羅宇潔，李雪萌

（1.內(nèi)蒙古科技大學(xué)，內(nèi)蒙古 包頭 014010；2.中國(guó)銀行股份有限公司包頭市昆都侖支行，內(nèi)蒙古 包頭 014010）

PPP融資模式在污水處理項(xiàng)目中的應(yīng)用分析

羅宇潔1，李雪萌2

（1.內(nèi)蒙古科技大學(xué)，內(nèi)蒙古 包頭 014010；2.中國(guó)銀行股份有限公司包頭市昆都侖支行，內(nèi)蒙古 包頭 014010）

當(dāng)前我國(guó)城市污水處理資金方面正遇到瓶頸，但是生態(tài)可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)是發(fā)展趨勢(shì)，現(xiàn)在迫在眉睫的任務(wù)就是創(chuàng)新投融資機(jī)制。PPP融資模式的興起及具有的融資性、高效性及低風(fēng)險(xiǎn)特征，非常適合于我國(guó)城市污水處理項(xiàng)目。通過分析我國(guó)城市污水處理項(xiàng)目的現(xiàn)狀，結(jié)合PPP融資模式來探討分析PPP融資模式在污水處理項(xiàng)目中的可行性，進(jìn)一步找出能夠在城市污水項(xiàng)目中發(fā)揮作用的方法。

PPP融資模式；污水處理項(xiàng)目；應(yīng)用分析

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，巨大的成績(jī)背后隱藏了很多的生態(tài)矛盾，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)；我國(guó)的經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，兩者之間的矛盾就越尖銳，特別是城市環(huán)境污染，這更是引起眾多的社會(huì)公眾強(qiáng)烈的不滿。我國(guó)城市污水排放量以每年大約7%的速度在不斷遞增，但是我國(guó)城市污水處理設(shè)施的能力卻不能滿足城市發(fā)展的需要。為此，我國(guó)需要提高城市污水處理能力，這就需要資金的投入，大約需要12億元。城市污水處理廠屬于政府的公用設(shè)施，歸政府所有，政府由于投資的局限性，不可能對(duì)此投入成本過高，這就很難規(guī)劃污水處理能力和城市發(fā)展相一致。在這種情況下，政府要求建立一種新的污水處理模式——PublicPrivatePartnerships模式，即公私合作伙伴關(guān)系，積極推廣PPP模式，引入社會(huì)資本推進(jìn)市政基礎(chǔ)建設(shè)，這種PPP融資模式是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的污水處理機(jī)制。

一、當(dāng)前我國(guó)污水處理現(xiàn)狀

第一，資金投入不足。目前，我國(guó)城市污水處理項(xiàng)目的投資總量在呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)，但是只占了GDP很小的一部分。在“十一五”期間，我國(guó)環(huán)保部門在城市污水處理上的投資需求就8 000億元左右，這占同期GDP的1.2%～1.4%。形成這種情況的原因如下：首先，對(duì)污水處理項(xiàng)目不夠重視，而且在政府財(cái)政預(yù)算中，當(dāng)前的污水處理工程項(xiàng)目并沒有作為一個(gè)獨(dú)立的支出科目出現(xiàn)，所以說，政府的環(huán)保部門對(duì)其投資很難得到保證。其次，污水處理項(xiàng)目是政府直接管轄和擁有，這對(duì)民間環(huán)保投資的積極性起到了制約的作用，使得私人資本不愿積極主動(dòng)地進(jìn)入該領(lǐng)域。

第二，工作效率低下。政府部門的管理和私人企業(yè)的管理是不可比的，這也是被公眾都認(rèn)可的事實(shí)，在我國(guó)的城市污水處理項(xiàng)目基本都是由政府投資和經(jīng)營(yíng)管理，運(yùn)營(yíng)的效率偏低，這在一定程度上制約了我國(guó)城市污水處理項(xiàng)目的發(fā)展。其中，造成這種情況的原因有三個(gè)方面：首先，體制上的問題，我國(guó)有85%的城市的污水處理及配套設(shè)備都是政府收費(fèi)的，政府撥款給城市污水處理廠，是以事業(yè)單位為參照，這就導(dǎo)致投資匱乏，還嚴(yán)重存在責(zé)、權(quán)、利不對(duì)稱，而且我國(guó)對(duì)城市污染處理的收費(fèi)偏低。其次，管理上的問題，由于體制存在問題，也間接導(dǎo)致了管理的失策，管理方式落后，有的污水處理廠還沒有建立現(xiàn)代企業(yè)制度，太過依賴財(cái)政補(bǔ)貼，這些制度缺失，也沒辦法改進(jìn)管理制度，嚴(yán)重缺乏適用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的管理人才。最后，技術(shù)設(shè)備上存在的問題，許多污水處理機(jī)器都是進(jìn)口設(shè)備，經(jīng)過幾年的工作，經(jīng)常出現(xiàn)故障問題，如果請(qǐng)國(guó)外的維修專家來修理，就會(huì)增加維修的成本，所以必須要培養(yǎng)對(duì)進(jìn)口設(shè)備維修保養(yǎng)的專業(yè)人員。進(jìn)行污水處理時(shí)，很多污水處理廠都不考慮本地區(qū)的水質(zhì)問題，造成設(shè)備閑置，這增大了日常的運(yùn)轉(zhuǎn)成本。

第三，監(jiān)督管理不夠。監(jiān)督管理的力度不夠，主要是缺少社會(huì)公眾的監(jiān)督，并凸顯出上級(jí)監(jiān)督和下級(jí)監(jiān)督是否嚴(yán)格問題。很多地方的政府部門普遍都存在地方保護(hù)主義，招商引資進(jìn)來的企業(yè)在城市污水處理方面大多是睜一只眼閉一只眼，地方政府只是為了發(fā)展本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，這種現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。保護(hù)地方發(fā)展的行為，是導(dǎo)致地方部門對(duì)監(jiān)督管理不力的原因之一。

二、探討PPP模式應(yīng)用城市污水處理投資的可行性

（一）PPP融資模式的主要特點(diǎn)

PPP是指“政府和社會(huì)資本合作模式”，通過政府和公眾組建的一種合作關(guān)系，這是用來提供公共服務(wù)產(chǎn)品的模式。主要特點(diǎn)有兩個(gè)：一是利益共存。在PPP融資模式項(xiàng)目中，并不是那么簡(jiǎn)單的利益共存，需要它控制社會(huì)資本出現(xiàn)的超額利潤(rùn)，還保證了參與者的社會(huì)資本能夠取得相應(yīng)的利潤(rùn)。二是風(fēng)險(xiǎn)同擔(dān)。這是強(qiáng)調(diào)整個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最小化原則，根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)來看，風(fēng)險(xiǎn)控制主要強(qiáng)調(diào)等價(jià)性、透明性及問責(zé)性原則。在合作的過程中，對(duì)各項(xiàng)信息進(jìn)行披露，提倡投資，在法律制度上保證社會(huì)資本利益的取得。

（二）PPP應(yīng)用于城市污水處理融資的優(yōu)越性

1.有效融資。融資對(duì)于各大項(xiàng)目來說，有如是一座火焰山要翻，在城市污水處理項(xiàng)目上照樣是不好跨過去的一道坎。但是，PPP模式的最大一個(gè)優(yōu)點(diǎn)就是能夠有效地解決融資的難題。PPP模式中有一種BOT的融資方式，它擁有基礎(chǔ)設(shè)施最成熟的經(jīng)驗(yàn)，可以為建設(shè)污水處理項(xiàng)目解決融資的難題。

2.提高運(yùn)行效率。在政府部門缺乏行之有效的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，才會(huì)造成項(xiàng)目的效率低下。在PPP模式下，私營(yíng)企業(yè)的目標(biāo)是利益最大化，這些利潤(rùn)是通過高速的運(yùn)行效率實(shí)現(xiàn)的。政府將污水處理項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)職能轉(zhuǎn)給具有高效的私人企業(yè)管理，這不僅完善了監(jiān)管的職能，還兼顧減少政府成本，更能夠提高運(yùn)行效率，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)其利潤(rùn)，達(dá)到雙贏的結(jié)果。

3.推動(dòng)城市污水處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展。我國(guó)是世界大國(guó)，對(duì)水的需求量也是最大的。但是，從目前我國(guó)城市污水處理的發(fā)展來看，我國(guó)的城市污水處理的總量根本滿足不了對(duì)水的需求，污水處理產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重受阻，如果不對(duì)當(dāng)前的制度進(jìn)行創(chuàng)新改革，污水處理很難有長(zhǎng)足發(fā)展。PPP模式正是作為改革的關(guān)鍵，推動(dòng)著城市污水處理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（二）PPP模式在城市污水項(xiàng)目中成功融資的案例

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)環(huán)境高速發(fā)展下，我國(guó)很多城市的地方政府在不斷地對(duì)PPP融資模式進(jìn)行改革，在一些地方的水務(wù)環(huán)保項(xiàng)目上可以看出，都在不斷嘗試創(chuàng)新，不單單是對(duì)國(guó)內(nèi)外的投資者開放，我國(guó)的民間投資者也是非常踴躍地參與其中，這就標(biāo)志著“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)化運(yùn)作”的模式正在向正確的方向發(fā)展。

威望迪環(huán)球集團(tuán)，是目前世界上第一大環(huán)境服務(wù)集團(tuán)，擁有20萬名員工，年銷售額高達(dá)300億美元，為消費(fèi)者提供服務(wù)的國(guó)家遍及世界各地。威望迪環(huán)球集團(tuán)在與政府的合作中一直是私人企業(yè)的角色。

是威望迪在天津水務(wù)一期PPP項(xiàng)目情況

三、PPP模式在污水處理中的應(yīng)用可能出現(xiàn)的問題及建議

PPP融資模式正在作為一種新的機(jī)制在經(jīng)歷著變革，其影響是比較深遠(yuǎn)，在未來的不斷發(fā)展道路上，還面臨著各類各樣的難題及風(fēng)險(xiǎn)，所以有些地方必須要加以重視。

第一，過分注重PPP融資模式。教授趙曉曾經(jīng)表示，當(dāng)我國(guó)財(cái)政部推出PPP融資模式后，各地區(qū)的地方政府都是很積極的，但是存在的問題也隨著而來，即認(rèn)為PPP模式是化解地方政府債務(wù)壓力、解決融資難題的救命良藥，這將帶來的是一批條件不達(dá)標(biāo)卻能夠繼續(xù)使用PPP模式的項(xiàng)目。另外，項(xiàng)目還會(huì)出現(xiàn)質(zhì)量下降的情況。解決這些問題的辦法就是提高社會(huì)公民參與度，一方面發(fā)揮公眾輿論監(jiān)督作用，另一方面可以增加PPP項(xiàng)目的透明度，為項(xiàng)目質(zhì)量把好關(guān)。

第二，局部與社會(huì)整體兩方面的利益難平衡。在PPP模式中，應(yīng)該縱觀大局，為雙方考慮各類風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)整體最小化風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。但是，企業(yè)的融資者考慮最多的還是個(gè)人利益最大化，這樣矛盾就產(chǎn)生了。PPP融資模式是以社會(huì)綜合效益最大化為導(dǎo)向，單單追求局部利益是不可行的，因?yàn)檫@一模式涉及最多的是公眾利益。所以說，需要政府靈活地宏觀調(diào)控，在面對(duì)利益回報(bào)相對(duì)弱的項(xiàng)目時(shí)，政府應(yīng)該采用適當(dāng)?shù)募?lì)措施，比如保證最低經(jīng)營(yíng)收入或者是給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼等。但是，當(dāng)遇到收益高的項(xiàng)目時(shí)，政府也應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)措施積極控制。

第三，PPP融資模式下政府定位難。PPP融資模式將市場(chǎng)機(jī)制領(lǐng)入了公共服務(wù)領(lǐng)域，這對(duì)政府自身的定位要求是比較高的，政府既要平衡與市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，也要做到不“越位”也不“缺位”的要求，還要完善PPP融資模式的法律法規(guī)體系，確保城市污水處理項(xiàng)目順利運(yùn)行。這就必須從國(guó)家層面來要求設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，改革各部門的管理機(jī)制，進(jìn)一步對(duì)PPP的全過程進(jìn)行管理。目前我國(guó)還不具備專業(yè)型管理人才，國(guó)內(nèi)PPP融資模式的管理體系還有待完善。

四、結(jié)論

PPP模式憑借其顯著的自身優(yōu)勢(shì)，正在逐漸地成為中國(guó)環(huán)保工程融資方式改革的重要力量。PPP融資模式要想得到進(jìn)一步的完善發(fā)展，繼續(xù)維持其生命力，不僅需要政府部門和社會(huì)公眾的監(jiān)管、管理體系的完善，而且還需要機(jī)制的創(chuàng)新和相關(guān)專業(yè)型人員時(shí)刻保持清醒的頭腦。這才能使PPP融資模式在中國(guó)得到充分的運(yùn)用，并為中國(guó)城市污水處理項(xiàng)目帶來曙光。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]

C931

A

1673-291X（2017）21-0080-02

2017-02-07

羅宇潔（1973-），女，內(nèi)蒙古包頭人，副教授，博士，從事成本管理、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)研究；李雪萌（1988-），女，內(nèi)蒙古包頭人，本科，從事污水處理PPP項(xiàng)目的投資決策分析研究。