朱源，趙思，朱祉熹，丁貞玉，楊帥

(1.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心，北京 100012；2.廣州匠睿環(huán)保科技有限公司，廣東廣州 510650；3.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012；4.中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100872)

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“一帶一路”項(xiàng)目環(huán)境調(diào)查規(guī)程研究

朱源1，趙思1，朱祉熹2，丁貞玉3，楊帥4

(1.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心，北京 100012；2.廣州匠睿環(huán)?？萍加邢薰?，廣東廣州 510650；3.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012；4.中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100872)

結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)和“一帶一路”建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，針對(duì)“一帶一路”綠地投資、并購和對(duì)外承包三類項(xiàng)目分別研究，制定了環(huán)境調(diào)查技術(shù)路線。綠地投資一般要進(jìn)行初步調(diào)查和專題詳查兩個(gè)階段，完成環(huán)境調(diào)查報(bào)告；并購項(xiàng)目主要進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；承包工程項(xiàng)目主要調(diào)查施工期環(huán)境問題和環(huán)保措施。結(jié)合中國企業(yè)在“一帶一路”國家投資建設(shè)主要的鐵路公路、港口、水電、火電、礦業(yè)、工業(yè)園區(qū)等行業(yè)，梳理了各類項(xiàng)目環(huán)境調(diào)查的要點(diǎn)，以期為中國企業(yè)在“一帶一路”投資建設(shè)的項(xiàng)目提供可供參考和適用的環(huán)境管理工具。

一帶一路；項(xiàng)目；環(huán)境調(diào)查；規(guī)程

2013年以來，國家主席習(xí)近平先后提出共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”(簡稱“一帶一路”)的重大倡議，取得了積極進(jìn)展。2016年，我國對(duì)“一帶一路”沿線國家直接投資145億美元，與沿線國家新簽對(duì)外承包工程合同額1260億美元。中國企業(yè)在“一帶一路”沿線20個(gè)國家建設(shè)了50多個(gè)境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，累計(jì)投資超過180億美元，為東道國創(chuàng)造了超過10億美元的稅收和16萬個(gè)就業(yè)崗位。國務(wù)院授權(quán)發(fā)布的《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》提出，“一帶一路”建設(shè)要“在投資貿(mào)易中突出生態(tài)文明理念，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境、生物多樣性和應(yīng)對(duì)氣候變化合作，共建綠色絲綢之路”。然而，“一帶一路”建設(shè)面臨著嚴(yán)峻的環(huán)境挑戰(zhàn)，沿線國家和地區(qū)生態(tài)環(huán)境敏感，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、能源項(xiàng)目、自然資源開發(fā)、產(chǎn)能合作項(xiàng)目等容易引發(fā)自然資源損耗和生態(tài)環(huán)境損失，征地拆遷和非自愿移民等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)突出，沿線國家環(huán)境治理能力有限[1-4]。

隨著“一帶一路”倡議的推進(jìn)，中國企業(yè)通過綠地投資、并購、對(duì)外承包工程等形式，“走出去”的步伐越來越快，規(guī)模越來越大。但中企因在項(xiàng)目決策前的環(huán)境調(diào)查不完善而導(dǎo)致項(xiàng)目出現(xiàn)環(huán)境問題，從而出現(xiàn)資金損失的案例不在少數(shù)。例如購買的項(xiàng)目或土地存在污染問題、環(huán)保手續(xù)不全或存在環(huán)保處罰未結(jié)清問題等。甚至有些中國企業(yè)只負(fù)責(zé)承建的項(xiàng)目，在移交業(yè)主運(yùn)營后出現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境問題，仍然牽扯中國承建企業(yè)甚至抗議中國企業(yè)不注重綠色形象。

結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)和“一帶一路”建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，本文將研究制定針對(duì)“一帶一路”綠地投資、并購和對(duì)外承包三類項(xiàng)目的環(huán)境調(diào)查路線，并就在“一帶一路”國家投資建設(shè)主要的鐵路、公路、港口、水電、火電、礦業(yè)、工業(yè)園區(qū)等行業(yè)，提出各類項(xiàng)目環(huán)境調(diào)查的要點(diǎn)，為我國企業(yè)在“一帶一路”建設(shè)中的項(xiàng)目開展提供可供參考和適用的環(huán)境調(diào)查技術(shù)規(guī)范。

1 “一帶一路”項(xiàng)目的類型

中國企業(yè)在“一帶一路”上開展的項(xiàng)目主要有直接投資、承包承建等類型，其中直接投資又分為新建和并購兩種。從行業(yè)的角度來看，我國在“一帶一路”上投資建設(shè)且生態(tài)環(huán)境影響較大的行業(yè)主要包括鐵路、公路、港口、水電、火電、礦業(yè)、工業(yè)和制造業(yè)等。

新建項(xiàng)目又稱為綠地投資項(xiàng)目，是指跨國企業(yè)按照所在國法律法規(guī)，利用當(dāng)?shù)爻杀尽①Y源、勞動(dòng)力等資源，開展本地經(jīng)營的新項(xiàng)目，項(xiàng)目部分或全部資產(chǎn)所有權(quán)歸投資者所有。投資方能自主選擇生產(chǎn)規(guī)模、布局和經(jīng)營方式，但投資建設(shè)時(shí)間較長，需自己承擔(dān)各類風(fēng)險(xiǎn)。

并購是指跨國企業(yè)將當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的部分或全部資產(chǎn)購買下來，從而參與或控制該企業(yè)的運(yùn)營管理。并購又分為兼并和收購兩種，兼并是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的法人合并成為一個(gè)法人，而收購不改變法人的數(shù)量，只是改變被收購企業(yè)的產(chǎn)權(quán)歸屬和(或)經(jīng)營管理權(quán)。目前的跨國并購交易中，大多數(shù)屬于收購，真正意義上的兼并很少。我國在“走出去”的初期，海外直接投資以綠地投資為主，2004年以后，并購逐步超過綠地投資，成為對(duì)外直接投資的主要形式[5]。

對(duì)外承包工程是指企業(yè)承包境外建設(shè)工程項(xiàng)目，按照合同類型，可分為總承包、分項(xiàng)承包、分包、轉(zhuǎn)包、勞務(wù)承包和設(shè)計(jì)-施工合同等多種方式。近年來，“設(shè)計(jì)、采購、施工”總承包(Engineering, Procurement, Construction, EPC)發(fā)展較快，需求旺盛，成為“一帶一路”建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域。EPC總承包是指受業(yè)主委托，企業(yè)按照合同約定對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購、施工、試運(yùn)行等，實(shí)行全過程或若干階段的承包，對(duì)其所承包工程的質(zhì)量、安全、費(fèi)用和進(jìn)度負(fù)責(zé)。EPC總承包有交鑰匙總承包、設(shè)計(jì)-采購、采購-施工、設(shè)計(jì)-施工、建設(shè)-轉(zhuǎn)讓等形式，其中“交鑰匙總承包”最為典型。近年來，“帶資工程總承包”(EPC+F)出現(xiàn)較多。EPC+F是指企業(yè)通過投入自有資金、銀行貸款等形式，開展項(xiàng)目工程的前期施工或全部施工，雙方在合同中約定建設(shè)方墊資和償還的方式。因此，EPC+F與綠地投資有一定的相似之處，即跨國企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的(部分)融資和建設(shè)。當(dāng)然，兩者區(qū)別明顯，即EPC+F主要負(fù)責(zé)工程建設(shè)，而綠地投資還負(fù)責(zé)項(xiàng)目建成后的運(yùn)營管理，EPC+F項(xiàng)目的資產(chǎn)所有權(quán)歸業(yè)主，而綠地投資項(xiàng)目的所有權(quán)歸屬于投資企業(yè)。

2 “一帶一路”項(xiàng)目的環(huán)境調(diào)查規(guī)程和特點(diǎn)

綠地投資、并購和承包工程項(xiàng)目各有特點(diǎn)，跨國企業(yè)在不同類型項(xiàng)目的決策過程也有所不同，因此環(huán)境調(diào)查的流程和重點(diǎn)各有側(cè)重。綠地投資項(xiàng)目的環(huán)境調(diào)查可分為初步調(diào)查和重點(diǎn)要素詳查兩個(gè)階段，而并購和承包工程項(xiàng)目一般只需做一個(gè)階段的調(diào)查。

2.1 綠地項(xiàng)目

“一帶一路”沿線國家主體為發(fā)展中國家，環(huán)境資料和管理體系不健全，因此中企在綠地投資決策前，需要安排專項(xiàng)資金，進(jìn)行全面詳細(xì)的環(huán)境調(diào)查，流程如圖1所示。環(huán)境調(diào)查結(jié)果可作為項(xiàng)目環(huán)境社會(huì)影響評(píng)價(jià)的前期工作，企業(yè)可委托有經(jīng)驗(yàn)的咨詢機(jī)構(gòu)開展，也可將環(huán)境調(diào)查與之后的環(huán)評(píng)合并委托同一機(jī)構(gòu)開展。綠地投資項(xiàng)目一般需要完成環(huán)境調(diào)查報(bào)告，并通過適宜的方式公開、報(bào)備、備案或公證。

圖1 綠地投資項(xiàng)目環(huán)境調(diào)查流程Fig.1 The environmental survey procedures of greenfield investment projects

綠地投資項(xiàng)目場地調(diào)查一般可分為兩個(gè)階段。第一階段為初步環(huán)境調(diào)查，通過資料收集、走訪座談、現(xiàn)場踏勘等方式，對(duì)區(qū)域背景資料、自然環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、行業(yè)發(fā)展情況和技術(shù)水平、行業(yè)環(huán)保要求、場地使用歷史、當(dāng)?shù)厣鐣?huì)對(duì)項(xiàng)目環(huán)境方面的關(guān)切等進(jìn)行總體了解，目的是識(shí)別出重要的環(huán)境問題。第二階段為專題詳查，即對(duì)第一階段篩查出的重要生態(tài)環(huán)境問題，進(jìn)行專題調(diào)查，如大氣、地表水、地下水、噪聲、土地、固體廢棄物、保護(hù)性物種、生態(tài)系統(tǒng)、人群健康、氣候變化等。其中，環(huán)境要素的專題調(diào)查重點(diǎn)是確定污染指標(biāo)、背景值、污染程度、范圍、達(dá)標(biāo)要求等，生態(tài)要素的重點(diǎn)是保護(hù)區(qū)和瀕危物種的生存與發(fā)展，人群健康調(diào)查是要分析項(xiàng)目排放的污染物對(duì)受影響人群的健康累積影響，而氣候變化調(diào)查的重點(diǎn)是項(xiàng)目的溫室氣體排放和受氣候變化的影響。

2.2 并購項(xiàng)目

并購項(xiàng)目環(huán)境調(diào)查的對(duì)象是現(xiàn)有企業(yè)或項(xiàng)目的環(huán)境狀況，而一般來說，并購項(xiàng)目需在短時(shí)間內(nèi)、商業(yè)保密等情況下做出決策，調(diào)查流程如圖2所示。企業(yè)在并購決策前，會(huì)對(duì)目標(biāo)企業(yè)開展法律、財(cái)務(wù)等方面的盡職調(diào)查。因此，企業(yè)可要求盡職調(diào)查機(jī)構(gòu)聯(lián)合(或單獨(dú)委托)具有并購、上市企業(yè)環(huán)境盡職調(diào)查經(jīng)驗(yàn)的咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)境調(diào)查，將結(jié)果納入盡職調(diào)查中，目的是進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

并購項(xiàng)目對(duì)環(huán)境調(diào)查的重點(diǎn)包括目標(biāo)企業(yè)現(xiàn)有的環(huán)保許可、環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)評(píng)批復(fù)、所需遵循的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、歷年的環(huán)保記錄、收到的環(huán)保投訴、是否發(fā)生過環(huán)境污染事故及其后果、當(dāng)?shù)丨h(huán)保管理部門歷年對(duì)該項(xiàng)目的監(jiān)督和執(zhí)法記錄、當(dāng)?shù)厣鐣?huì)對(duì)該項(xiàng)目的輿論等。除了收集整理資料外，還應(yīng)盡可能在短時(shí)間內(nèi)做一定的現(xiàn)場調(diào)查和采樣，結(jié)合資料及有限的現(xiàn)場調(diào)查結(jié)果，判斷出可能存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

圖2 并購項(xiàng)目環(huán)境調(diào)查流程Fig.2 The environmental survey procedures of merger and acquisition projects

2.3 承包工程項(xiàng)目

承包工程項(xiàng)目環(huán)境調(diào)查主要服務(wù)于項(xiàng)目的建設(shè)期，即項(xiàng)目開工前(獲得環(huán)評(píng)批復(fù)或環(huán)境許可)到正式投產(chǎn)運(yùn)行這一時(shí)間段，其主要目的是識(shí)別項(xiàng)目建設(shè)過程中可能面臨的環(huán)境問題和應(yīng)采取的措施，幫助建設(shè)方規(guī)避可能由于環(huán)境問題導(dǎo)致的工期拖延甚至工程停工等風(fēng)險(xiǎn)，及由此帶來的財(cái)務(wù)損失，調(diào)查流程如圖3所示。承包工程項(xiàng)目的環(huán)境調(diào)查可委托有項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)理經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)。

圖3 承包項(xiàng)目環(huán)境調(diào)查流程Fig.3 The environmental survey procedures of contracted projects

承包工程環(huán)境調(diào)查的工作內(nèi)容包括整理項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)評(píng)批復(fù)、環(huán)境許可、所需遵循的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等資料，識(shí)別出項(xiàng)目施工期需要監(jiān)理的環(huán)保工程、環(huán)保措施、生態(tài)環(huán)境敏感目標(biāo)等，為施工環(huán)境監(jiān)理計(jì)劃的制訂提供基礎(chǔ)。雖然工程本身的環(huán)保設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)由業(yè)主決定，但考慮到維護(hù)中國企業(yè)綠色形象和為業(yè)主服務(wù)的宗旨，如果在環(huán)境調(diào)查中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)低于通行國際標(biāo)準(zhǔn)或在投產(chǎn)運(yùn)行后可能出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境問題，應(yīng)與業(yè)主溝通，進(jìn)行善意提醒。如業(yè)主不同意，承建方可通過附加協(xié)議或備忘錄等形式，表明已經(jīng)盡到了告知義務(wù)。環(huán)境調(diào)查還要通過輿論收集和溝通交流等方式，收集當(dāng)?shù)厣鐣?huì)對(duì)該項(xiàng)目的環(huán)保關(guān)切，判斷出可能影響施工進(jìn)度的輿論炒作、政府管理、社會(huì)抗議等行為。

3 “一帶一路”主要行業(yè)的環(huán)境調(diào)查要點(diǎn)

歐美企業(yè)多年來對(duì)外投資項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)表明，在做出投資決定前，開展場地調(diào)查和環(huán)境盡職調(diào)查是規(guī)避環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的有效手段[6-8]。場地調(diào)查是指采用系統(tǒng)的調(diào)查方法，確定場地土壤和地下水等環(huán)境要素的質(zhì)量以及受污染的程度和范圍，在通過適當(dāng)?shù)男问絺浒富蚬?，明確場地在交易時(shí)的環(huán)境責(zé)任及經(jīng)濟(jì)影響。環(huán)境盡職調(diào)查是對(duì)企業(yè)排污情況、污染控制措施、環(huán)境合規(guī)情況、企業(yè)環(huán)境管理體系等的系統(tǒng)調(diào)查，目的是為了在企業(yè)投資、收購、并購或新建擴(kuò)建廠區(qū)前，識(shí)別出可能存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。雖然場地調(diào)查和環(huán)境盡職調(diào)查存在一定的重合性，但兩種環(huán)境管理工具都有助于投資者控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避可能帶來的投資風(fēng)險(xiǎn)。

針對(duì)中國企業(yè)在“一帶一路”國家投資建設(shè)主要的鐵路、公路、港口、水電、火電、礦業(yè)、工業(yè)園區(qū)等項(xiàng)目，結(jié)合項(xiàng)目類型和環(huán)境調(diào)查的規(guī)程與特點(diǎn)，總結(jié)了上述項(xiàng)目環(huán)境調(diào)查的要點(diǎn)，如表1所示。不同行業(yè)環(huán)境調(diào)查的生態(tài)環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素不一致，需要結(jié)合項(xiàng)目類型和調(diào)查流程，合理篩選，突出重點(diǎn)。

表1 “一帶一路”主要行業(yè)的環(huán)境調(diào)查要點(diǎn)

4 小結(jié)和建議

本文研究表明，環(huán)境調(diào)查是綠色“一帶一路”建設(shè)的重要環(huán)境管理工具。綠地投資一般要進(jìn)行初步調(diào)查和專題詳查兩個(gè)階段，完成環(huán)境調(diào)查報(bào)告。并購項(xiàng)目需在短時(shí)間內(nèi)、商業(yè)保密等限制條件下開展環(huán)境調(diào)查，為并購的商業(yè)決策提供環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估參考。承包工程項(xiàng)目的環(huán)境調(diào)查是通過識(shí)別項(xiàng)目建設(shè)過程中可能面臨的環(huán)境問題和環(huán)保措施，幫助建設(shè)方規(guī)避可能由于環(huán)境問題導(dǎo)致的工期拖延甚至工程停工等風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境調(diào)查工具重在實(shí)用，特別是應(yīng)選擇試點(diǎn)開展試用，在經(jīng)過實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)修改完善后，再推廣和推行。在這個(gè)過程中，需要加強(qiáng)對(duì)我國對(duì)外投資企業(yè)的宣貫，通過與相關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會(huì)合作、發(fā)布報(bào)告、網(wǎng)絡(luò)宣傳或?qū)雠嘤?xùn)等方式向?qū)ν馔顿Y企業(yè)進(jìn)行推廣，以提升企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，使其認(rèn)識(shí)到場地調(diào)查的重要性和必要性。國企，特別是大型中央企業(yè)是“一帶一路”建設(shè)的主力軍，而國企在對(duì)外投資建設(shè)前，一般都需要經(jīng)過審批或?qū)彶槌绦颍@一環(huán)節(jié)，是環(huán)境調(diào)查很好的切入點(diǎn)。因此，通過國企管理部門、為海外項(xiàng)目提供金融支持的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)自身的風(fēng)險(xiǎn)管理部門等渠道，可積極推動(dòng)環(huán)境調(diào)查納入海外項(xiàng)目的前期工作中，切實(shí)防控項(xiàng)目可能產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

此外，環(huán)境調(diào)查僅是“一帶一路”投資建設(shè)項(xiàng)目的前期環(huán)境管理工具。為了對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全過程環(huán)境管理，建議還需要研究和開發(fā)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境監(jiān)理、運(yùn)行期環(huán)境管理計(jì)劃、封場環(huán)境管理、環(huán)境信息公開和公眾參與等全過程的環(huán)境管理工具。除了本文分析的行業(yè)外，大型房建項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、電網(wǎng)等項(xiàng)目也是“一帶一路”投資建設(shè)的重點(diǎn)行業(yè)，下一步仍需要開展研究。

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The Study on Environmental Survey Procedures of the Projects under the Belt and Road Initiatives

ZHU Yuan1, ZHAO Si1, ZHU Zhi-xi2, DING Zhen-yu3, YANG Shuai4

(1.Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China; 2.Guangzhou Jiangrui Environmental Science & Technology Co., Ltd., Guangzhou 510650, China; 3.Chinese Academy for Environmental Planning, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China; 4.School of Environment and Natural Resources, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

Considering the domestic and foreign experience and the actual demands of “the Belt and Road” construction, this paper studies the environmental survey procedures for projects of greenfield investments, mergers and acquisitions, and contracted projects. The greenfield investment projects normally apply the preliminary and special elements investigation in two stages, and then complete the environmental survey report. The mergers and acquisitions projects focus on environmental risk and investment risk assessment. The contracted projects mainly survey the environmental problems and protection measures during the construction period. The paper also provides key points of environmental survey for the main industries engaged in “the Belt and Road Initiative” such as railways and highways, ports, hydropower, thermal powers, mining, and industrial parks, in order to provide an environmental tool for some Chinese enterprises.

the Belt and Road Initiatives; projects; environmental survey; standard procedures

2017-01-09

環(huán)境保護(hù)部財(cái)政專項(xiàng)“一帶一路”重點(diǎn)行業(yè)環(huán)境評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)防范研究項(xiàng)目；對(duì)外投資場地調(diào)查技術(shù)規(guī)范研究項(xiàng)目

朱源(1983—)，男，江西武寧人，副研究員，博士，主要研究方向?yàn)閲H環(huán)境治理，E-mail：zhuyuan83@126.com

10.14068/j.ceia.2017.04.006

X32

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2095-6444(2017)04-0022-04