●周 偉

“一帶一路”沿線國家政府預算透明度的比較與思考

●周 偉

預算透明度是近期預算研究領(lǐng)域的熱門話題，“一帶一路”則是中國首倡、高層推動的國家戰(zhàn)略。本文從預算公開指數(shù)、預算公眾參與情況、預算監(jiān)管情況等幾個方面系統(tǒng)研究了 “一帶一路”沿線國家預算透明度的現(xiàn)狀，為了解和進一步研究“一帶一路”沿線國家政府預算制度提供幫助。

“一帶一路” 預算透明國家治理

一、引言

政府預算是經(jīng)過法定程序批準的、具有法律效力的政府年度收支計劃，是社會公眾確保納稅額沒有被濫用的有效途徑。沒有預算的政府是 “看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是 “不負責任的政府”，“不負責的政府”不可能成為民主的政府?？梢?，預算透明是法治和民主政府的一項內(nèi)在價值。

近年來，預算透明的問題受到越來越多的重視。具體涉及預算透明對實現(xiàn)民主監(jiān)督重要性的研究（李燕，2007；孫文基，2013；歐陽華生等，2015）、預算透明評價標準的研究 （鄧淑蓮，2007； 王玉燕，2009），肖鵬、李燕（2014）探討了預算透明的環(huán)境基礎(chǔ)與動力機制。部分學者通過實證研究方法對預算透明對政府廉潔和腐敗治理的重要性進行了驗證 （張培培，2016；李春根，2016）；研究地方政府預算透明對企業(yè)投資效率 （王少飛等，2011）、對政府支出結(jié)構(gòu)（劉佳，2015）、對晉升激勵與公共服務(wù)滿意度（李敬濤等，2015）以及對經(jīng)濟增長的影響（張樹劍，2016）。在對相應(yīng)問題進行系統(tǒng)的介紹和分析之后，上述文獻均對如何提高我國政府預算透明度提出了相應(yīng)的建議。

此外，還有國內(nèi)學者將我國目前政府的“四本預算”分開來，單獨研究提升不同預算賬本透明度的方法，如吳俊培、龔旻（2015）對我國一般公共預算透明制度安排的研究以及張攀（2016）對我國省級政府社會保障基金透明度的研究。國際比較方面，何俊志（2008）對OECD部分國家預算透明的理論源流與國際實踐進行了介紹；馬蔡琛、王亞欣（2012）分析了作為新興經(jīng)濟體的“金磚國家”在預算透明方面表現(xiàn)出的諸多共性和差異；孟久兒（2014）在比較分析IMF、OECD、IBP三大國際組織的預算透明度標準體系的基礎(chǔ)上，剖析了預算透明度在政治、經(jīng)濟、管理等方面的環(huán)境差異因素。從國內(nèi)研究來看，對“一帶一路”沿線國家政府預算透明度進行比較的文章在國內(nèi)還未出現(xiàn)?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略涉及東亞、西亞、南亞、中亞、東歐等地區(qū)65個國家，這些國家的國情不同，政府預算透明度方面所作出的努力也不盡相同。本文以此為出發(fā)點，順應(yīng)“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略，對“一帶一路”沿線國家政府預算透明度的現(xiàn)狀進行系統(tǒng)的梳理與比較，希望對明晰“一帶一路”沿線諸國政府預算透明度的現(xiàn)狀有所裨益。

二、“一帶一路”沿線國家政府預算透明度的比較

（一）政府預算透明度國際比較的標準

目前對國際間政府預算透明度進行比較的標準主要有：國際貨幣基金組織（IMF）的《財政透明度良好做法守則》、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）的《預算透明度最佳做法》以及國際預算合作組織（IBP）的《預算公開指數(shù)》。盡管三大國際組織都提出了各自的政府預算透明度評

表1 政府預算透明度國際標準體系比較

價體系，且應(yīng)用較廣，但側(cè)重點各有不同，具體內(nèi)容比較如表1所示。

本文對“一帶一路”沿線國家政府預算透明度情況的比較主要基于國際預算合作組織（IBP）的《預算公開指數(shù)》。相比于IMF的《財政透明度良好做法守則》和OECD的《預算透明度最佳做法》，IBP的《預算公開指數(shù)》對各國預算信息公開程度進行了量化，最近的調(diào)查時間為2015年，調(diào)查涉及的國家數(shù)目已經(jīng)達到102個，其中“一帶一路”沿線國家有42個①；調(diào)查的內(nèi)容則包括了國家預算公開指數(shù)、預算公眾參與、預算監(jiān)管、預算文件公開程度、預算信息披露程度等幾個方面，可以較全面地比較不同國家預算透明度工作的細節(jié)。

（二）“一帶一路”沿線國家預算透明度相關(guān)指標情況

預算公開調(diào)查使用140余項指標來衡量預算透明度。如果一個國家得分在81到100分（滿分為100分）之間的話，說明該國政府在該部分預算內(nèi)容方面“提供了很多的信息”；如果得分在61到80分之間，說明該國政府“提供了較多的信息”；如果得分在41到60分之間，說明該國政府“提供了一些信息”；如果得分在21到40分之間，說明該國政府“提供了最低限度的信息”；最后，如果得分在20分以下，說明該國政府“提供很少或根本沒有提供信息”。

1、國家預算公開指數(shù)（The Open Budget Index）。從圖1和表2的數(shù)據(jù)來看，該調(diào)查所涉及的“一帶一路”沿線國家預算公開指數(shù)均值為42.3分，所有國家得分均未超過80分，即沒有一個國家在預算透明度方面處于世界領(lǐng)先地位②；僅有8個國家，預算公開指數(shù)超過了60分，絕大多數(shù)（81.4%）的國家沒能向公眾提供足夠的信息，使其能在預算周期內(nèi)對預算有一個比較清晰的了解；甚至包括中國在內(nèi)，仍有8個國家提供很少或沒有預算信息，分數(shù)為20分或更少。這些國家即便是簡單地發(fā)布政府已經(jīng)生產(chǎn)的文件，也可以以很低的成本大大提高預算的透明度。

表2 “一帶一路”沿線國家預算公開指數(shù)

從不同時期的數(shù)據(jù)來看，2012至2015年間③，還是有一部分國家在預算透明度方面取得了顯著進步。例如，吉爾吉斯斯坦的得分從2012年的20分躍升至2015年的54分。這說明了政府的承諾，加上國際標準和社會的壓力，是可以快速改善政府預算透明度的。也有許多國家，在政府預算透明度方面一直未能推進有效的改革，其預算公開指數(shù)的得分情況一直不是特別理想。比如：阿爾及利亞、玻利維亞、柬埔寨、中國、伊拉克、緬甸、卡塔爾、沙特阿拉伯和越南等。

2、預算公眾參與情況（Public Participation in the Budget Process）。近年來，公眾參與預算的重要性愈來愈得到認可。公眾參與預算情況也在2012年的那輪調(diào)查中首次被列入考核指標，國際貨幣基金組織（IMF）和經(jīng)合組織（OECD）對預算透明度的評測中也已經(jīng)加入對公眾參與情況的考核。該部分調(diào)查涉及16個具體的調(diào)查指標，用來評估政府是否為公眾創(chuàng)造了必要的條件，允許公眾可以直接參與到政府之間（包括行政機關(guān)、立法機關(guān)以及最高審計機關(guān)）預算過程中，但并沒有考慮公眾參與的質(zhì)量及其參與對預算結(jié)果的影響。

圖1 國家預算公開指數(shù)

圖2 “預算公眾參與”得分情況

調(diào)查結(jié)果表明，大多數(shù)國家目前為公眾提供的參與到預算過程中的機會很少。2015年接受調(diào)查的42個“一帶一路”沿線國家這方面的平均得分僅為24.3分，78.6%的國家在這方面的得分不足40分，其中參與機會的不足不僅僅發(fā)生在預算過程的某一個階段，而是在預算過程中的各個階段均有體現(xiàn)。此外，即使有的政府已經(jīng)建立了公眾參與的機制，卻往往缺乏實踐中良好的落實。比如：最常見的加強公眾參與的方式是立法聽證。然而，盡管42個國家中有一半的受訪國家在預算問題上舉行公開聽證會，卻只有10個國家（波蘭、菲律賓、格魯吉亞、吉爾吉斯斯坦、捷克、克羅地亞、羅馬尼亞、斯洛文尼亞、印度尼西亞、約旦）允許公眾在兩個關(guān)鍵聽證會（宏觀經(jīng)濟框架聽證會和個別部門預算聽證，如衛(wèi)生部門和教育部門）上作證，其中還有部分國家只是停留在形式上（例如，預算聽證會上公眾的意見從未對預算形成實質(zhì)性影響，典型國家如羅馬尼亞、約旦等）。

3、預算監(jiān)管情況。預算監(jiān)管分為立法機關(guān)監(jiān)督和最高審計機關(guān)監(jiān)督兩個大的方面，總共15項具體的指標。立法機關(guān)和最高審計機構(gòu)提供的正式監(jiān)督在預算過程中起著基礎(chǔ)性的作用。公民等社會力量雖然是一個獨立的監(jiān)督方，但也不能取代正式監(jiān)督機構(gòu)的基礎(chǔ)性作用。

資料來源：根據(jù)IBP網(wǎng)站公布的2015年《預算公開調(diào)查》數(shù)據(jù)整理而成

圖3 “預算監(jiān)管”得分情況

2015年立法機關(guān)預算監(jiān)管平均得分為49.9分。其中，只有12個國家的得分超過60分，表明他們?yōu)槁男新氊熥隽俗銐虻墓ぷ鳌Ｆ溆?0個國家的立法機構(gòu)則在預算監(jiān)督的能力上存在嚴重缺陷。

圖4 “立法機構(gòu)監(jiān)管”得分

在不同的國家，立法機關(guān)對預算的影響體現(xiàn)在預算周期的不同階段。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，立法機關(guān)在預算審批階段的作用最大。在許多國家，立法機關(guān)批準國家預算是法律規(guī)定的，也是該機構(gòu)的核心職責。大多國家的立法機構(gòu)缺乏足夠的時間徹底審查和分析預算草案，甚至是直到預算年度開始后立法機關(guān)才收到預算草案。此外，立法機關(guān)監(jiān)管能力的有限性還體現(xiàn)在預算執(zhí)行期間，無法有效地對預算進行充分的監(jiān)督。行政機關(guān)不必尋求立法機關(guān)的同意，便可以改變立法機關(guān)批準的預算。因此，實際執(zhí)行偏離立法機關(guān)批準預算的現(xiàn)象是比比皆是。再者，為了更好地審批預算，立法機關(guān)常常需要具備充分的研究和分析能力。然而，在一半以上受調(diào)查的“一帶一路”沿線國家中，立法機關(guān)沒有專門的預算辦公室進行預算分析。獨立研究能力以及審查預算的時間雙重不足，其結(jié)果就是立法機構(gòu)對預算只批而不審。

除了立法機關(guān)之外，一個國家的國家審計署或最高審計機關(guān)在審查財政資金的使用、診斷出現(xiàn)的潛在問題，并提出解決方案方面也發(fā)揮著不可替代的作用。

資料來源：根據(jù)IBP網(wǎng)站公布的2015年《預算公開調(diào)查》數(shù)據(jù)整理而成

圖5 “最高審計機關(guān)監(jiān)管”得分

2015年的調(diào)查結(jié)果顯示，最高審計機關(guān)監(jiān)管情況的平均得分為70.1分，表明對大多數(shù)國家而言，他們通常有足夠的資源進行財政審計工作。盡管如此，仍有13個國家（卡塔爾、也門、沙特阿拉伯、埃及、吉爾吉斯斯坦、黎巴嫩、約旦、阿富汗、阿塞拜疆、伊拉克、中國、柬埔寨、哈薩克斯坦）得分低于60分。此外，在大多數(shù)國家，包括那些得分超過60分的國家，最高審計機構(gòu)報告的質(zhì)量保證體系要么缺失，要么不存在。

表3 8份主要預算文件名稱及內(nèi)容

表4 各國“預算文件公開程度”情況（Y/N分別代表是否公開，數(shù)字則代表得分）

4、預算文件公開程度。一個運作良好的預算過程至少應(yīng)當包括四個主要階段：（1）預算編制，政府部門起草的預算草案；（2）預算審批，政府間協(xié)調(diào)修改，立法部門批準的預算草案；（3）預算執(zhí)行，政府部門按預算文件實施預算；（4）預算監(jiān)督，最高審計機關(guān)和立法機關(guān)評估預算在合規(guī)性和績效性方面的表現(xiàn)。IBP的預算透明調(diào)查也對這四個預算流程中的8份關(guān)鍵文件及其所披露的信息進行了考核評定。

為了在整個預算周期中最大限度地進行有效的監(jiān)督，各國應(yīng)公布所有8個關(guān)鍵預算文件。然而，目前調(diào)查的42個國家中只有俄羅斯、菲律賓、吉爾吉斯斯坦、捷克、斯洛伐克5個國家做到了這一點。特別值得關(guān)注的是，卡塔爾和沙特阿拉伯國家的政府甚至沒有公布任何預算基本文件。筆者根據(jù)調(diào)查的細節(jié)還發(fā)現(xiàn)，文件公布時間過晚等問題依舊存在。比較典型的如俄羅斯，雖然其在預算文件公開方面表現(xiàn)良好，但其決算報告的

公布時間卻在預算年度結(jié)束9個月之后才公布，等等。預算文件公開的穩(wěn)定性也是一個突出問題，有些國家并不能一直很好地將公開的文件繼續(xù)公開下去。

表5 文檔發(fā)布中的開始和停止（2012年和2015年）

得分在41分到60分之間的國家，與那些分數(shù)在60分以上的國家相比，發(fā)布預算文件的數(shù)目幾乎相同。但高得分國家的文件，往往文件細節(jié)做得更全面。從整體而言，文件記錄的各種信息的全面性仍有待加強。例如，公布的行政預算草案，所需信息普遍不足五分之三；通過表6的得分情況也可以進一步通過不同信息維度④，比較不同國家預算文件信息披露的情況。

首先，債務(wù)信息提供較為有限。有關(guān)債務(wù)到期期限、債務(wù)利率、債務(wù)是國內(nèi)債務(wù)或是國外債務(wù)的信息，往往是不完整的或缺少預算建議的。其次，宏觀經(jīng)濟假設(shè)（通常包括國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率、通貨膨脹率和利率）是預算預測的基礎(chǔ)，許多國家往往不能在這方面提供全面的信息。他們通常也不會分析預算預測對宏觀經(jīng)濟假設(shè)可能發(fā)生的變化的敏感程度，而這可能有助于發(fā)現(xiàn)不斷變化的經(jīng)濟狀況對預算的影響。再者，預算外資金、擴大稅收優(yōu)惠或或有負債的信息披露也不夠全面。缺乏這些信息可能會引起民眾對一個國家的財政狀況的懷疑，為腐敗創(chuàng)造機會。這些信息對于投資者評估投資政府財政風險而言同樣重要。最后，除了政府的收支信息，了解預算安排是否實現(xiàn)既定政策目標，評估和監(jiān)督政府績效是至關(guān)重要的。 然而，將政府政策目標與預算支出聯(lián)系起來的信息通常沒有或缺乏重要的細節(jié)。

表6 各國“預算文件信息披露”得分情況

表7 國家在預算責任的所有三個大方面綜合情況（預算公開性、公眾參與性和預算監(jiān)管的兩個緯度）

5、政府預算的整體狀況。開放預算調(diào)查的設(shè)計基于這樣一個前提：高效、有效和有責任心的預算體系由三個支柱組成：預算透明度、預算過程中的公眾參與和強有力的監(jiān)督。缺少這三個組件中的任何一個，都會削弱整個系統(tǒng)。

2015年調(diào)查結(jié)果顯示，在預算透明度方面得分很高的幾個國家中，只有捷克、格魯吉亞、菲律賓、俄羅斯、斯洛文尼亞在公眾參與和監(jiān)督方面上得分也很高（分數(shù)在60分以上）。大部分國家未能滿足調(diào)查預算透明的充分性標準（三個方面均做得不錯）。緬甸、卡塔爾、沙特阿拉伯、也門在每個方面得分都很低 （40分或更少的分數(shù)）。因此，對這些國家而言，政府預算的可追責性是較差的，這無疑不利于資金的有效管理并為腐敗制造了溫床。

三、從“一帶一路”沿線國家預算透明度狀況看中國政府預算透明度改革

（一）預算文件應(yīng)提供更全面、更細致的信息

新《預算法》在預算公開方面有一定的進步，規(guī)定了預算公開的時效、內(nèi)容、責任追究等條款，但仍缺乏對預算信息披露、財政報告公開的具體操作要求。從預算起草、編制、執(zhí)行到?jīng)Q算的全過程，每一個項目的立項依據(jù)、實施計劃、資金分配、政策計劃變動對預算的調(diào)整、預算的監(jiān)督與績效考核，都應(yīng)當從簡單到詳細逐步向公眾公開。已公開的預算文件中，我國應(yīng)將公開的內(nèi)容從僅按功能分類向功能和經(jīng)濟分類信息均公開轉(zhuǎn)變。

（二）提供更多公眾參與預算的機會

立法機關(guān)應(yīng)支持建立公開的立法聽證，允許公眾作證。在局部地區(qū)的參與式預算試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步向上一級政府、向其他同級政府推進改革。當然，為了增強我國參與式預算改革的嚴肅性和權(quán)威性，應(yīng)當確保所有的參與者行動都在明確的法律制度保障下進行。

（三）強化監(jiān)督機構(gòu)的外部監(jiān)督控制

公開報道政府預算的前期準備、中期檢查、結(jié)果評估等全過程，應(yīng)當成為立法機關(guān)的常態(tài)；調(diào)整預算審計監(jiān)督重點，提高審計評價時效性和審計報告的質(zhì)量，讓審計結(jié)果成為立法機關(guān)監(jiān)督審核政府預算的主要依據(jù)?！?/p>

（本文系上海財經(jīng)大學研究生創(chuàng)新基金項目 “中國參與國際災(zāi)難合作治理的行動邏輯——基于多中心治理理論的分析”〈CXJJ－2017－389〉的階段性成果）

（作者單位：上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院）

注釋：

①阿拉伯聯(lián)合酋長國、阿曼、巴勒斯坦、巴林、白俄羅斯、不丹、黑山、科威特、拉脫維亞、老撾、立陶宛、馬爾代夫、緬甸、摩爾多瓦、塞浦路斯、土庫曼斯坦、文萊、土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦、新加坡、敘利亞、亞美尼亞、伊朗、以色列，該調(diào)查并未涵蓋。

②2015年調(diào)查結(jié)果顯示，預算公開指數(shù)高于80分的國家有新西蘭、瑞典、南非、挪威、美國5個國家。

③該調(diào)查從2008年開始，目前為止發(fā)布了2008、2010、2012、2015年四年的數(shù)據(jù)。

④除了收入、支出和債務(wù)的基本信息外，這些國家通常會披露更詳細的信息，允許公民社會和其他行動者評估政府的全部財政政策是否與預期的經(jīng)濟和社會目標相一致。

[1]鄧淑蓮.預算透明評價標準研究[J].南京社會科學，2007，（11）.

[2]何俊志.預算透明的理論淵源與國際實踐[J].國家行政學院學報，2008，（02）.

[3]劉佳.地方政府財政透明對支出結(jié)構(gòu)的影響——基于中國省級面板數(shù)據(jù)的實證分析.中南財經(jīng)政法大學學報，2015，（01）.

[4]李燕.基于民主監(jiān)督視角的預算透明度問題探析[J].中央財經(jīng)大學學報，2007，（12）.

[5]李春根，徐建斌.中國財政預算透明與地區(qū)官員腐敗關(guān)系研究[J].當代財經(jīng)，2016，（01）.

[6]孟久兒.預算透明度國際標準體系比較與啟示[J].理論與現(xiàn)代化，2014，(02).

[7]馬蔡琛，王亞欣.預算公開：“金磚國家”預算報告和審計結(jié)果之比較[J].河北學刊，2012，（11）.

[8]馬駿、劉亞平.美國進步時代的政府改革及其對中國的啟示[M].上海：上海人民出版社，2010.

[9]牛富榮.預算透明度的國際比較與改革路徑[J].宏觀經(jīng)濟管理，2015，（12）.

[10]歐陽華生，張海洋.廉政的制度約束效應(yīng)國際比較研究——基于預算透明和審計制度視角 [J].公共財政研究，2015，（03）.

[11]孫文基.公共治理和政治民主:我國政府預算透明問題研究[J].財經(jīng)問題研究，2013，（08）.

[12]吳俊培，龔旻.一般公共預算透明的制度安排研究[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2015，（09）.

[13]王少飛，周國良，孫錚.政府公共治理、財政透明與企業(yè)投資效率[J].審計研究，2011，（04）.

[14]王玉燕，申亮.財政透明“度”衡量問題研究[J].地方財政研究，2009，（12）.

[15]肖鵬，李燕.預算透明:環(huán)境基礎(chǔ)、動力機制與提升路徑[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2011，（01）.

[16]張攀.社會保障基金的財政透明度研究:面向我國省級政府的分析[J].中國衛(wèi)生經(jīng)濟，2016，（09）.

[17]張培培，溫明月.預算透明能夠提高政府廉潔程度嗎——基于跨國面板數(shù)據(jù)的實證分析[J].甘肅行政學院學報，2016，（01）.

[18]張樹劍.地方治理、財政透明與經(jīng)濟增長——1985—2013年中國省級面板數(shù)據(jù)的分析[J].世界經(jīng)濟文匯，2016，（05）.

[19]International Monetary Fund.Code of Good Practices on Fiscal Transparency[M].Washington,DC:International Monetary Fund，2007.

[20]International Budget Partnership.Open Budget Survey 2015 Partners[R].Washington，DC，2015.

[21]OECD.OECD Best Practices for Budget Transparency[J]. OECD Journal on Budgeting，2002，（03）.

（本欄目責任編輯：尹情）