廖建江，胡振華

(中南大學(xué) 商學(xué)院，湖南 長沙 410083)

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財政視角下養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思考
——以湖南為例

廖建江，胡振華

(中南大學(xué) 商學(xué)院，湖南 長沙 410083)

當(dāng)前，國內(nèi)人口老齡化速度明顯加快，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，改善養(yǎng)老服務(wù)供給，滿足數(shù)量龐大的老年群體多方面需求，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局，事關(guān)百姓福祉。本文總結(jié)回顧了一些學(xué)者對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中政府定位與作用的研究觀點，認(rèn)真分析了湖南養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給中存在的問題，認(rèn)為湖南養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在供給主體、供給分布、供給內(nèi)容、供給方式和供給能力等方面都存在不少問題，應(yīng)當(dāng)正確定位政府在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中的職能，積極引導(dǎo)供給主體多元化，著力改進供給方式，不斷提升供給質(zhì)量，妥善解決人口老齡化帶來的社會問題。

養(yǎng)老服務(wù)；供給；財稅政策

一 引 言

自古以來，老有所養(yǎng)就是中國老百姓的幸福期望。隨著人口老齡化速度加快，養(yǎng)老問題越來越受到社會各個層面的高度關(guān)注。發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)既是應(yīng)對人口老齡化、順應(yīng)各方面關(guān)切的重要舉措，也將成為經(jīng)濟發(fā)展的一大契機。湖南老年人口數(shù)量多，老齡化速度快，應(yīng)對人口老齡化任務(wù)重。根據(jù)湖南省統(tǒng)計局統(tǒng)計和預(yù)測，2015年湖南省65歲及以上老年人口達到774萬，預(yù)計2020年達到943萬，短短5年時間，湖南65歲及以上老年人口將增加169萬。如何增加養(yǎng)老服務(wù)供給數(shù)量，改善養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量，滿足數(shù)量龐大的老年群眾多方面需求，妥善解決人口老齡化帶來的社會問題，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局，事關(guān)老百姓福祉，需要我們深入研究，積極應(yīng)對解決。

二 文獻綜述

1.政府與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的關(guān)系

很多學(xué)者認(rèn)為，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，需要政府發(fā)揮作用，彌補市場在公共、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)提供方面的失靈。美國公共政策專家安德森指出，政府的職責(zé)就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，增進公共利益，政府在養(yǎng)老服務(wù)中具有不可推卸的責(zé)任[1]。楊曉慧認(rèn)為基本養(yǎng)老服務(wù)由于在法律上具有排他性、在消費上具有競爭性，從而具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)[2]。周湘蓮從居家養(yǎng)老服務(wù)研究入手，認(rèn)為服務(wù)提供者無論是政府還是市場、社會，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)不會改變[3]。白友濤指出政府作為公共服務(wù)部門，有責(zé)任提供包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的公共產(chǎn)品[4]。

2.政府在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中的定位與作用

國內(nèi)外學(xué)者普遍認(rèn)為，政府在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中占據(jù)十分重要的地位，但政府又不能成為養(yǎng)老服務(wù)的唯一提供者，要發(fā)揮市場、社會、社區(qū)等多元主體的作用。福利多元主義強調(diào)社會福利供給應(yīng)該由不同的部門共同承擔(dān)，而不是單純由政府承擔(dān)，這些部門包括營利組織、非營利組織和家庭社區(qū)等。趙世英指出政府在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的不同環(huán)節(jié)職責(zé)定位不同，在基本養(yǎng)老服務(wù)中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，在非基本養(yǎng)老服務(wù)中應(yīng)做好引導(dǎo)[5]。汪沂認(rèn)為在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中政府應(yīng)該完善相關(guān)法律法規(guī)，加強法律規(guī)制[6]。漆亮亮、周清認(rèn)為由于養(yǎng)老服務(wù)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的財稅支持不能照搬營利企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和模式，應(yīng)該實行分類、分層次的財稅支持，縮小民辦與公辦、營利與非營利組織的政策性差距[7-8]。鄭潔認(rèn)為對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的財稅政策應(yīng)著眼于政策上的引導(dǎo)和資金上的支持，建立多方位的補償制度，健全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)[9]。David Hauner認(rèn)為，政府應(yīng)該通過調(diào)整公共財政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)，來應(yīng)對老齡化帶來的壓力，保障公共財政的可持續(xù)性[10]。閻安認(rèn)為政府應(yīng)該在頂層規(guī)劃、監(jiān)督管理、輿論宣傳、政策制定和經(jīng)費投入方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和老齡化發(fā)展趨勢及時調(diào)整政策，形成財政投入長效機制[11]。萊斯特·薩拉蒙指出，企業(yè)、非營利組織或者個人等其他社會主體生產(chǎn)公共服務(wù)再由政府購買，不是政府推卸責(zé)任，而是政府積極履職的重要方式[12]。Dalmer D·Hoskins認(rèn)為，隨著人口老齡化的日益加劇，政府在提供公共服務(wù)上壓力加大，存在失靈問題，要引入市場機制彌補政府失靈，加強公私合作[13]。

三 當(dāng)前湖南養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給存在的問題

過去幾年來，湖南養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展取得長足進步，法規(guī)政策支撐體系初步形成，養(yǎng)老服務(wù)供給體系明顯強化。截至2016年底，全省面向社會普通老年人的機構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老床位數(shù)已達19.62萬張，居家養(yǎng)老服務(wù)加快發(fā)展，城鄉(xiāng)社區(qū)(村)養(yǎng)老服務(wù)覆蓋率分別達36.5%和21%以上，為近200萬老年人提供服務(wù)。但是，受經(jīng)濟發(fā)展程度、社會管理模式、觀念和傳統(tǒng)文化等多方面因素影響，我省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展不夠充分，健康養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品在供給數(shù)量、供給方式、供給內(nèi)容等方面都存在不少問題，與養(yǎng)老服務(wù)多元化需求還很不相適應(yīng)。

1.從供給主體看，公立機構(gòu)多，民營服務(wù)少

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，根據(jù)現(xiàn)代市場經(jīng)濟理論，政府的職能主要是彌補市場失靈，提供公共、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)。當(dāng)前，我省各級政府在養(yǎng)老服務(wù)供給方面存在的一個主要問題是越位，直接供給多，間接供給少，熱衷于直接投資建設(shè)、運營養(yǎng)老機構(gòu)，并且在建設(shè)規(guī)模、硬件標(biāo)準(zhǔn)等方面追求“高大上”，不注重利用政府購買服務(wù)等手段來向社會購買養(yǎng)老服務(wù)，沒有主動為民辦機構(gòu)拓展市場空間，反而通過直接投資運營擠占了民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展空間。同時，民營資本進入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)還存在土地和稅費等優(yōu)惠政策落實難、融資渠道不暢、投資回報慢、人才隊伍保障不力等障礙，民營資本進入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)積極性不高、動力嚴(yán)重不足，總量也不大。據(jù)統(tǒng)計，湖南民營資本進入養(yǎng)老領(lǐng)域的比例很少，全省民辦養(yǎng)老機構(gòu)中，投資總額在1000萬元以上的僅34家，占總數(shù)的18%，投資額在200萬以下有87家，占總數(shù)的46%。截至2015年底，全省民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)床位數(shù)僅占全省養(yǎng)老服務(wù)床位總量的12%，社會力量成為養(yǎng)老服務(wù)供給主體的道路還很漫長。

2.從供給分布來看，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展失衡并存

目前，由于養(yǎng)老服務(wù)供給主要以政府為主，各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡也就帶來了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的不均衡。以湖南為例，長沙等發(fā)達地區(qū)每千名老人擁有養(yǎng)老床位數(shù)達到56張左右，而邵陽等欠發(fā)達地區(qū)只有24張。無論在城市還是農(nóng)村，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系也是長株潭、常德、郴州等較發(fā)達地區(qū)較為完善、發(fā)展較快，懷化、邵陽等地發(fā)展緩慢，見圖1。同時，在政府主導(dǎo)模式下，供給分布在城鄉(xiāng)之間也存在失衡現(xiàn)象。湖南城鄉(xiāng)養(yǎng)老床位比為1：4.4，農(nóng)村床位數(shù)占比高于全國平均水平10個百分點。與農(nóng)村相比，城市老年人消費水平高、養(yǎng)老服務(wù)需求大，但供給嚴(yán)重不足。這種供需失衡帶來的直接后果是農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)床位空置率高，見圖2。

圖1 湖南省各市州每千名老人養(yǎng)老床位數(shù)(張)

圖2 湖南省城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)床位數(shù)(張)

3.從供給方式看，機構(gòu)養(yǎng)老受重視，居家養(yǎng)老發(fā)展慢

湖南省許多地方完善養(yǎng)老服務(wù)體系熱衷于建設(shè)新的大型養(yǎng)老機構(gòu)，而對服務(wù)于絕大多數(shù)老年人的社區(qū)日間照料中心和居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)重視不夠，缺乏應(yīng)有的政策、資金引導(dǎo)扶持，使社區(qū)日間照料和居家養(yǎng)老服務(wù)供給數(shù)量少，服務(wù)水平偏低。目前，很多地方社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面太小，主要是服務(wù)少數(shù)特殊對象，并且缺乏統(tǒng)一的服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，服務(wù)內(nèi)容也相對單一，有的僅僅是為老年人提供日常生活照料，如送餐、家政服務(wù)等，見圖3。

圖3 湖南省機構(gòu)養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老床位分布

4.從供給內(nèi)容看，低端供給多，高端供給少

馬斯洛需求層次理論將人的需求從低到高分為生理、安全、歸屬與愛、尊重、自我實現(xiàn)五個層次。改革開放以后，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)居民的收入水平大幅提升，老年人需求層次也從生理、安全等較低層次上升到歸屬與愛、尊重、自我實現(xiàn)等較高層次。但是，目前湖南省內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)種類較少、層次較低，絕大多數(shù)機構(gòu)和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)限于衣食住行方面，偏重于日常生活護理和家政服務(wù)，較多地關(guān)注老年人物質(zhì)生活需求，而醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型、康復(fù)護理型等中高檔養(yǎng)老機構(gòu)還不足，難以滿足不同層次老年人多元化的服務(wù)需求。全省1476所面向社會普通老年人的養(yǎng)老機構(gòu)中，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的只占到0.88%，19.62萬張養(yǎng)老床位中，護理型床位只占到3.2%。尤其是在金融理財、法律咨詢、生活援助以及社會參與方面的服務(wù)內(nèi)容就更少，一定程度上忽視了老年人精神層面的需求。

5.從供給能力來看，硬件尚顯落后，軟件更是“短板”

目前，湖南省部分養(yǎng)老機構(gòu)是由原來的廠房、庫房、居民用房改造而成的，在通風(fēng)、采光、消防、無障礙設(shè)施、室內(nèi)空間格局等方面達不到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。相比硬件而言，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)軟件更是良莠不齊，整體供給能力偏弱。以護理隊伍為例，大部分護理人員來自農(nóng)村進城務(wù)工人員和城市失業(yè)下崗人員，學(xué)歷以初中、小學(xué)學(xué)歷為主，具有助理社會工作師職稱的人占比更低。這些人普遍缺乏人文科學(xué)知識和技能、綜合分析能力和解決問題的能力，適應(yīng)不了養(yǎng)老服務(wù)模式的轉(zhuǎn)變，滿足不了高層次的養(yǎng)老護理服務(wù)需求，見表1。

表1 護理人員學(xué)歷及職稱情況 單位：人

四 改善養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給的財稅政策建議

針對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)存在的問題，當(dāng)前政府應(yīng)當(dāng)采取向供給側(cè)傾斜的政策，引導(dǎo)推動養(yǎng)老服務(wù)供給理念由基本養(yǎng)老向品質(zhì)養(yǎng)老轉(zhuǎn)變，內(nèi)容由單一單調(diào)向多元多樣轉(zhuǎn)變，增加供給數(shù)量，改善供給品質(zhì)，提高供給效率。

1.正確定位政府職能

養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性決定了政府在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展與管理中負有不可推卸的職責(zé)，政府在養(yǎng)老服務(wù)中所要承擔(dān)的責(zé)任主要是制定規(guī)劃、出臺政策、監(jiān)督管理、引導(dǎo)扶持等職能。政策規(guī)劃方面，當(dāng)前湖南應(yīng)該高度重視養(yǎng)老服務(wù)業(yè)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，盡快出臺養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的行業(yè)規(guī)范條例或者暫行管理辦法，制定養(yǎng)老護理職業(yè)的資格標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)，從制度上規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，特別是規(guī)范明確養(yǎng)老服務(wù)業(yè)主管機構(gòu)、資金投入、市場準(zhǔn)入門檻等內(nèi)容，保障養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的基本質(zhì)量。扶持引導(dǎo)方面，則應(yīng)分類對待，在高齡、失能、失智、失獨、空巢等特殊人群的養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，如居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)日常護理照料中心、機構(gòu)養(yǎng)老等，政府應(yīng)加大政策扶持力度，特別是加大資金投入力度，規(guī)定全省福利彩票公益金的50%以上用于支持養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)；在高端養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，如老年地產(chǎn)、旅游等，則應(yīng)遵循市場化原則，政府不應(yīng)過度干預(yù)，由市場解決。

2.引導(dǎo)供給主體多元化

發(fā)揮財政資金引導(dǎo)作用，放大財政資金效益，特別是避免財政資金的擠出效應(yīng)，為民營資本進入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)留出“空間”。可以成立政府性養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，通過PPP方式，實現(xiàn)財政資金與社會資本合作，共同投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)；大力推行政府購買服務(wù)，立足老年人需求，向養(yǎng)老機構(gòu)、家政服務(wù)企業(yè)等購買基本養(yǎng)老服務(wù)，通過養(yǎng)老護理培訓(xùn)和服務(wù)機構(gòu)向城鄉(xiāng)社區(qū)定時輸送專業(yè)的護理服務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)、心理疏導(dǎo)和咨詢等服務(wù)。同時，落實好投融資、土地供應(yīng)、稅費優(yōu)惠等扶持政策，重點解決民營養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)在規(guī)劃、土地、融資等方面存在的問題，培育壯大民營養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)，建立獎補措施，引導(dǎo)供給主體更多地流向欠發(fā)達地區(qū)，均衡供給分布。

3.推動供給方式調(diào)整

參照國際社會情況，一般養(yǎng)老體系的建設(shè)以“90—7—3”結(jié)構(gòu)較為合適，即90%的老年人居家養(yǎng)老，7%的老年人在社區(qū)養(yǎng)老，3%的老年人在機構(gòu)養(yǎng)老。我國“老年人人口眾多、老年人退休金標(biāo)準(zhǔn)低、老年人居家養(yǎng)老意愿強”的國情，決定了解決大部分人“老有所養(yǎng)”的問題，必須把居家養(yǎng)老和社區(qū)日間照料放在首位。應(yīng)著重建立以家庭為核心、以社區(qū)為依托、以專業(yè)化機構(gòu)服務(wù)為補充，三種養(yǎng)老方式靈活配合、互相補充，為老年人解決日常生活困難。湖南居家養(yǎng)老體系建設(shè)，要繼續(xù)在縣級居家養(yǎng)老信息化平臺建設(shè)方面著力，以社區(qū)為單元全面掌握老年人的基本狀況、健康狀況和服務(wù)需求，運用信息化手段有效對接養(yǎng)老服務(wù)需求與供給，打造“沒有圍墻的虛擬養(yǎng)老院”，提供實時快捷、高效、低成本、智能化的養(yǎng)老服務(wù)。探索建立居家養(yǎng)老補貼制度，對失能、高齡、失智、失獨等特殊老年人居家養(yǎng)老給予專項補貼。著力改善居家養(yǎng)老設(shè)施，把社區(qū)及居家適老化環(huán)境改造、適老化社區(qū)開發(fā)與建設(shè)、公共環(huán)境適老化改造等作為財政支持的重點。

4.支持提升供給質(zhì)量

隨著度假養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、以房養(yǎng)老等模式的興起，行業(yè)交叉融合發(fā)展成為了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展方向。政府應(yīng)當(dāng)安排引導(dǎo)資金，或者利用養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，引導(dǎo)支持養(yǎng)老服務(wù)升級，適應(yīng)高端養(yǎng)老需求。硬件方面：在生態(tài)環(huán)境較好的區(qū)域，完善養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，創(chuàng)新發(fā)展集養(yǎng)老、醫(yī)療、護理、康復(fù)、保健、娛樂、科研等為一體的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和基地，建設(shè)具備中醫(yī)、食療、運動、宗教、養(yǎng)生等功能的養(yǎng)老綜合體；在機構(gòu)養(yǎng)老中推廣集云端管理、實體服務(wù)、智能感應(yīng)系統(tǒng)等為一體的信息化老年公寓，打造溫暖、人性的養(yǎng)老院，從而不斷提高養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化水平；用現(xiàn)代服務(wù)業(yè)來定位城市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，建立與旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、房地產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)聯(lián)動的交叉補貼盈利模式，提高養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的盈利能力。軟件方面：逐步推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)就業(yè)準(zhǔn)入制度，嚴(yán)格執(zhí)行養(yǎng)老服務(wù)業(yè)職業(yè)資格證書審核發(fā)放制度，以高等院校和職業(yè)教育為依托，廣泛開展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)相關(guān)人才的職業(yè)培訓(xùn)，并在招生、收費、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面給予開設(shè)相關(guān)專業(yè)的院校和機構(gòu)一定的政策傾斜，以此逐步形成研究型—管理型—服務(wù)型等三個不同層次的養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)體系；從老年人實際需求出發(fā)，制定養(yǎng)老服務(wù)在生活照料、健康護理、安全保護、心理支持、休閑娛樂等方面的評估標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，加強從業(yè)人員技能教育培訓(xùn)，提高養(yǎng)老服務(wù)效率及質(zhì)量。

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Supply Side Structural Reform of Old-age Service Industry from Financial Perspective：A Case Study of Hunan Province

LIAO Jian-jiang，HU Zhen-hua

(School of Business，Central South University，Changsha 410083，China)

The aging rate of the domestic population is accelerating significantly in recent years.Therefore，development of old-age service industry，improvement of the old-age services supply，meeting the large number of elderly groups in many ways are related to the overall situation of economic and social development as well as people’s welfare.In this paper，some scholars’ views on the role of government in the development of pension services are reviewed，and problems in the supply of old-age service in Hunan are analyzed.We think that Hunan old-age service industry has many problems in the supply subject，the supply distribution，the supply content，the supply way and the supply ability.The government should determine the function in the development of old-age service，guide the diversity of the supply subject，improve the supply mode and supply quality and solve the social problems caused by old aging population.

pension services；supply；fiscal and taxation policy

2017-04-15

廖建江(1972—)，男，湖南醴陵人，中南大學(xué)商學(xué)院博士研究生，研究方向：財政政策，社會保障制度。

F719

A

1008—1763(2017)04—0090—05