陳彬

（四川旅游學院 成都 610100）

基于突發(fā)事件的高校檔案應(yīng)急預(yù)案策略

陳彬

（四川旅游學院 成都 610100）

在分析高校檔案突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案研究現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，從高校檔案風險危機意識不強、高校檔案突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)不完善、高校檔案突發(fā)事件法規(guī)制度不健全等方面論述了我國高校檔案突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案存在的問題，有針對性地提出了注重預(yù)防性，提升檔案應(yīng)急管理的社會影響力；注重專業(yè)性，構(gòu)建高校檔案突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系；注重建設(shè)性，健全和完善高校檔案突發(fā)事件法規(guī)政策等策略。

突發(fā)事件 高校檔案 應(yīng)急預(yù)案 策略

隨著經(jīng)濟全球化的加速發(fā)展，人類面臨的生態(tài)環(huán)境日益惡化，地震、水災(zāi)、火災(zāi)、臺風、泥石流等各種自然災(zāi)害或恐怖襲擊、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件等人為災(zāi)難各種突發(fā)事件不斷發(fā)生，給社會經(jīng)濟發(fā)展及人民生命財產(chǎn)安全帶來了嚴重危害。依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（主席令第六十九號）的定義，突發(fā)事件是“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”[1]。應(yīng)急預(yù)案是指面對突發(fā)事件而預(yù)先制定的行動計劃或方案。

檔案是不可再生的文獻資源，是人類社會重要資源和寶貴財富。高校檔案作為學校的歷史記憶寶庫，是認識和把握高校發(fā)展客觀規(guī)律的重要依據(jù)，一旦遭受危害，后果不堪設(shè)想。因此，最大限度地降低各類突發(fā)事件對檔案可能造成的損害，加強突發(fā)事件下高校檔案應(yīng)急預(yù)案的研究刻不容緩，具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、我國高校檔案應(yīng)急預(yù)案研究現(xiàn)狀

我國2006年建立了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》為核心的整體預(yù)案體系，國家檔案局2008年出臺了《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》，在《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》的指導(dǎo)下，檔案部門制訂了一系列的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，對于應(yīng)對各類重大突發(fā)事件起到了積極的作用。筆者采用網(wǎng)上調(diào)查的方法，于2016年12月10日以“檔案”、“應(yīng)急預(yù)案”作為關(guān)鍵詞，通過同方知網(wǎng)、萬方、維普三大中文期刊論文數(shù)據(jù)庫運用高級檢索進行統(tǒng)計，得到結(jié)果如表。

從數(shù)據(jù)庫檢索結(jié)果來看，2008年以來檔案的應(yīng)急預(yù)案研究逐步成為檔案研究熱點，尤其是2004年以后，人們對檔案的應(yīng)急預(yù)案建設(shè)、應(yīng)急搶救機制、安全保障體系、危機預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)建以及檔案館自然災(zāi)害防治做了大量的研究，取得了一些成果。而專門涉及高校檔案應(yīng)急預(yù)案建設(shè)的研究很少，從同方知網(wǎng)上僅檢索到8條，從萬方上僅檢索到2條，從維普上僅檢索到1條，主要針對高校檔案應(yīng)急預(yù)案管理機制、信息安全應(yīng)急保障等內(nèi)容，可以看出高校檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的研究還很不完善，缺乏系統(tǒng)性、針對性和實用性，高校檔案應(yīng)急預(yù)案的建設(shè)工作基本處于一種自發(fā)狀態(tài)，還有待于進一步完善多角度去研究。

二、高校檔案應(yīng)急預(yù)案建設(shè)存在的主要問題

1.檔案風險危機意識不強。2014年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》，明確提出了“建立完善檔案安全應(yīng)急管理制度，各地區(qū)、各部門、各單位要建立檔案安全應(yīng)急處置協(xié)調(diào)機制和檔案安全應(yīng)急管理制度，要制定應(yīng)急預(yù)案，把檔案館（室）列入重點保護范圍，納入各級應(yīng)急預(yù)案體系，確保檔案安全受到危害時得到優(yōu)先搶救和妥善處置，把損失降到最低限度”[2]14。檔案安全意識尤其是檔案突發(fā)事件預(yù)防意識是保障檔案安全的關(guān)鍵因素。然而在現(xiàn)實的檔案工作中，大多數(shù)檔案工作者普遍缺乏突發(fā)事件預(yù)防意識，對突發(fā)事件引起檔案受損給人類社會造成無法挽回的損失認識不深，或者抱有僥幸心理，再加之，在我國社會總體的應(yīng)急意識相對較弱，有關(guān)應(yīng)急的宣傳、培訓(xùn)做的也不夠，反映到高校檔案領(lǐng)域，檔案應(yīng)急預(yù)案很少真正落實到行動層面。筆者通過網(wǎng)絡(luò)瀏覽的方式對各高校檔案館網(wǎng)站發(fā)布的應(yīng)急預(yù)案進行收集調(diào)查。截至2017年2月1日，筆者檢索到各高校檔案館（室）網(wǎng)上發(fā)布有全文的應(yīng)急預(yù)案僅12個，均是各檔案館（室）在網(wǎng)站上公布的自行制定的應(yīng)急預(yù)案。究其原因，一方面檔案館（室）沒有編制預(yù)案，故未能在網(wǎng)上公布。另一方面檔案館（室）編制了預(yù)案，公布范圍也僅限于檔案工作人員，并未進行網(wǎng)上公布和宣傳。同時，筆者通過實地訪問、函詢等方式對四川省高校檔案應(yīng)急預(yù)案建設(shè)進一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，本科層次院校的應(yīng)急預(yù)案建設(shè)有的已經(jīng)開展，而專科院校則相對落后，有的則沒有開展此項工作。由此可見，高校檔案風險危機意識淡薄。

2.高校檔案突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)不完善。高校檔案突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)不完善，主要表現(xiàn)在兩個方面，一方面，應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容簡單雷同，種類單一，操作性不強?？v觀檢索到的高校檔案館（室）制定的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，內(nèi)容上“大而空”，形式上“千篇一律”，大都以我國《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》作為模版，內(nèi)容主要包括：總則（編制目的、適用范圍、原則）、啟動條件、指揮體系、職責任務(wù)、應(yīng)急處置保障措施、應(yīng)急響應(yīng)及災(zāi)后救助措施、附則等，照搬省、市級檔案館的預(yù)案，缺少地域特色，沒有針對高校檔案館（室）自身的特點來量身定做。一份應(yīng)急預(yù)案應(yīng)對的是所有的突發(fā)事件，囊括了火災(zāi)、水災(zāi)、地震等各種自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件所有情況，而預(yù)案的內(nèi)容卻難以將所有的狀況都包羅進去，一旦發(fā)生突發(fā)事件，預(yù)案就是一紙空文，無法滿足應(yīng)急工作的需要，對應(yīng)急搶救工作缺乏系統(tǒng)、明確、具體的操作性。

另一方面，應(yīng)急預(yù)案缺乏應(yīng)急訓(xùn)練，缺少動態(tài)管理，針對性不強。應(yīng)急預(yù)案要根據(jù)實際情況的變化不斷修訂和完善，應(yīng)該是動態(tài)的、可變的，要通過定期或不定期應(yīng)急演練的檢驗，不斷將有關(guān)結(jié)合地域特色、高校檔案館（室）自身特點的創(chuàng)新內(nèi)容加進去，這樣才能制定出符合實際的應(yīng)急預(yù)案?？v觀檢索到的高校檔案館（室）制定的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，大都是2008年后制定的，普遍未對應(yīng)急預(yù)案進行修訂完善，幾年甚至是十幾年都不變，更是少有對應(yīng)急預(yù)案進行應(yīng)急訓(xùn)練和人員的培訓(xùn)，突發(fā)事件發(fā)生時應(yīng)急預(yù)案形同虛設(shè)，僅僅停留在文本文件上的預(yù)案，也只能是紙上談兵，發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。

3.高校檔案突發(fā)事件法規(guī)制度不健全。2003年的非典事件過后，我國開始了突發(fā)事件應(yīng)急法律法規(guī)體系的全面建設(shè)，目前，已經(jīng)制定和頒布了一系列應(yīng)對突發(fā)事件的法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案，如《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》《國家地震應(yīng)急預(yù)案》等國家級應(yīng)急預(yù)案以及專項應(yīng)急預(yù)案，從總體上形成了應(yīng)對突發(fā)事件的框架。而涉及檔案突發(fā)事件法律法規(guī)建設(shè)比較滯后，僅有一部國家檔案局于2008年頒布的《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》，其內(nèi)容上粗線條，規(guī)定不具體，實際指導(dǎo)性不強且缺少相關(guān)配套辦法，在國家層面上的立法明顯落后于社會應(yīng)急管理領(lǐng)域的實踐。各地檔案部門參照《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》制定的一些管理規(guī)章，也僅對當?shù)鼗虮静块T具有一定的效力。而專門針對高校檔案突發(fā)事件的法律法規(guī)目前還是空白，需進一步加強高校檔案突發(fā)事件的法律法規(guī)制度建設(shè)。

三、高校檔案突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案建設(shè)策略

1.注重預(yù)防性，提升檔案應(yīng)急管理的社會影響力。

（1）加強檔案宣傳教育，增強和提高社會的檔案危機意識。在當今信息時代，要充分利用互聯(lián)網(wǎng)，加大對《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》及相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，提高公眾的檔案安全意識，調(diào)動社會各方面力量，關(guān)注高校檔案突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作，形成良好的社會輿論氛圍。同時，借鑒國外經(jīng)驗，鼓勵公民參與到檔案應(yīng)急管理工作中，在檔案門戶網(wǎng)站上提供應(yīng)對突發(fā)事件的指導(dǎo)信息和具體措施步驟，當某種具體突發(fā)事件發(fā)生時，人們能及時地在網(wǎng)站上得到應(yīng)對突發(fā)事件的幫助，增強和提高整個社會的檔案危機意識。

（2）加強全員培訓(xùn)，提高檔案風險防范意識。《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》明確規(guī)定：“定期對突發(fā)事件應(yīng)急處置人員進行相關(guān)知識的培訓(xùn)，對單位全體工作人員開展突發(fā)事件應(yīng)急知識教育，增強對檔案工作突發(fā)事件的防范意識和應(yīng)對能力?！盵3]因此，高校檔案館（室）可以制定特色鮮明的檔案宣傳教育計劃，充分發(fā)揮主觀能動性，積極創(chuàng)造宣傳契機。通過定期培訓(xùn)、講座、進修以及QQ群、微信群等新媒體的多種形式開展全員培訓(xùn)，對需要應(yīng)對突發(fā)事件的所有相關(guān)人員，包括學校領(lǐng)導(dǎo)、檔案專業(yè)人員到普通師生員工進行不同層次和程度的培訓(xùn)，本著“以人為本，預(yù)防為主”的基本原則，明確責任，規(guī)范行為，從思想意識方面牢牢繃緊這根“弦”，克服風險意識淡薄、責任心不強等落后觀念，將安全觀念落實到具體工作細節(jié)中，強化全員安全防范意識，通過未雨綢繆、事先預(yù)防，來提高全員應(yīng)對各種突發(fā)事件的能力，防患于未然。

2.注重專業(yè)性，構(gòu)建高校檔案突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。應(yīng)急預(yù)案作為高校檔案館（室）應(yīng)對突發(fā)事件的行動指南，是做好高校檔案應(yīng)急管理工作的必備條件，高校檔案館（室）應(yīng)該予以高度重視。

（1）加強應(yīng)急預(yù)案編制的專業(yè)性，提高應(yīng)急預(yù)案針對性。高校檔案突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案編制前，應(yīng)開展廣泛調(diào)查研究，根據(jù)各高校檔案館（室）地域特征和自身館藏情況，因地制宜，不同的情況所要面對的突發(fā)事件也各有不同，因此要從實際出發(fā)，編制各類應(yīng)急預(yù)案，包括綜合性的應(yīng)急預(yù)案和地震應(yīng)急預(yù)案、水災(zāi)應(yīng)急預(yù)案等自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件的專項應(yīng)急預(yù)案，針對不同的專項應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)對的措施也各不相同，需加強編制的專業(yè)性。“通過綜合性應(yīng)急預(yù)案和專項應(yīng)急預(yù)案的有機結(jié)合，構(gòu)建完整的應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容體系，有效應(yīng)對各種不同類型的突發(fā)事件，避免單一應(yīng)急預(yù)案的局限性?！盵4]87這樣才能保證應(yīng)急預(yù)案功能的發(fā)揮，提高針對性。

應(yīng)急預(yù)案編制人員應(yīng)當具有相當?shù)膶I(yè)性，強化專業(yè)背景，針對不同的專項應(yīng)急預(yù)案的編制，應(yīng)邀請包括檔案、行政管理、消防、氣象、救援等不同的專業(yè)領(lǐng)域、不同的專業(yè)知識和技能的相關(guān)專家參與，才能編制出凝聚各種專業(yè)知識的應(yīng)急預(yù)案，發(fā)揮行動指南的針對性作用。

（2）加強應(yīng)急訓(xùn)練和動態(tài)管理，增強應(yīng)急預(yù)案可操作性。“應(yīng)急預(yù)案價值的實現(xiàn)在于執(zhí)行，否則再完美無缺的應(yīng)急預(yù)案也不過是紙上談兵。”[5]73高校檔案應(yīng)急預(yù)案編制完成后，不能束之高閣，一經(jīng)制定，一成不變，而是要與時俱進，根據(jù)自身實際，基于地域特征、人員情況、館藏等條件，充分利用國際檔案日、減災(zāi)日、消防日等國內(nèi)外各種紀念日，定期或不定期地開展應(yīng)急訓(xùn)練工作，主要目的是檢驗應(yīng)急預(yù)案的可行性，能否發(fā)揮作用。通過對應(yīng)急預(yù)案的演練，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)案中管理機構(gòu)、人員、物資、救援行動等方方面面存在的問題，及時修訂應(yīng)急預(yù)案，完善應(yīng)急措施，使預(yù)案更趨完善，有效應(yīng)對各種不同類型的突發(fā)事件，增強應(yīng)急預(yù)案可行性。同時，從各高校檔案館（室）實際出發(fā)，通過經(jīng)常性的模擬反復(fù)演練，總結(jié)和吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，進行動態(tài)管理，進一步完善和補充預(yù)案，切實增強應(yīng)急預(yù)案的可操作性。

3.注重建設(shè)性，健全和完善高校檔案突發(fā)事件法規(guī)政策。目前，作為我國檔案法規(guī)體系的最高法，《中華人民共和國檔案法》尚未明確有關(guān)突發(fā)事件檔案管理責任、權(quán)限和管理辦法，缺乏檔案應(yīng)急管理方面的條文，而專門針對高校檔案突發(fā)事件的法規(guī)政策更是一片處女地。因此，應(yīng)根據(jù)新時期的社會發(fā)展需要，加大立法力度，對現(xiàn)有的檔案法律法規(guī)體系進行修訂和完善，完善法律法規(guī)建設(shè)，提升檔案突發(fā)事件應(yīng)急管理法律法規(guī)的可操作性。

（1）對《中華人民共和國檔案法》進行適當?shù)男抻?，增加?yīng)對突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理的相關(guān)條款，為檔案突發(fā)事件應(yīng)急管理提供堅強有力的法律保障。

（2）借鑒國外先進經(jīng)驗，成立統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和組織來保障突發(fā)事件的應(yīng)對。如，美國設(shè)立了聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局，俄羅斯成立了“緊急事務(wù)和消除自然災(zāi)害后果部”，日本成立了“防災(zāi)省”等，這些機構(gòu)都是應(yīng)對突發(fā)事件的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，我國也應(yīng)以法律的形式進行規(guī)范，作出明確的規(guī)定和要求，設(shè)立統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和組織來保障高校檔案突發(fā)事件的應(yīng)對。

（3）借助政府行政管理權(quán)力，將檔案突發(fā)事件應(yīng)急管理納入地方應(yīng)急防御體系中，強化行政效力，為高校檔案參與突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作提供全方位的法律保障。

（4）各高校還要結(jié)合自身實際，健全檔案突發(fā)事件相關(guān)制度，如應(yīng)對突發(fā)事件日常管理制度、物資設(shè)備的管理制度、經(jīng)費保障制度、應(yīng)急能力的評估制度、與相關(guān)單位的聯(lián)動制度、應(yīng)急演習制度等，做到有法可依、有章可循。

[1]全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法[S].北京：人民出版社，2008．

[2]中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳.關(guān)于加強和改進新形勢下檔案工作的意見[J].中國檔案，2014（5）.

[3]檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法 [N].中國檔案報，2008-10-2（2）.

[4]向立文，昌珍霞.檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案編制的幾點思考[J].檔案學研究，2013（4）.

[5]向立文，羅滿玲.檔案館自然災(zāi)害預(yù)防的幾點思考[J].檔案學研究，2011（3）.

四川省教育廳重點課題“高校檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)研究（16SA0101）”。

陳彬，四川旅游學院黨委（院長）辦公室副研究員，研究方向為檔案管理。

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2017-02-21