【摘要】隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國的環(huán)境問題日益突出，環(huán)境形勢日益嚴(yán)峻。環(huán)境公益訴訟就是在環(huán)境污染和生態(tài)破壞日趨嚴(yán)重的形勢下，為保護(hù)環(huán)境公共利益的迫切需要而產(chǎn)生的，環(huán)境公益訴訟制度在一定程度上有利于環(huán)境的保護(hù)，但是其還存在許多的問題，本文提出了幾個問題并提出了一些建議，來完善環(huán)境公益訴訟制度。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境公益訴訟；規(guī)定；問題；建議

一、環(huán)境公益訴訟概述

我國理論界對環(huán)境公益訴訟理論的探討已有十余年的歷史，但官方首次明文提出環(huán)境公益訴訟是在2005年的《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護(hù)的決定》（以下簡稱《決定》）中。我國2015年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》施行。隨后，2015年7月，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》實施。還有《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點

這樣規(guī)定，有利于推動環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展，保護(hù)環(huán)境。二是擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟的范圍。環(huán)境公益訴訟的目的就是為了保護(hù)環(huán)境，其具有公共性和公益性。環(huán)境利益不僅包含經(jīng)濟(jì)性公共環(huán)境利益，還包括生態(tài)性公共環(huán)境利益。我國的民訴法以及環(huán)境保護(hù)法確認(rèn)了環(huán)境公益訴訟，而且還確認(rèn)了可以提起訴訟的范圍，不僅可以提起侵權(quán)性環(huán)境訴訟，還可以提起公益性環(huán)境訴訟。這樣規(guī)定，擴(kuò)大訴訟范圍，更好的監(jiān)督環(huán)境問題，進(jìn)一步更好的保護(hù)環(huán)境。

環(huán)境公益訴訟是關(guān)于環(huán)境公共利益的訴訟，其起訴的主體具有不確定性，每個人、組織、機(jī)關(guān)都有可能成為環(huán)境公益訴訟的主體，他們既是環(huán)境公益訴訟的主體還是環(huán)境公益訴訟勝訴后的受益者，其實全體人員都是環(huán)境公益訴訟的受益者，而且在環(huán)境保護(hù)中，公眾參與是很重要的，公眾參與到環(huán)境保護(hù)的立法、執(zhí)法、司法、守法以及法律監(jiān)督當(dāng)中來，他們不僅是為了自身的利益，更是為了全社會的共同環(huán)境利益。

二、環(huán)境公益訴訟面臨的問題

我國的環(huán)境公益訴訟雖然取得了法律地位，而且在實踐中也有了一些環(huán)境公益訴訟的案例。但是我國的環(huán)境法以及其他法律的規(guī)定較為原則、模糊，缺乏可操作性。在我國的現(xiàn)階段，我國的環(huán)境公益訴訟還是面臨著許多的問題。主要有以下幾個方面的問題：

1.訴訟主體較窄

環(huán)境公益訴訟的訴訟主體問題一直以來就是爭論不休的問題，也是環(huán)境公益訴訟的核心問題之一。就我國目前的法律現(xiàn)狀而言，我國民訴法規(guī)定：法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。環(huán)境法明確了有關(guān)機(jī)關(guān)和組織的范圍，對符合規(guī)定的社會組織范圍做出了一些限制性規(guī)定，但是卻沒有對法律規(guī)工作實施辦法》。這些都是對環(huán)境公益訴訟制度的規(guī)定。

我國環(huán)境公益訴訟制度經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，在一些方面得到了確認(rèn)。一是明確了環(huán)境公益訴訟的主體。新《環(huán)境保護(hù)法》中明確了環(huán)境公益訴訟的主體：依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會組織；專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織。并且從質(zhì)和量兩個方面對社會組織進(jìn)行了規(guī)范，在質(zhì)方面，要求要求社會組織具備依法在民政部門登記、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動、無違法記錄等條件，確保享有訴權(quán)的是專業(yè)性強、社會公信力高的社會組織；在量的方面，國內(nèi)符合條件享有訴權(quán)的社會組織有300多家。定的機(jī)關(guān)給予明確規(guī)定。目前，僅有海洋保護(hù)法第90條第2款規(guī)定：對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。這里的行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門就是民訴法中的機(jī)關(guān)，這就排除了其他機(jī)關(guān)的環(huán)境公益訴訟的權(quán)力，而且環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的范圍也就僅限于海洋環(huán)境污染，而不包括其他方面。

還有一個問題就是公民是否可以提起環(huán)境公益訴訟，目前我國的民訴法以及環(huán)境保護(hù)法對此都沒有規(guī)定，這就意味著現(xiàn)階段公民不可以提起環(huán)境公益訴訟，這就排除了公民作為環(huán)境公益訴訟的訴訟主體資格，但是《環(huán)境保護(hù)法》對公民個人訴權(quán)的限制，未“體現(xiàn)出世界范圍內(nèi)公益訴訟制度發(fā)展的趨勢和潮流”。而且公民作為公共環(huán)境的享有者和維護(hù)者，其環(huán)境利益與其切身利益密切相關(guān)，更易提起環(huán)境公益訴訟，但是我國現(xiàn)有法律并未規(guī)定。

由此可見，我國現(xiàn)階段環(huán)境公益訴訟的訴訟主體不僅排除了公民，而且對于機(jī)關(guān)的規(guī)定也不充分具體，訴訟主體范圍較小，不利于環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。

2.提起環(huán)境公益訴訟的組織較少

我國民訴法以及環(huán)境保護(hù)法規(guī)定了有關(guān)機(jī)關(guān)和組織可以提起環(huán)境公益訴訟，這就確定了社會組織可以作為環(huán)境公益訴訟的主體，但是法律對我國提起環(huán)境公益訴訟的組織的規(guī)定是要在設(shè)區(qū)的市級政府登記、專門從事環(huán)境公益活動，具備連續(xù)5年且無違法記錄，這就排除了那些成立時間較短、未在市級政府注冊的社會組織。而且連續(xù)五年無違法記錄，什么算是違法，以及到什么程度，這就又達(dá)到縮小了社會組織的范圍。

即使?jié)M足了上面條件，在司法實踐中，這些環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的意愿也非常小。主要是由于以下三點：一是在實踐中，這些組織的主要任務(wù)不是為了公益而提起訴訟，而且訴訟耗費時間和精力較大，且訴訟結(jié)果與這些組織并無太大意義，也不能夠作為這些組織評選以及業(yè)績的根據(jù)。二是這些組織的專業(yè)水平不足，據(jù)統(tǒng)計有48%的環(huán)保組織沒有專門的法律業(yè)務(wù)部門，有些環(huán)保組盡管有法律人士，但并非從事環(huán)境法律服務(wù)的專職工作人員，導(dǎo)致其投入到環(huán)境公益訴訟中的時間和精力難以保證。三是可以提起環(huán)境公益訴訟的組織缺乏有效的資金保障，其訴訟成本難以承擔(dān)。法律給予了這些社會組織提起公益訴訟的資格但并沒有為他們提供足夠的資金來源，現(xiàn)實中，社會組織的資金并不充足，同時還要承擔(dān)著如果敗訴就要承擔(dān)訴訟費用的風(fēng)險。這就大大降低了環(huán)境組織提起訴訟的積極性。

由此可見，可以提起環(huán)境公益訴訟以及愿意提起環(huán)境公益訴訟的組織較少，不利于訴訟的進(jìn)行，不利于公共環(huán)境的保護(hù)。

3.環(huán)境行政公益訴訟機(jī)制缺乏

根據(jù)訴訟性質(zhì)和訴訟目的的不同，環(huán)境公益訴訟分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟兩種。對于環(huán)境民事公益訴訟來說，其已經(jīng)在《民事訴訟法》中得到體現(xiàn)，而環(huán)境行政公益訴訟卻至今沒有以法律法規(guī)的形式體現(xiàn)出來。在司法實踐中，經(jīng)常會出現(xiàn)環(huán)境行政管理部門怠于履行行政職責(zé)或其具體行政行為危害公共環(huán)境利益的情況，“相較于社會主體對環(huán)境造成的損害，政府部門有關(guān)環(huán)境的不當(dāng)決策有時對環(huán)境造成的損害更為嚴(yán)重”。

環(huán)境公益訴訟更應(yīng)該注重環(huán)境行政公益訴訟，對行政機(jī)關(guān)的損害環(huán)境作為或不作為進(jìn)行審查，并發(fā)揮其對環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管作用。如果“試圖借助民事訴訟機(jī)制補充環(huán)境行政監(jiān)管的‘無能，也只會進(jìn)一步弱化環(huán)境行政機(jī)關(guān)本應(yīng)獨立承擔(dān)的監(jiān)管職責(zé)”。可見政府對于環(huán)境的危害還是存在的，但是是否也可以提起環(huán)境行政公益訴訟，現(xiàn)有法還沒有具體規(guī)定，缺乏法律基礎(chǔ)?！董h(huán)境保護(hù)法》將“污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為”作為環(huán)境公益訴訟的客體?！?5年解釋》也沒有明確“損害環(huán)境公益行為”的主體，更沒有明確“損害環(huán)境公益行為”的方式。這就為環(huán)境行政公益訴訟提出了很大的挑戰(zhàn)。而且也有學(xué)者認(rèn)為，“環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟的二分法必然產(chǎn)生法理邏輯上的矛盾、遭遇現(xiàn)實的困境”。法律沒有規(guī)定，學(xué)界存在很大爭議，這就在實踐中更難了。

由此可見，對于政府的行為造成的環(huán)境公益訴訟在環(huán)境保護(hù)法中沒有具體規(guī)定，在行政訴訟法中也沒有具體規(guī)定，這就不易形成環(huán)境行政公益訴訟，對環(huán)境公益訴訟的挑戰(zhàn)更大。

4.環(huán)境公益訴訟具體規(guī)則缺乏

環(huán)境公益訴訟是“帶有公益色彩的民事權(quán)益訴訟”，傳統(tǒng)的當(dāng)事人適格理論要求環(huán)境公益訴訟中的當(dāng)事人必須要與案件具有直接的利害關(guān)系。但是環(huán)境保護(hù)法將訴權(quán)賦予具有非利害關(guān)系的社會組織，是對傳統(tǒng)的當(dāng)事人適格理論的突破。這就要求對相應(yīng)的訴訟規(guī)則也應(yīng)該進(jìn)行修正，但是民訴法以及環(huán)境保護(hù)法都沒有涉及，相關(guān)司法解釋和立法解釋都是空白。而且，在實踐中，環(huán)境公益訴訟較之于普通民事訴訟，行政訴訟，在訴訟管轄、起訴主體順序、訴訟請求范圍、舉證責(zé)任分配、訴訟費負(fù)擔(dān)、被告反訴、賠償金的歸屬及使用等方面有區(qū)別，但是這些方面規(guī)則的缺乏，不僅可能導(dǎo)致法院在訴訟爆炸情況下對環(huán)境公益訴訟不立案、不受理情況的出現(xiàn)，而且還為法院適用法律審理、判決相關(guān)案件帶來很大困難。而且，如果原告勝訴案件，也無相關(guān)的規(guī)則保障訴訟判決的執(zhí)行，無法保障原告的權(quán)利，進(jìn)而不利于保護(hù)環(huán)境公益訴訟，本質(zhì)上就不利于環(huán)境保護(hù)。

由此可見，法律上雖然對訴訟主體和適用范圍方面做出一些了規(guī)定，但并沒有具體的規(guī)則解釋，在司法實踐中，法院在立案時及在訴訟中會經(jīng)常遇到無從遵循的問題，以及在執(zhí)行程序中也會遇到許多問題。

三、完善我國環(huán)境公益訴訟制度的幾點建議

目前環(huán)境公益訴訟存在一些問題，這些問題阻礙了環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展，完善環(huán)境公益訴訟制度，促進(jìn)公益訴訟制度的發(fā)展，有以下幾點建議。

1.放寬環(huán)境公益訴訟主體

第一，如前文所述，機(jī)關(guān)的規(guī)定不明確，是阻礙環(huán)境公益訴訟順利推進(jìn)的一大障礙。因此，應(yīng)賦予環(huán)保行政機(jī)關(guān)以環(huán)境公益訴訟主體資格，因為環(huán)保機(jī)關(guān)既有專業(yè)的知識，又可以收集、勘察、記錄許多相關(guān)信息資料。且這樣可以督促環(huán)保機(jī)關(guān)積極履行法定職責(zé)。從操作層面看，具有環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與前文的海洋行政主管部門一樣具有環(huán)境公益訴訟主體資格。這些環(huán)境保護(hù)管理行政部門可以在窮盡行政執(zhí)法手段后仍然不能制止環(huán)境侵權(quán)行為后提起環(huán)境民事公益訴訟，也可以在環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的直接受害人不明的前提下，代表國家提起環(huán)境公益行政訴訟。第二，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟。目前我國的環(huán)境訴訟案例中，主要是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟。我國的檢察機(jī)關(guān)是我國的檢察監(jiān)督機(jī)關(guān)，，可以提起環(huán)境公益訴訟。第三，關(guān)于社會組織，當(dāng)前的環(huán)境法以及民訴法對于社會組織的規(guī)定較嚴(yán)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬，更好地推動環(huán)保組織積極參與到環(huán)境公益訴訟當(dāng)中來。環(huán)保組織應(yīng)當(dāng)包括在各級人民政府民政部門登記的社會組織，而且五年無違法記錄可以修改為三年，更好地促進(jìn)環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟的積極性。第四，從長遠(yuǎn)來看，立法應(yīng)當(dāng)賦予公民提起環(huán)境公益訴訟的資格。行政機(jī)關(guān)和社會組織“在不能完成社會的信托，恰當(dāng)行使環(huán)境公益訴權(quán)的時候，廣大公民必須成為待訴主體”，隨著法治的推進(jìn)和公民素質(zhì)的提高，將自然人納入環(huán)境公益訴訟主體范疇也應(yīng)是必然之舉。

2.建立環(huán)保組織激勵和評估制度

從上文看出，環(huán)保組織由于缺乏專業(yè)的技術(shù)支持和資金支持，往往不愿意參與到環(huán)境公益訴訟當(dāng)中來，因此需要對環(huán)保組織進(jìn)行激勵和評估。環(huán)保組織是提起環(huán)境公益訴訟的理想主體。對于環(huán)保組織，國家應(yīng)當(dāng)加大對環(huán)境公益訴訟的宣傳，同時采取一些措施鼓勵環(huán)保組織的發(fā)展，提高參與環(huán)境公益訴訟的積極性。對于環(huán)境組織，還要加強相關(guān)人才的培養(yǎng)，特別是法律人才，加強對環(huán)保組織環(huán)境法律知識和訴訟技能技巧的培訓(xùn)力度，提升其參與訴訟的能力。由于環(huán)保組織缺乏資金支持，可以對積極參加環(huán)境公益訴訟的組織進(jìn)行資金獎勵，也可以建立專項基金，加強對環(huán)保組織的資金支持力度。

對于環(huán)保組織積極參與環(huán)境公益訴訟，不僅要積極鼓勵，而且還要進(jìn)行鞭策，建立對環(huán)保組織的評估制度，把環(huán)境公益訴訟當(dāng)作一項重要的評估原則，進(jìn)而提高環(huán)境組織參與環(huán)境公益訴訟的積極性。

3.完善環(huán)境行政公益訴訟機(jī)制

學(xué)理上把環(huán)境公益訴訟定義為“自然人、法人、政府組織、非政府非營利組織和其他組織認(rèn)為其環(huán)境權(quán)即環(huán)境公益權(quán)受到侵犯時向法院提起的訴訟?！杯h(huán)境行政公益訴訟與環(huán)境民事公益訴訟是“一體兩翼”的關(guān)系，兩者不可偏廢。從理想狀態(tài)看，環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)囊括負(fù)有環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的各級各類行政機(jī)關(guān)做出的所有涉及公眾環(huán)境利益的抽象行政行為（如頒布規(guī)章和規(guī)范性文件）、具體行政行為（如環(huán)境行政決策和行政審批）和內(nèi)部行政行為（如工作人員的任免升降和違紀(jì)處分）。由于環(huán)境行政公益訴訟與環(huán)境民事公共訴訟還存在一定區(qū)別，需要制定相關(guān)的專門的制度規(guī)則，可以在行政訴訟法中予以確定。而且最高院可以出臺相關(guān)的司法解釋，對“污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為”是否包括行政機(jī)關(guān)不作為或違法作為做出解釋性規(guī)定。畢竟法律是實踐的基礎(chǔ)。

4.完善環(huán)境公益訴訟相關(guān)規(guī)則

環(huán)境公益訴訟的公益性、技術(shù)性、較大社會影響性等特征決定了環(huán)境公益訴訟與普通的行政訴訟、刑事訴訟和民事訴訟在訴訟管轄、訴訟程序、舉證規(guī)則、判決內(nèi)容、判決的執(zhí)行等方面有許多不同之處，只有根據(jù)環(huán)境公益訴訟的需要制定特別訴訟規(guī)則，才能使環(huán)境公益訴訟健康和順利發(fā)展。

第一，在管轄方面，環(huán)境公益訴訟可以由環(huán)境污染或生態(tài)破壞發(fā)生地、造成公眾環(huán)境權(quán)益損害地的中級人民法院集中管轄，同時允許享有訴權(quán)的組織在超出其登記機(jī)關(guān)管轄范圍外的區(qū)域提起環(huán)境民事公益訴訟，而環(huán)境保護(hù)行政管理部門應(yīng)該僅在其行政管轄范圍內(nèi)提起環(huán)境行政公益訴訟。第二，訴訟請求方面，主要包括行為給付之訴和金錢給付之訴，行為給付如請求停止侵害、消除危險、排除妨礙、恢復(fù)原狀；金錢給付即賠償損失。環(huán)境公益訴訟保護(hù)的是公共環(huán)境利益，其訴求不能采取簡單的金錢賠償方式，應(yīng)該讓訴求體現(xiàn)出防止侵害環(huán)境權(quán)益結(jié)果的再發(fā)生、減輕或避免損害結(jié)果擴(kuò)大化，對此，應(yīng)該將訴訟請求集中于“發(fā)布禁止令、停止侵害、排除妨礙、消除影響”等方面。第三，訴訟費用承擔(dān)方面，由于環(huán)境公益訴訟的公益性，以及環(huán)保組織的資金缺乏，可以在原告起訴時緩繳、少繳或者免繳訴訟費，如果原告勝訴，可以由被告承擔(dān)訴訟費，還設(shè)立環(huán)境公益訴訟專項基金，用于支付評估、鑒定等費用。第四，舉證責(zé)任分擔(dān)方面，由于環(huán)保機(jī)關(guān)的證據(jù)收集能力不亞于被告，可以采取與環(huán)境私益相同的舉證責(zé)任分配規(guī)則與證明標(biāo)準(zhǔn)。但是對于環(huán)境組織，由于雙方力量的不平衡，可以采取舉證責(zé)任倒置，由被告證明其行為沒有造成環(huán)境污染。同時，還要考慮到公平正義的理念，避免過度加重被告的負(fù)擔(dān)。

結(jié)語

當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，環(huán)境問題越來越嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境惡化問題日益困擾國家的發(fā)展。我國致力于建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會主義和諧社會，積極制定相關(guān)的環(huán)境法，利用法律手段治理環(huán)境污染，隨著新《環(huán)境保護(hù)法》的實施，我國的環(huán)境公益訴訟制度將逐步得到健全和完善。但是還存在一些不足，讓環(huán)境公益訴訟制度真正成為一個具有操作性、實用性的制度，而不是僅僅流于紙面的法律條文，更重要的是完善相關(guān)實施制度和規(guī)則。通過全體社會的共同努力，環(huán)境會越來越好，生態(tài)文明建設(shè)逐步實現(xiàn)。

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作者簡介：彭晶晶、1995，03、河南省周口市、中南財經(jīng)政法大學(xué)、法律碩士。