張洪海

摘要：農(nóng)田水利設(shè)施泛指以灌溉排水為主的農(nóng)田排灌設(shè)施系統(tǒng)，包括農(nóng)田排灌設(shè)施、截流提水設(shè)施和水土保持設(shè)施等。從灌溉范圍上講，農(nóng)田水利設(shè)施一般是指灌溉面在縣鄉(xiāng)以下，直接服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的水利設(shè)施。農(nóng)田水利設(shè)施是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的核心和農(nóng)業(yè)發(fā)展的基石。農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的長足發(fā)展，對改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高、保障我國糧食生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定增產(chǎn)增收、增加農(nóng)民收入等方面都有著重大作用。南方旱澇災(zāi)害暴露出我國農(nóng)田水利設(shè)施薄弱的問題。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國農(nóng)田水利出現(xiàn)了一些新情況、新問題，要求建立農(nóng)田水利發(fā)展新機(jī)制。 在簡要分析我國農(nóng)田水利發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，總結(jié)了新時期農(nóng)田水利面臨的主要問題，剖析了問題產(chǎn)生的原因，并提出相應(yīng)對策措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)田水利設(shè)施；供給機(jī)制

一、新中國農(nóng)田水利發(fā)展歷程及存在的主要問題

新中國成立以來，我國農(nóng)田水利發(fā)展具有明顯的階段性特征，按各個時期農(nóng)田水利的建設(shè)重點、發(fā)展目標(biāo)和組織方式，大致可分為 4個階段，分別為改革開放前（1949—1977 年）、改革開放初期（1978—1987 年）、深化改革時期（1988—2000 年）、新世紀(jì)以來（2001年至今）。其中，改革開放前為農(nóng)田水利快速發(fā)展期，興建了一大批水庫、灌區(qū)，當(dāng)前運行的農(nóng)田水利工程大多是這一時期建設(shè)的；改革開放初期為新中國成立后農(nóng)田水利發(fā)展的第一個低潮期，受包產(chǎn)到戶 影響，出現(xiàn)了“徘徊的十年”；深化改革時期為農(nóng)田水利發(fā)展的又一個高潮期，實行了“兩工”制度；新世紀(jì)以來，中央政府不斷加大對農(nóng)田水利的投入，但因取消“兩工”，農(nóng)田水利總投入在 2004年之前出 現(xiàn) 滑 坡 ，2004年之后，滑坡勢頭得到有效遏制。當(dāng)前，我國農(nóng)田水利工程總體上已有大的改善。

二、農(nóng)田水利設(shè)施供給機(jī)制問題產(chǎn)生的原因

追溯建國后農(nóng)田水利設(shè)施供給機(jī)制的路徑變遷可知，20 世紀(jì)70年代及90年代農(nóng)田水利建設(shè)由各級政府直接動員，組織農(nóng)民投勞集資，取得很大的成效。其間的80年代，政府重視程度不足，投入明顯減少，農(nóng)田水利出現(xiàn)10年徘徊。可見政府的職能、農(nóng)田水利的公共產(chǎn)品屬性和建國來農(nóng)田水利的發(fā)展規(guī)律決定政府必須主導(dǎo)、負(fù)責(zé)農(nóng)田水利事業(yè)發(fā)展。改革開放以來的農(nóng)作制度變遷是制度環(huán)境的變遷，打破了原有制度環(huán)境均衡，政治制度環(huán)境和法律制度環(huán)境與市場經(jīng)濟(jì)取向改革的矛盾，決定了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷的不穩(wěn)定性特點，農(nóng)村農(nóng)田水利供給機(jī)制未能達(dá)到均衡狀態(tài)。農(nóng)田水利設(shè)施供給機(jī)制在制度變遷的過程中，產(chǎn)生路徑依賴，沿著原來的錯誤路徑往下滑，甚至被鎖定在某種無效率的狀態(tài)下導(dǎo)致停滯，造成了當(dāng)前困境。具體總結(jié)有這幾個方面的原因：一是城市偏好的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)致農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。長期以來以農(nóng)補(bǔ)工的發(fā)展戰(zhàn)略對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的性質(zhì)和作用認(rèn)識不足，沒有把農(nóng)田基礎(chǔ)實施放在優(yōu)先發(fā)展的地位，導(dǎo)致以農(nóng)田水利工程為代表的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)陷入市場失衡和政府缺位的雙重困難之中。二是自上而下供給主導(dǎo)型決策機(jī)制導(dǎo)致農(nóng)田水利設(shè)施供需脫節(jié)。目前農(nóng)村公共產(chǎn)品需求的決策是自上而下進(jìn)行的，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給更多是行政指令，不是農(nóng)民需求的表達(dá)。在這種決策機(jī)制和供給路徑下，人畜飲水、灌區(qū)節(jié)水等農(nóng)村小水利建設(shè)的財政支農(nóng)機(jī)制尚不健全，投入力度有限。農(nóng)村農(nóng)田水利設(shè)施普遍存在工程不配套，老化嚴(yán)重，灌溉標(biāo)準(zhǔn)低，排澇能力弱等問題。三是水利建設(shè)事權(quán)劃分不清導(dǎo)致農(nóng)田水利設(shè)施管理責(zé)任弱化。1994年分稅制后沒有對相關(guān)事權(quán)未作調(diào)整，使得包括小型農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)在內(nèi)的一些公益事業(yè)上的事權(quán)和財權(quán)不匹配。四是市場傾向的多元化投資機(jī)制導(dǎo)致農(nóng)田水利設(shè)施投資主體缺位。我國政府確立的農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制，意在通過采取政府投入與市場機(jī)制相結(jié)合的方式，穩(wěn)定農(nóng)田水利建設(shè)投資。

三、農(nóng)田水利設(shè)施供給機(jī)制問題對策

一是加大公共財政投入，明確政府的投資主體責(zé)任。農(nóng)田水利設(shè)施是以公益性為主導(dǎo)的基礎(chǔ)性設(shè)施，主要服務(wù)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民等弱勢對象，應(yīng)屬于公共財政重點扶持領(lǐng)域。政府應(yīng)當(dāng)放棄把農(nóng)田水利設(shè)施市場化的思維方式，端正投資理念，明確各級政府在農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)中的投資主體地位，加大以農(nóng)田水利設(shè)施為重點的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入。二是科學(xué)進(jìn)行水利建設(shè)規(guī)劃，完善水利建設(shè)及旱澇災(zāi)害應(yīng)急管理法律體系。政府應(yīng)從整體、長遠(yuǎn)角度對水利工程進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，大中小水利工程統(tǒng)籌考慮，水庫、塘壩、水窖等相互補(bǔ)充，建設(shè)旱能灌、澇能排，有水存得住、沒雨用得上的水利工程體系。在加快全國大中型水庫規(guī)劃內(nèi)項目建設(shè)的同時，要對南方重點水源工程規(guī)劃和小型水利設(shè)施建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行全面部署。三是大力加強(qiáng)農(nóng)田水利基本建設(shè) ，改革農(nóng)田水利供給決策、建設(shè)管理體制。在南方地區(qū)要因地制宜興建“五小”水利工程，興建山丘區(qū)雨水集蓄利用工程。著力加強(qiáng)小型水源工程建設(shè)，對小水庫、小塘壩等蓄水工程進(jìn)行清淤擴(kuò)容、整修加固，積極興修小型蓄水、引水、提水工程，維修完善機(jī)井、泵站和灌溉設(shè)施，不斷完善農(nóng)田灌排體系。四是整合農(nóng)田水利建設(shè)支農(nóng)資金，擴(kuò)寬建設(shè)資金籌措渠道。農(nóng)田水利建設(shè)支農(nóng)資金分散于多個部門，使用效率低下。政府應(yīng)把農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、國土整治資金、以工代賑資金、扶貧資金和水利專項資金用于農(nóng)田水利建設(shè)部分捆綁使用，采取資金分部門按原渠道管理，項目建設(shè)內(nèi)容按水利總體規(guī)劃進(jìn)行的辦法，以資金整合為紐帶，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，著力提高資金使用效率。

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