略目標(biāo)，建設(shè)國(guó)際化、生態(tài)型、民族魂、富有特色，充滿激情的旅游目的地城市，努力建設(shè)與旅游休閑相關(guān)的葡萄（酒）品游大區(qū)、滑雪溫泉大區(qū)、草原風(fēng)情大區(qū)、民俗精品大區(qū)和歷史文化大區(qū)。2015年全市擁有旅游景點(diǎn)39個(gè)，其中4A級(jí)景點(diǎn)12個(gè)；星級(jí)賓館48家，其中四星級(jí)賓館17家。2015年接待國(guó)內(nèi)外游客3 848萬(wàn)人次，旅游收入301．67億元。承德市憑借良好的生態(tài)、豐富的資源，已經(jīng)成為京津唐重要的水源地和華北最綠的城市，被稱為“華北之肺”。該市確立了歷史文化名城、山水園林城市、國(guó)際旅游城市和連接京津冀遼蒙區(qū)域中心城市的發(fā)展定位，以獨(dú)有的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)、生態(tài)優(yōu)勢(shì)、文化優(yōu)勢(shì)，努力打造國(guó)際休閑旅游基地、首都綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地、京北清潔能源基地。2015年接待境內(nèi)外游客3 349．6萬(wàn)人次，實(shí)現(xiàn)旅游總收入338．2億元。

張承地區(qū)旅游業(yè)存在的突出問(wèn)題是季節(jié)市場(chǎng)差異問(wèn)題。傳統(tǒng)上的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式是一年只有三個(gè)月的經(jīng)營(yíng)期，夏季人多，冬季人少，其他月份多屬淡季，旅游休閑設(shè)施閑置，影響了整個(gè)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和設(shè)施利用率。通過(guò)京津冀協(xié)同發(fā)展和對(duì)口幫扶，是否有可能解決這個(gè)問(wèn)題，促進(jìn)張承地區(qū)的旅游休閑產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，增強(qiáng)發(fā)展能力，帶動(dòng)從業(yè)人員收入水平提高。應(yīng)抓住籌辦2022年冬奧會(huì)的重要機(jī)遇，促進(jìn)張承地區(qū)走向冰雪運(yùn)動(dòng)和冬季旅游發(fā)展新起點(diǎn)與黃金期，帶動(dòng)區(qū)域休閑產(chǎn)業(yè)走向全季均衡化發(fā)展。這應(yīng)成為對(duì)該地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)幫扶的重點(diǎn)領(lǐng)域和創(chuàng)新思路之一。

應(yīng)打破傳統(tǒng)的旅游淡旺分期觀念，重新審定旅游休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，改善產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境和條件。以冬奧會(huì)為契機(jī)，帶動(dòng)冰雪運(yùn)動(dòng)乃至淡季旅游休閑的整體發(fā)展，力求達(dá)到冬夏結(jié)合，淡旺并進(jìn)，促進(jìn)冬季和夏季兩個(gè)市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)，延長(zhǎng)旅游休閑產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)期，提高酒店、民宿等各類接待設(shè)施的游客居住率，提升旅游休閑產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和設(shè)施利用率，提升從業(yè)收入水平和內(nèi)涵式發(fā)展水平。

（三）探索跨地區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)及補(bǔ)償?shù)膮f(xié)同機(jī)制

《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》有關(guān)政策保障中提出，要“建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并重點(diǎn)向貧困地區(qū)傾斜。加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償力度”。在抓緊完成對(duì)口幫扶的政治任務(wù)的同時(shí)，應(yīng)主動(dòng)進(jìn)行體制機(jī)制改革的創(chuàng)新，在建立大首都生態(tài)圈的“受益區(qū)”與“供給區(qū)”之間互補(bǔ)互利關(guān)系的長(zhǎng)效機(jī)制方面進(jìn)行積極探索。探索北京對(duì)口幫扶河北生態(tài)涵養(yǎng)功能為主的貧困地區(qū)過(guò)程中，增強(qiáng)“供給區(qū)”的生態(tài)功能，實(shí)現(xiàn)“受益區(qū)”的跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償，在強(qiáng)化生態(tài)建設(shè)中實(shí)現(xiàn)“生態(tài)富民”。

應(yīng)將幫扶的側(cè)重點(diǎn)放在支持生態(tài)涵養(yǎng)地區(qū)的發(fā)展方面。針對(duì)張家口、承德兩市與北京生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)接壤、作為首都城市上風(fēng)上水地區(qū)、對(duì)于生態(tài)環(huán)境有突出影響的特點(diǎn)，在對(duì)口幫扶中考慮進(jìn)行跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償改革的試驗(yàn)，爭(zhēng)取建立跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償試驗(yàn)區(qū)，較為系統(tǒng)、全面、完整地探索北京市對(duì)張承地區(qū)的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)和生態(tài)富民協(xié)同發(fā)展的有效途徑與長(zhǎng)效機(jī)制，形成可持續(xù)、可復(fù)制、可推廣的生態(tài)協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗(yàn)體系。建議將此納入京津冀全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)的內(nèi)容，積極探索跨行政區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臈l件，在體制機(jī)制構(gòu)建的基礎(chǔ)上，著力推動(dòng)生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理，使這些地區(qū)在履行其主體功能的同時(shí)，能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)的“保護(hù)式發(fā)展”“不開(kāi)發(fā)的富裕”。

注釋：

①括弧內(nèi)數(shù)字為2014年《河北經(jīng)濟(jì)年鑒》中各縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值排名，人均值是按當(dāng)年地區(qū)生產(chǎn)總值與當(dāng)年人口總量對(duì)比而成。

［1］中辦國(guó)辦印發(fā)進(jìn)一步加強(qiáng)東西部扶貧協(xié)作工作指導(dǎo)意見(jiàn)調(diào)整東西部扶貧協(xié)作結(jié)對(duì)關(guān)系［N］．河北日?qǐng)?bào)，2016-12-08（1）．

［2］北京13區(qū)結(jié)對(duì)幫扶河北16縣（區(qū)）［N］．北京晚報(bào)，2016-12-12（1）．

［3］張軍擴(kuò)．“京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略”名家筆談［J］．經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2016（3）：1-30．

［4］李云燕．北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施途徑與政策措施［J］．中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（12）：75-80．

責(zé)任編輯：關(guān)華

Research on Innovation M echanism of Beijing Aid to Hebei Poverty-stricken Areas

Zhang Qiang,Chen Xiwen
（School of Urban Economics and Public Administration，Capital University of Economics and Business，Beijing 100743,China）

Counterpart support is a special form of poverty alleviation work and it is a policy measure and an important work to counterpart support to poverty-stricken areas in Hebei from Beijing and Tianjin．Counterpart support from Beijing to povertystricken areas in Zhangjiakou and Chengde should start off the regional characteristics，innovate the working mechanism，promote the development of the slack season tourism and explore the transregional ecological compensatory synergy mechanism．

poverty alleviation，counterpart support，Beijing-Tianjin-Hebei，slack season tourism

F127

A

1003-3890（2017）03-0017-05

2017-04-24

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（14BJL061）；北京市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)2016年度決策咨詢課題階段性成果

張強(qiáng)（1953-），男，北京人，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榇蟪鞘械貐^(qū)的城鄉(xiāng)關(guān)系；陳喜文（1970-），男，河北石家莊人，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)博士研究生，石家莊學(xué)院副教授，研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)。