中國財(cái)政科學(xué)研究院課題組

研究探索

中期預(yù)算總量控制與結(jié)構(gòu)調(diào)整的國際比較研究

中國財(cái)政科學(xué)研究院課題組

中期預(yù)算是現(xiàn)代預(yù)算制度的最新發(fā)展與運(yùn)用，它具有控制工具屬性和政策工具屬性，對(duì)于加強(qiáng)財(cái)政總量控制和調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)可以發(fā)揮重要的功能作用。本文在理論聯(lián)系實(shí)際的基礎(chǔ)上，研究國外引入中期預(yù)算實(shí)現(xiàn)總量控制和結(jié)構(gòu)調(diào)整的成效，剖析導(dǎo)致差異化的原因，而后重點(diǎn)選取英國、美國、德國、韓國等作為研究樣本國，總結(jié)這些國家利用中期預(yù)算控制支出總量與調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，為我國建立中期預(yù)算制度提供有益借鑒與啟示。

中期預(yù)算財(cái)政支出結(jié)構(gòu)財(cái)政總量控制

一、中期預(yù)算總量控制與結(jié)構(gòu)調(diào)整的理論分析

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國在政府預(yù)算管理中引入績效和中期預(yù)算等因素，相繼推行了財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)、全過程預(yù)算績效管理、中期財(cái)政規(guī)劃等一系列改革舉措。通過建立健全中期預(yù)算框架加強(qiáng)總量控制與結(jié)構(gòu)調(diào)整，是當(dāng)前及未來一段時(shí)期建設(shè)我國現(xiàn)代預(yù)算制度的一項(xiàng)重要任務(wù)。

（一）中期預(yù)算的概念

中期預(yù)算是一種創(chuàng)新的預(yù)算管理方法，更是一種有效的國家治理手段。它是加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度、改進(jìn)預(yù)算管理和控制的重要工具。中期預(yù)算以國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和人口發(fā)展趨勢(shì)為基礎(chǔ)，通過對(duì)多年度的財(cái)政收支、赤字和債務(wù)進(jìn)行估計(jì)和預(yù)測(cè)，以期實(shí)現(xiàn)政府資源總量的跨年度合理分配與平衡。它通過加強(qiáng)政策制定、規(guī)劃與預(yù)算之間的聯(lián)系，使支出結(jié)構(gòu)體現(xiàn)政府的政策優(yōu)先性，更加關(guān)注資源使用的結(jié)果和效率，從而使公共產(chǎn)品的提供得到改善。

（二）中期預(yù)算的屬性

1.控制工具屬性

中期預(yù)算首先是政府遵守財(cái)政紀(jì)律的有力工具。在中期預(yù)算中，政府需要清晰地制定未來幾年的中期財(cái)政目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)包括財(cái)政的收支額度、赤字和盈余規(guī)模以及政府債務(wù)水平等。有了這些目標(biāo)之后，就需要通過預(yù)算的約束和控制來實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，其中包括對(duì)支出上限的控制，也包括對(duì)項(xiàng)目之間支出結(jié)構(gòu)的約束。中央政府編制中期預(yù)算可以對(duì)未來幾年的財(cái)政支出框架有一個(gè)深入的了解，以便對(duì)國家的財(cái)政收支平衡進(jìn)行精準(zhǔn)掌控。地方政府編制中期預(yù)算可以在支出責(zé)任范圍內(nèi)對(duì)各項(xiàng)目支出總額和分配比例進(jìn)行統(tǒng)籌安排，對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行更為細(xì)化的控制，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出的科學(xué)化精細(xì)化管理。

2.政策工具屬性

中期預(yù)算采用前瞻性的戰(zhàn)略方法確立優(yōu)先次序并配置資源，使公共支出水平和結(jié)構(gòu)均由新的需求決定。通過對(duì)多年的財(cái)政收支進(jìn)行預(yù)判，或者通過多年期財(cái)政規(guī)劃，來提高年度預(yù)算編制的有效性，糾正年度預(yù)算的短視等缺陷。在中期預(yù)算框架下，財(cái)政收支安排可以根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的變化主動(dòng)調(diào)整，更有利于保證國家重大決策得到貫徹落實(shí)，在時(shí)間和空間上實(shí)現(xiàn)政策的完整性和連續(xù)性。

（三）中期預(yù)算的職能目標(biāo)

中期預(yù)算能夠?qū)崿F(xiàn)年度預(yù)算不足以實(shí)現(xiàn)的一些目標(biāo)，這也是現(xiàn)代預(yù)算管理期望達(dá)到的高層次目標(biāo)，分別是總量控制、配置效率和技術(shù)效率。

1.總量控制

中期預(yù)算的首要目標(biāo)是總量控制，確定財(cái)政支出的總額、債務(wù)的總規(guī)模等，避免國家財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡，實(shí)現(xiàn)財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等一系列風(fēng)險(xiǎn)的綜合平衡，保證財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。

2.配置效率

第二個(gè)目標(biāo)是配置效率，中期預(yù)算通過調(diào)整支出優(yōu)先次序減少財(cái)政資金的浪費(fèi)。當(dāng)財(cái)政收入增長時(shí)，通過配置資源使財(cái)政資金更好地服務(wù)于既定的政策目標(biāo)；當(dāng)收入減少時(shí)，在我國目前增量預(yù)算背景下，預(yù)算的編制要承擔(dān)特定的壓力，波動(dòng)加大，此時(shí)支出的配置效率則顯得更為重要。

3.技術(shù)效率

第三個(gè)目標(biāo)是技術(shù)效率，以更少的資源來實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)。中期預(yù)算通過利用預(yù)算配置來促進(jìn)支出效率的提高，使預(yù)算的編制從以投入為主轉(zhuǎn)變到以產(chǎn)出和績效為主。

中期預(yù)算的上述三個(gè)目標(biāo)是緊密聯(lián)系、相輔相成的。高效率的公共支出使財(cái)政紀(jì)律更容易維護(hù)，因?yàn)榕渲眯屎图夹g(shù)效率都能減少浪費(fèi)從而緩解整體資源約束。當(dāng)政府致力于嚴(yán)肅財(cái)政紀(jì)律時(shí)，會(huì)選擇通過重新配置支出滿足新的支出需求，而不是依靠增加資金。同時(shí)，總量控制和配置效率都可以創(chuàng)造出財(cái)政空間，用于支持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施以及其他高優(yōu)先次序領(lǐng)域的財(cái)政支出。

（四）中期預(yù)算作用發(fā)揮的影響因素

1.評(píng)估與預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性

年度預(yù)算僅對(duì)未來一個(gè)年度的經(jīng)濟(jì)情況與財(cái)政收支做出估測(cè)，受中期政策變動(dòng)或者宏觀經(jīng)濟(jì)條件改變的影響相對(duì)較小。中期預(yù)算通過多年度財(cái)政收支政策的統(tǒng)籌安排，加強(qiáng)政府預(yù)算的前瞻性，但受中期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和條件變化影響就明顯增大。因此，實(shí)施中期預(yù)算，首先需要進(jìn)行必要且科學(xué)的評(píng)估和預(yù)測(cè)，包括宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、中期財(cái)政收支以及強(qiáng)制性支出的比例等。評(píng)估預(yù)測(cè)是保證中期預(yù)算科學(xué)性的關(guān)鍵，也是中期預(yù)算實(shí)際操作的難點(diǎn)和其有效性的關(guān)鍵影響因素。

2.支出優(yōu)先順序的調(diào)整

在支出上限已經(jīng)確定的前提下，中期預(yù)算需要通過對(duì)支出的優(yōu)先順序進(jìn)行調(diào)整來達(dá)到配置效率的優(yōu)化。各支出部門會(huì)根據(jù)其部門戰(zhàn)略將要繼續(xù)的活動(dòng)和新增項(xiàng)目按照重要性進(jìn)行排序，制定支出計(jì)劃，形成初步的支出框架。支出優(yōu)先順序的安排要與國家的中長期戰(zhàn)略目標(biāo)相匹配，同時(shí)還會(huì)受政治、立法等因素的影響和制約。

3.支出部門的參與

中期預(yù)算不是一個(gè)單純的自上而下的資金分配和控制計(jì)劃，它的形成通常分為三個(gè)階段：一是自上而下地確定中期資源總量。財(cái)政部門要采用宏觀財(cái)政框架和預(yù)測(cè)模型評(píng)估該國可用資源總量；二是自下而上地確定各支出機(jī)構(gòu)所需的中期資源。各支出部門根據(jù)部門戰(zhàn)略制定支出計(jì)劃，并作為多年預(yù)算提出申請(qǐng)；三是財(cái)政部門與支出部門就支出配置達(dá)成一致，確定年度預(yù)算。支出部門在整個(gè)過程中的參與程度，直接關(guān)系到中期預(yù)算的編制以及其對(duì)中期支出結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮。

4.財(cái)政透明度

中期預(yù)算的編制需要財(cái)政部門根據(jù)一系列經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和報(bào)告來判斷未來的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、政策戰(zhàn)略目標(biāo)，并以此對(duì)未來財(cái)政支出做出規(guī)劃。這些數(shù)據(jù)的來源需要各部門公開財(cái)政信息，包括支出責(zé)任劃分、財(cái)政收支依據(jù)、政府債務(wù)信息以及國有資產(chǎn)運(yùn)營等。財(cái)政透明度的高低將影響預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性，進(jìn)而影響決策的科學(xué)性、資金的分配效率及預(yù)算的績效。

（五）中期預(yù)算總量控制和結(jié)構(gòu)調(diào)整的機(jī)制安排

1.中期預(yù)算編制

如上所述，中期預(yù)算能夠?qū)崿F(xiàn)支出管理的三個(gè)目標(biāo)，即總量控制、配置效率和技術(shù)效率。但中期預(yù)算的發(fā)展水平和編制能力的不同，決定了其調(diào)節(jié)重點(diǎn)和調(diào)節(jié)程度也不盡相同。在引入初期，中期預(yù)算更多發(fā)揮的作用是確定財(cái)政支出的上限和在各支出部門的資金配置。隨著編制能力的提高和日益成熟，中期預(yù)算可以對(duì)各部門之間以及各部門內(nèi)部的資金優(yōu)先順序進(jìn)行調(diào)節(jié)，參考各項(xiàng)目的目標(biāo)對(duì)財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化配置。而績效的目標(biāo)是中期預(yù)算的最高目標(biāo)，需要十分成熟的中期預(yù)算制度才能夠?qū)崿F(xiàn)，目前能夠達(dá)到這一目標(biāo)的國家還非常少。

2.限制支出總額

2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，不管是發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，都認(rèn)識(shí)到要解決全球經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī)遺留下來的財(cái)政失衡，財(cái)政規(guī)則和支出上限是管理中期財(cái)政狀況和確保財(cái)政平衡的重要手段。要對(duì)中長期財(cái)政支出總量進(jìn)行判斷，首先需要進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的預(yù)測(cè)，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行數(shù)據(jù)對(duì)中長期的宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，形成宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)文件。然后根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，財(cái)政部門通過對(duì)收入總量、支出總量、債務(wù)總量進(jìn)行限定，可以有效控制政府收支及債務(wù)規(guī)模。

3.確定支出優(yōu)先順序

在控制中期財(cái)政支出總額之后，還需要通過控制支出項(xiàng)目的數(shù)量和各項(xiàng)目之間的資金分配比例來調(diào)節(jié)支出結(jié)構(gòu)。如果項(xiàng)目數(shù)量增加過多，將超出預(yù)計(jì)的支出總額。因此，最重要的是先設(shè)定一個(gè)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合一系列績效指標(biāo)，如社會(huì)需求、成本收益和項(xiàng)目可持續(xù)性等，在綜合考慮后確定政府在中長期內(nèi)的發(fā)展目標(biāo)。然后根據(jù)政府的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目的優(yōu)先性進(jìn)行排序，并評(píng)估和分配每個(gè)項(xiàng)目所需要的資金。對(duì)于排在后面的項(xiàng)目，由于資金總額的限制，則只能被削減。近年來，各個(gè)國家逐漸傾向于將財(cái)政支出用于民生方面的支出，如教育、醫(yī)療和環(huán)保等，而經(jīng)濟(jì)性支出則逐步縮減。

4.調(diào)整強(qiáng)制性支出和自主性支出

有些國家的財(cái)政支出分為強(qiáng)制性支出（或稱法定支出）和自主性支出（或稱非法定支出）。比如，在美國，強(qiáng)制性支出主要包括社會(huì)保障、醫(yī)療照顧和醫(yī)療保險(xiǎn)、退伍軍人福利和食品券以及對(duì)失業(yè)者和貧困者的救濟(jì)資助等。這些項(xiàng)目不論人數(shù)總量有多少、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好壞，也不論支出總額大小，根據(jù)相關(guān)法案的規(guī)定，都必須“自動(dòng)”獲得享有這些權(quán)利所發(fā)生的經(jīng)費(fèi)。因此，在制定中長期財(cái)政支出計(jì)劃時(shí)，一定要率先考慮強(qiáng)制性支出，在保障強(qiáng)制性支出需求后，再對(duì)自主性支出進(jìn)行項(xiàng)目排序和調(diào)整。

5.呈報(bào)立法機(jī)關(guān)備案或?qū)徟?/p>

現(xiàn)階段，中期預(yù)算雖然在大多數(shù)國家都還不具備法律約束力，但卻需要報(bào)國會(huì)備案，甚至在有的國家還需要經(jīng)過國會(huì)審議和批準(zhǔn)，國會(huì)有權(quán)力對(duì)中期預(yù)算草案提出修改意見或者否決預(yù)算草案。例如在德國，年度預(yù)算和中期預(yù)算都需要經(jīng)國會(huì)審議和批準(zhǔn)。德國的中期預(yù)算在公布之前需要由財(cái)政部長提交議會(huì)進(jìn)行審批。因此，中期預(yù)算在大多數(shù)國家已經(jīng)成為國會(huì)審議年度預(yù)算或者做決策的重要參考，不管是年度總財(cái)政支出還是各部門的財(cái)政支出的額度分配和結(jié)構(gòu)調(diào)整都要以中期預(yù)算作為參照。

二、國外中期預(yù)算總量控制與結(jié)構(gòu)調(diào)整的成效及差異分析

據(jù)世界銀行的研究報(bào)告，截至2008年，已有71個(gè)世界銀行成員國實(shí)施了中期支出框架，42個(gè)國家實(shí)施中期預(yù)算框架，19個(gè)國家實(shí)施中期績效框架，且多數(shù)國家在20世紀(jì)末之前已完成。從世界各國中期預(yù)算的實(shí)施情況看，既產(chǎn)生了顯著成效，也表現(xiàn)出明顯差異。分析其中的原因，可以探尋影響中期預(yù)算成敗的決定性因素。

（一）加強(qiáng)對(duì)財(cái)政總量的控制

1.降低支出波動(dòng)

由于中期預(yù)算涵蓋的預(yù)算期為中期而不是像年度預(yù)算僅安排當(dāng)期的預(yù)算，因此中期預(yù)算對(duì)預(yù)算期內(nèi)的總支出會(huì)有更好的控制，使支出更為平穩(wěn)（詳見圖1）。

2.加強(qiáng)財(cái)政紀(jì)律和縮減財(cái)政赤字

根據(jù)世界銀行事件研究（event studies）發(fā)現(xiàn)，中期預(yù)算的實(shí)施有助于加強(qiáng)財(cái)政紀(jì)律，縮減財(cái)政赤字。在72個(gè)樣本國家中，中期預(yù)算實(shí)施的3年前各國財(cái)政赤字占GDP的比重平均為3%，實(shí)施后的第3年下降到0.4%，下降了2.6個(gè)百分點(diǎn)（詳見圖1）。

3.對(duì)控制財(cái)政赤字的短期影響明顯

世行研究53個(gè)樣本國家的數(shù)據(jù)顯示中期預(yù)算實(shí)施后財(cái)政改善在短期更為明顯，因?yàn)橹衅陬A(yù)算實(shí)施的5年前各國財(cái)政赤字占GDP的比重平均為3.1%，實(shí)施后第5年為1.6%，下降了1.5個(gè)百分點(diǎn)，低于3年期的對(duì)比，說明中期預(yù)算實(shí)施后第3年的效果好于實(shí)施第5年的效果，另外在第3年后財(cái)政改善仍然得到了持續(xù)（詳見圖1）。

（二）調(diào)整與優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

中期預(yù)算有助于按照國家戰(zhàn)略來調(diào)整支出，支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整需要一定的時(shí)間，待支出結(jié)構(gòu)調(diào)整完成后，結(jié)構(gòu)會(huì)更趨于穩(wěn)定，并與國家戰(zhàn)略配合得更加相得益彰，在國家戰(zhàn)略再次發(fā)生變化后，中期預(yù)算將會(huì)有利于指引新一輪的支出結(jié)構(gòu)調(diào)整。

1.支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整

中期預(yù)算有助于排除效益差的投資和扭曲且目的性不強(qiáng)的補(bǔ)貼，有助于削減臃腫的行政機(jī)構(gòu)，有助于增加經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施投資、醫(yī)療和教育支出以及對(duì)增長和發(fā)展有益的其他支出，從而調(diào)整了支出結(jié)構(gòu)。

圖1 實(shí)施中期預(yù)算前后財(cái)政赤字、支出和收入占GDP比重的變化（單位：%）

2.支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

中期預(yù)算開始實(shí)施后，短期內(nèi)支出結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定性會(huì)增加，因?yàn)橹С鰰?huì)向經(jīng)濟(jì)和社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施投資、醫(yī)療和教育支出以及對(duì)增長和發(fā)展有益的其他支出轉(zhuǎn)移。一旦關(guān)注長期重點(diǎn)的戰(zhàn)略優(yōu)先支出順序引導(dǎo)支出決策，支出結(jié)構(gòu)將在優(yōu)化后變得更為穩(wěn)定。只有當(dāng)戰(zhàn)略再次發(fā)生調(diào)整時(shí)，支出結(jié)構(gòu)才會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化。以醫(yī)療支出為例，中期預(yù)算實(shí)施前后醫(yī)療支出占總支出的比重呈現(xiàn)平緩略有上升的態(tài)勢(shì)，從實(shí)施3年前占總支出的11%到實(shí)施3年后的11.6%，但醫(yī)療支出的波動(dòng)明顯下降，波動(dòng)率由8.0下降到7.2（見圖2）。

（三）脆弱國家預(yù)算功能的改善

世界銀行曾對(duì)44個(gè)脆弱國家（Fragile States）的數(shù)據(jù)進(jìn)行面板分析。其中，13個(gè)國家的數(shù)據(jù)被用于事件分析，這些國家包括阿富汗、波黑、喀麥隆、埃塞俄比亞、幾內(nèi)亞、肯尼亞、毛里塔尼亞、尼泊爾、尼日爾、巴基斯坦、巴布亞新幾內(nèi)亞、盧旺達(dá)和烏干達(dá)。結(jié)論顯示（如圖3），脆弱國家在實(shí)施中期預(yù)算后，財(cái)政狀況得到一定程度的改善，財(cái)政赤字由3.2%下降到0.3%，總支出也更為穩(wěn)定，醫(yī)療支出所占比重上升，中期預(yù)算對(duì)總支出和各類別支出都有穩(wěn)定的作用。當(dāng)然僅對(duì)13個(gè)樣本國家的分析，很難得出確定的結(jié)論?？上驳氖牵坏┐嗳鯂艺畏€(wěn)定下來、管理能力得到重建或恢復(fù)，預(yù)算管理可以得到迅速改善。

（四）中期預(yù)算效果國家間的差異及其原因

1.不同國家實(shí)施中期預(yù)算效果上的差異

圖2 醫(yī)療支出在中期預(yù)算實(shí)施前后的對(duì)比（單位：%）

圖3 中期預(yù)算的實(shí)施對(duì)脆弱國家的影響（單位：%）

根據(jù)世界銀行計(jì)量分析的結(jié)果（詳見表1），實(shí)施中期預(yù)算對(duì)財(cái)政平衡的影響有正有負(fù)。對(duì)于OECD成員國來說，財(cái)政平衡有明顯改善；對(duì)于石油輸出國來說，財(cái)政平衡有顯著改善；對(duì)于前期GDP增長較高的國家，財(cái)政平衡也明顯改善，原因是好的經(jīng)濟(jì)狀況導(dǎo)致收入增加和周期性支出降低使得改善財(cái)政平衡的能力更強(qiáng)；對(duì)于沖突中國家來說，財(cái)政平衡呈顯著的負(fù)效應(yīng)，因?yàn)闆_突會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的崩潰；對(duì)于接受援助的國家，財(cái)政平衡也呈顯著的負(fù)效應(yīng)，因?yàn)閲医邮茉?jīng)常是由于財(cái)政資金的不足。

表1 中期預(yù)算的實(shí)施影響

實(shí)施中期預(yù)算對(duì)總支出波動(dòng)的影響也是有正有負(fù)。對(duì)于石油輸出國、通貨膨脹率高的國家以及接受援助國家，總支出的波動(dòng)率增加了，因?yàn)槭褪杖牒驮旧聿环€(wěn)定性就很強(qiáng)，而通貨膨脹會(huì)增加資源可獲得性的波動(dòng)，因此導(dǎo)致總支出波動(dòng)的增加。而對(duì)于之前幾年GDP增長高的國家，總支出的波動(dòng)率下降了，因?yàn)榭梢允褂玫馁Y源增加了。

對(duì)于中期預(yù)算對(duì)支出結(jié)構(gòu)的影響，可以通過醫(yī)療支出占總支出比重的變化和醫(yī)療支出的波動(dòng)來看中期預(yù)算對(duì)支出結(jié)構(gòu)的影響。研究發(fā)現(xiàn)，中期預(yù)算的實(shí)施普遍導(dǎo)致醫(yī)療支出占總支出比重的下降。對(duì)于石油輸出國、沖突中國家、重債窮國來說，醫(yī)療支出占總支出比重的下降說明其他支出的優(yōu)先性上升了，例如石油輸出國可能增加了儲(chǔ)備資金、沖突中國家可能增加了軍事支出、重債窮國可能增加了經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展支出。中期預(yù)算的實(shí)施對(duì)于石油輸出國來說，雖然醫(yī)療支出占總支出的比重下降了，但是醫(yī)療支出的波動(dòng)也下降了，說明醫(yī)療支出的重要性有所下降，但是支出更穩(wěn)定了。而與此相反，援助增加了醫(yī)療支出的波動(dòng)，原因在于援助的波動(dòng)性較大，援助被用于醫(yī)療支出導(dǎo)致醫(yī)療支出的波動(dòng)所有增加。

2.成功實(shí)施中期預(yù)算的原因分析

中期預(yù)算的實(shí)施在不同國家結(jié)果各異，總體來看，中期預(yù)算成功實(shí)施離不開以下四個(gè)方面的原因：

第一，強(qiáng)大的政府權(quán)力是成功引入中期預(yù)算的基礎(chǔ)。因?yàn)橹挥姓畵碛薪^對(duì)的強(qiáng)大權(quán)力，才能夠保證自主決策實(shí)施和推進(jìn)中期預(yù)算，而不是迫于外部壓力被動(dòng)實(shí)施，中期預(yù)算才有可能真正實(shí)施（而不是裝裝樣子）并發(fā)揮其效用，摩洛哥、贊比亞、幾內(nèi)亞、巴基斯坦、烏干達(dá)、格魯吉亞、毛里求斯、約旦、塔吉克斯坦等國家就是正面的例子。另外財(cái)政部門的支持也很重要，如果沒有財(cái)政部門的支持，在推進(jìn)過程中也可能會(huì)遇到阻力而被擱置，例如幾內(nèi)亞中期預(yù)算的實(shí)施陷入僵局就是因?yàn)樨?cái)政部質(zhì)疑中期預(yù)算的目的和作用而導(dǎo)致。

第二，加強(qiáng)對(duì)中期預(yù)算效用的宣傳，加深理解。對(duì)于中期預(yù)算的有效實(shí)施，政府和行政機(jī)構(gòu)的支持是必須的，但是還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還要強(qiáng)化對(duì)中期預(yù)算潛在效益的理解，包括預(yù)算改革對(duì)經(jīng)濟(jì)增長和減少貧困的有利影響。例如，毛里求斯推進(jìn)中期預(yù)算時(shí)，將其融入到了政府的“新經(jīng)濟(jì)議程”之中，將公共支出與國家戰(zhàn)略優(yōu)先順序聯(lián)系起來，并保證了財(cái)政的可持續(xù)性。孟加拉的例子表明，即使在政府擁有絕對(duì)的強(qiáng)大權(quán)力的情況下，利益相關(guān)者的參與和與他們進(jìn)行交流仍然是必要的，因其可以促進(jìn)中期預(yù)算的實(shí)施和強(qiáng)化政府的權(quán)力。

第三，中期預(yù)算的實(shí)施方案要充分考慮國情的因素。中期預(yù)算的成功需要看其與國情的適應(yīng)程度。世界銀行幫助中等收入和高收入國家推進(jìn)中期預(yù)算的效果要好于低收入國家，這說明中期預(yù)算在設(shè)計(jì)時(shí)要考慮實(shí)施國的條件。對(duì)于低收入國家，中期預(yù)算的目標(biāo)設(shè)定要簡單、有選擇性。而經(jīng)歷過沖突的脆弱國家、轉(zhuǎn)軌國家以及資源豐富的國家在實(shí)施中期預(yù)算過程中會(huì)面臨比其他國家更大、更多的挑戰(zhàn)。

第四，搞好試點(diǎn)、分步進(jìn)行和循序漸進(jìn)對(duì)中期預(yù)算改革特別重要。加納的實(shí)踐表明，中期預(yù)算的實(shí)施應(yīng)該逐步進(jìn)行，循序漸進(jìn)，應(yīng)該由簡到難，先在部門和一個(gè)政府層級(jí)試點(diǎn)再逐步推進(jìn)，內(nèi)容應(yīng)該包括適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)管理。如果盲目推進(jìn)，可能導(dǎo)致實(shí)施中出現(xiàn)問題而必須進(jìn)行縮減，阿爾及利亞就是這種情況，在實(shí)施中被迫放棄了綜合財(cái)政管理信息系統(tǒng)和權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)原則等改革內(nèi)容。

三、典型國家實(shí)施中期預(yù)算的案例分析

早在20世紀(jì)80年代初期澳大利亞推行遠(yuǎn)期估計(jì)系統(tǒng)時(shí)，中期預(yù)算框架的雛形就已出現(xiàn)。隨后，這一理念迅速擴(kuò)展至更多的歐美工業(yè)化國家。我們選取英國、美國、德國、韓國的部分成功做法進(jìn)行案例剖析，可以總結(jié)出對(duì)我國有諸多借鑒意義的經(jīng)驗(yàn)與啟示。

（一）英國中期預(yù)算總量控制與結(jié)構(gòu)調(diào)整

英國中期預(yù)算由預(yù)算責(zé)任辦公室（Office for Budget Responsibility）根據(jù)《預(yù)算責(zé)任和國家審計(jì)法案2011》（the Budget Responsibility and National Audit Act 2011）等法律編制①英國的中期預(yù)算是關(guān)于經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況的五年預(yù)測(cè)，主要包括以下文件：（1）“經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望”（Economic and Fiscal Outlook）；（2）“財(cái)政可持續(xù)性報(bào)告”（Fiscal Sustainability Report），列出公共支出和稅收收入的長期計(jì)劃、公共部門的資產(chǎn)負(fù)債表、能反映財(cái)政長期可持續(xù)性的簡要指標(biāo)；（3）“預(yù)測(cè)評(píng)估報(bào)告”（Forecast Evaluation Report），從過去預(yù)測(cè)的經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)有利于預(yù)測(cè)工作未來改進(jìn)的做法；（4）“福利趨勢(shì)報(bào)告”（Welfare Trends Report），描述社會(huì)保障和稅式支出（Tax Credits Spending）的詳情。，通過經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望、財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估等實(shí)現(xiàn)總量控制和結(jié)構(gòu)調(diào)整。

1.中期預(yù)算對(duì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的預(yù)測(cè)

英國中期預(yù)算“經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望”每年春季與年度預(yù)算一起、秋季隨秋季報(bào)告一起，一年兩次提交給議會(huì)，報(bào)告對(duì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況進(jìn)行五年預(yù)測(cè)，主要包括：（1）上一預(yù)測(cè)以來的發(fā)展，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政變化、其他發(fā)展等；（2）經(jīng)濟(jì)展望，包括主要假設(shè)、對(duì)GDP和通貨膨脹等指標(biāo)的預(yù)測(cè)、可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性等；（3）財(cái)政展望，包括財(cái)政、政策風(fēng)險(xiǎn)和分類的變化、收支和信貸及其他金融交易預(yù)測(cè)、財(cái)政總量指標(biāo)預(yù)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)和不確定性等；（4）財(cái)政目標(biāo)執(zhí)行情況，包括政府財(cái)政目標(biāo)的預(yù)測(cè)、重要財(cái)政總量指標(biāo)的預(yù)測(cè)、預(yù)測(cè)的依據(jù)、對(duì)不確定性的認(rèn)識(shí)等。

財(cái)政可持續(xù)性報(bào)告根據(jù)《預(yù)算責(zé)任和國家審計(jì)法案2011》第8條由預(yù)算責(zé)任辦公室負(fù)責(zé)編制，主要包括：（1）過去的政府行為對(duì)財(cái)政狀況的影響，通過公共部門的資產(chǎn)負(fù)債表來反映，預(yù)測(cè)年度為50年；（2）未來的政府行為對(duì)財(cái)政狀況的影響，既包括收入方面，也包括支出方面，主要涉及長期的財(cái)政項(xiàng)目如稅收、養(yǎng)老、教育、社會(huì)福利等，預(yù)測(cè)年度也是50年；（3）收入的可持續(xù)性，預(yù)測(cè)期為5年，內(nèi)容包括稅收收入、油氣收入（按價(jià)格分情景）、燃料稅相關(guān)收入（按燃燒效率分情景）等；（4）財(cái)政可持續(xù)性指標(biāo)預(yù)測(cè)，在預(yù)測(cè)期50年內(nèi)實(shí)現(xiàn)債務(wù)及赤字占GDP的比重保持在一定范圍內(nèi)。

2.中期預(yù)算對(duì)總量的控制

總量控制主要是對(duì)赤字和債務(wù)的控制。比如，2010年英國政府設(shè)立的強(qiáng)制性目標(biāo)是在五年內(nèi)經(jīng)周期調(diào)整后的經(jīng)常性預(yù)算實(shí)現(xiàn)平衡，附加目標(biāo)是在2015-2016財(cái)年實(shí)現(xiàn)公共部門凈債務(wù)（占GDP比重）的下降。2014年12月，對(duì)《預(yù)算責(zé)任章程》修訂后提出了新的中期財(cái)政目標(biāo)，其中關(guān)于強(qiáng)制的財(cái)政目標(biāo)是在五年預(yù)測(cè)期的第3個(gè)財(cái)政年度實(shí)現(xiàn)借款只能用于投資支出而不能用于經(jīng)常性支出；附加的目標(biāo)是在2016-2017財(cái)政年度實(shí)現(xiàn)公共部門凈債務(wù)占GDP比重的下降。《經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望》預(yù)測(cè)了主要財(cái)政總量指標(biāo)及財(cái)政目標(biāo)占GDP的比重（詳見表2）。根據(jù)預(yù)測(cè)，財(cái)政目標(biāo)在中期是可以得到實(shí)現(xiàn)的。

表2 財(cái)政指標(biāo)預(yù)測(cè)概要（各指標(biāo)占GDP比重）單位：%

3.中期預(yù)算對(duì)支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整

對(duì)總支出的控制。政府設(shè)定的財(cái)政假定是：2016-2017和2017-2018財(cái)年，總支出將按2010-2011到2014-2015財(cái)年的相同比率進(jìn)行下調(diào)；在2018-2019財(cái)年，總支出實(shí)際數(shù)維持不變；在2019-2020財(cái)年，總支出將隨名義GDP的增減同比變化（詳見表3）。

對(duì)部門支出的控制。政府對(duì)2016-2017財(cái)年到2019-2020財(cái)年的財(cái)政假定，以及預(yù)算責(zé)任辦公室對(duì)年度管理支出的預(yù)測(cè)和公共部門總投資（public sector gross investment）假定一起，產(chǎn)生了包括折舊在內(nèi)的隱含的部門支出限額。年度管理支出預(yù)測(cè)與2014秋季報(bào)告的減少額就是隱含的部門支出限額的增加額（詳見表3）。

表3 管理總支出（2014-2015財(cái)年至2019-2020財(cái)年）單位：10億英鎊

表4顯示的是2010年春季評(píng)估（Spending Review2010）和2013支出循環(huán)（Spending Round 2013）中的部門支出限額情況，并根據(jù)2015預(yù)算決議的措施進(jìn)行了調(diào)整。部門比要求的目標(biāo)花費(fèi)得更少，根據(jù)預(yù)測(cè)，2014-2015財(cái)年部門支出比限額少支出了35億英鎊，2015-2016財(cái)年是限定部門預(yù)算的最后一年，部門支出也會(huì)繼續(xù)低于限額。

表4 部門支出限額（2014-2015財(cái)年至2015-2016財(cái)年）單位：10億英鎊

續(xù)表

4.對(duì)福利支出的控制

2014年3月，英國在對(duì)《預(yù)算責(zé)任章程》修訂中規(guī)定，開始實(shí)施福利限額（welfare cap）來管束福利支出的大幅增長。福利總支出是指年度管理支出（AME，Annually Managed Expenditure）除國家養(yǎng)老金和自動(dòng)穩(wěn)定器（the state pension and automatic stabilisers）外的所有社會(huì)福利支出。預(yù)算責(zé)任辦公室在每年秋季對(duì)政府履行福利支出限額的情況進(jìn)行評(píng)估。2015-2016財(cái)年到2019-2020財(cái)年，福利支出的限額分別為1197億、1223億、1248億、1270億和1298億英鎊。預(yù)算責(zé)任辦公室2014秋季報(bào)告的評(píng)估結(jié)果是福利支出在限額之內(nèi)①資料來源：HMTreasury，Budget 2015，p30。。

5.對(duì)PPP支出的控制

2012年秋季報(bào)告提出，將控制由表外PF2合同引發(fā)的政府付款責(zé)任的總量，對(duì)中央政府提供資金的所有PFI和PF2合同的政府支出總額進(jìn)行限額控制。從2015-16財(cái)年到2019-20財(cái)年的總量限額是700億英鎊（名義價(jià)值），包括資本支出、利息支出和服務(wù)支出②資料來源：OBR，F(xiàn)iscal sustainability report，July 2014，p49。。

另外，財(cái)政可持續(xù)性報(bào)告對(duì)調(diào)整支出結(jié)構(gòu)可以發(fā)揮作用。財(cái)政可持續(xù)性報(bào)告的預(yù)測(cè)期長達(dá)50年，其指導(dǎo)意義遠(yuǎn)高于現(xiàn)實(shí)意義，既審視財(cái)政的長期可持續(xù)性，并用于調(diào)整和指導(dǎo)當(dāng)前和未來的政策。在對(duì)養(yǎng)老、教育、社會(huì)福利等支出進(jìn)行50年預(yù)測(cè)后，根據(jù)對(duì)債務(wù)和赤字等預(yù)測(cè)情況，設(shè)定未來債務(wù)和赤字的控制目標(biāo)，防止養(yǎng)老、教育、社會(huì)福利等支出超出財(cái)政可承受能力。

（二）美國中期預(yù)算總量控制與結(jié)構(gòu)調(diào)整

1.多年度財(cái)政規(guī)劃

20世紀(jì)60年代中期之后，美國聯(lián)邦預(yù)算的復(fù)雜性和規(guī)模均較顯著增長?！按笫挆l”時(shí)期建立的社會(huì)保障項(xiàng)目以及“二戰(zhàn)”后建立的醫(yī)療補(bǔ)助和醫(yī)療保險(xiǎn)項(xiàng)目開支龐大，國會(huì)不能再單純依靠年度預(yù)算工具對(duì)這些強(qiáng)制性支出進(jìn)行管理和控制。1970年，美國國會(huì)通過立法重組法案，要求政府報(bào)送年度預(yù)算，同時(shí)報(bào)送后4個(gè)年度的預(yù)算，由此形成了中期預(yù)算的雛形。1974年，國會(huì)通過了預(yù)算和強(qiáng)制執(zhí)行法案（The Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974），眾議院和參議院分別創(chuàng)建了自己的預(yù)算委員會(huì)以協(xié)調(diào)預(yù)算國會(huì)審議，同時(shí)成立國會(huì)預(yù)算辦公室（CBO），為國會(huì)提供獨(dú)立預(yù)算分析。

在行政決策部門，謀劃政策和安排支出時(shí)，不僅考慮對(duì)來年的影響，還要考慮對(duì)未來多個(gè)年度（至少4年）的影響。多年的收支、赤字與債務(wù)的預(yù)測(cè)和分析（至少覆蓋25年）結(jié)果，伴隨相關(guān)部門對(duì)這些信息給予的重視程度越來越高，使多年度財(cái)政規(guī)劃成為政府預(yù)算體系中不可或缺的一個(gè)重要組成部分。

從內(nèi)容上看，美國預(yù)算支出包括兩大塊，一是法定支出，二是自主性支出。法定支出主要是社會(huì)保障支出，通過法律固定下來，具有長期性。隨著社會(huì)保障制度的不斷健全和完善，法定支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)可持續(xù)性提出更高的要求，也對(duì)多年度財(cái)政規(guī)劃提出更高要求。

2.經(jīng)濟(jì)與收支預(yù)測(cè)

經(jīng)濟(jì)與收支預(yù)測(cè)是決策部門在政策制定和項(xiàng)目選擇時(shí)的重要參考。它為決策者提供了經(jīng)濟(jì)與財(cái)政在未來年度中的發(fā)展走勢(shì)預(yù)測(cè)，幫助決策者在預(yù)算程序的早期對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審慎的選擇，并按照優(yōu)先級(jí)次序進(jìn)行資源的配置。

除了提供信息以外，美國多年度財(cái)政規(guī)劃在支出規(guī)模控制方面作用有限。因?yàn)?，美國政府預(yù)算過度受制于政治壓力，消滅赤字的硬性辦法并不時(shí)時(shí)奏效。事實(shí)證明，通過強(qiáng)化法定支出以限制自主性支出，對(duì)控制赤字效果顯著，這也是英美法系在控制財(cái)政赤字方面的一個(gè)共同特征。

3.預(yù)算控制的技術(shù)工具

總統(tǒng)預(yù)算中并不使用正式的計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型來預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)變量。總統(tǒng)預(yù)算局、財(cái)政部和經(jīng)濟(jì)咨詢委員會(huì)（CEA）這“三駕馬車”重點(diǎn)關(guān)注六大經(jīng)濟(jì)要素的變化趨勢(shì)，包括實(shí)際GDP增長率、消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)CPI、GDP價(jià)格指數(shù)、失業(yè)率、短期利率（90天國庫券利率）和長期利率（10年期國債收益率）。在預(yù)測(cè)中，政府對(duì)收入分配因素尤其重視，GDP價(jià)格指數(shù)（名義/實(shí)際）與CPI之間的差距會(huì)影響稅收收入的預(yù)測(cè)，通常是消費(fèi)物價(jià)指數(shù)快于GDP增長率，兩者之間的差距越大，聯(lián)邦預(yù)算的壓力也會(huì)更大。在編制總統(tǒng)預(yù)算之前，CEA主任、預(yù)算局局長、財(cái)政部部長必須對(duì)預(yù)測(cè)結(jié)果達(dá)成共識(shí)與一致。

一旦總統(tǒng)預(yù)算經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)與總統(tǒng)預(yù)算方案公布，美國國會(huì)預(yù)算辦公室也會(huì)提出自己的預(yù)測(cè)與分析。國會(huì)預(yù)算辦公室（CBO）遵照循序漸進(jìn)的方法來預(yù)測(cè)，由于它是一個(gè)單一的機(jī)構(gòu)，所以相較于總統(tǒng)預(yù)算編制的“三駕馬車”更容易達(dá)成共識(shí)。CBO也會(huì)雇用社會(huì)機(jī)構(gòu)提供咨詢服務(wù)。CBO在預(yù)測(cè)中使用的模型及一些經(jīng)濟(jì)和財(cái)政假設(shè)與總統(tǒng)預(yù)算局不一樣，但相同的是CBO也對(duì)收入分配問題給予特別關(guān)注。CBO傾向于把GDP和企業(yè)利潤估計(jì)得比較高，這樣就會(huì)得出更高的稅收收入。

4.財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整

美國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)具有明顯的“福利性支出”特征。這種財(cái)政支出結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了相當(dāng)長的歷史發(fā)展過程。分析1966-2015年美國政府財(cái)政支出可以看出，財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，整體上保持較快的增長勢(shì)頭，財(cái)政支出對(duì)GDP的依存度不斷上升。在支出總量擴(kuò)張的基礎(chǔ)上，財(cái)政支出占GDP的比重由1996年的17.2%逐步上升到2015年的20.7%。

圖41966 -2015年美國財(cái)政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)

自1966年以來，社會(huì)保障支出以年均8.1%的速度保持快速增長。2010年3月美國國會(huì)通過奧巴馬醫(yī)改計(jì)劃以來，醫(yī)療保險(xiǎn)以及醫(yī)療補(bǔ)助項(xiàng)目支出年均增長率為4.6%。2015年，醫(yī)療支出達(dá)到當(dāng)年度財(cái)政總支出的26%，醫(yī)療與社會(huì)保障兩項(xiàng)預(yù)算安排達(dá)到了總支出的50%。然后是國防與教育培訓(xùn)開支、收入保障、利息支出及其他福利支出，達(dá)到了當(dāng)年度總支出的16%。

為適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求的種種變化，美國采取減少利息支出、國防支出，對(duì)其他福利支出與收入保障支出以及教育、培訓(xùn)、就業(yè)與社會(huì)服務(wù)、公共衛(wèi)生、國際事務(wù)支出進(jìn)行微調(diào)的政策思路，利用中期預(yù)算工具，不斷優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。利息支出是非生產(chǎn)性支出，適當(dāng)壓縮利息支出可以提高支出效益；在和平年代，過多的軍費(fèi)開支會(huì)給財(cái)政造成負(fù)擔(dān)。因此，美國政府不斷縮減國防支出比例以應(yīng)對(duì)醫(yī)療和社會(huì)保障支出的增長。除了以上這兩項(xiàng)支出，其他支出項(xiàng)目涉及的事務(wù)都需要較為穩(wěn)定的支出保障，政府很難對(duì)這些支出項(xiàng)目進(jìn)行大幅度調(diào)整。

（三）德國中期預(yù)算總量控制與結(jié)構(gòu)調(diào)整

1.德國利用中期預(yù)算調(diào)整能源發(fā)展支出

在德國，中期預(yù)算中某一支出在特定時(shí)期的明顯增加或減少，基本都與宏觀政策調(diào)整有直接關(guān)系。也就是說，聯(lián)邦財(cái)政支出中大的變化均不是一般管理范圍的正常增減。中期預(yù)算的預(yù)期支出數(shù)據(jù)與年度預(yù)算的實(shí)際數(shù)據(jù)有一定的差距，但從增減趨勢(shì)上是保持一致的，因而中期預(yù)算構(gòu)成了年度預(yù)算的重要基礎(chǔ)。正因?yàn)槿绱?，中期預(yù)算才成為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的方式與手段。除宏觀經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)景氣狀況發(fā)生變化而引起的支出結(jié)構(gòu)調(diào)整外，依據(jù)瓦格納法則而產(chǎn)生的支出結(jié)構(gòu)變化也可以通過中期預(yù)算進(jìn)行預(yù)測(cè)，并在中期預(yù)算草案中反映出來。

上世紀(jì)90年代末期，德國政府為促進(jìn)新能源、可再生能源、清潔能源的快速發(fā)展，于2000年頒布了《可再生能源法》，并隨后出臺(tái)了一系列扶持與保護(hù)政策，其中最主要的是對(duì)可再生能源的固定價(jià)格收購（如光伏發(fā)電）。隨后十多年間，可再生能源有了大規(guī)模的發(fā)展。據(jù)相關(guān)資料顯示，在全國發(fā)電總量中，2000年可再生能源所占比例約為6%，而2013年這一比例已達(dá)到25%。從2004年到2012年，聯(lián)邦財(cái)政每年對(duì)能源發(fā)展的支出均在20億歐元以上。不僅如此，德國民眾也同樣承擔(dān)著越來越高的電價(jià)，分擔(dān)著成本。有數(shù)據(jù)顯示，截至2013年，德國民眾承擔(dān)的可再生能源附加費(fèi)總計(jì)高達(dá)3170億歐元，預(yù)計(jì)到2022年將達(dá)到6800億歐元。

表52008 -2012年聯(lián)邦財(cái)政中期預(yù)算“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策”支出一覽單位：億歐元

事實(shí)證明，以剛性補(bǔ)貼的方式促進(jìn)新能源發(fā)展只能是權(quán)宜之計(jì)，在可再生能源規(guī)模小、競爭力弱、市場(chǎng)開拓存在障礙的情況下可以給予政策上的支持，而在其占有一定的市場(chǎng)份額，有能力參與市場(chǎng)競爭、并且成熟的生產(chǎn)技術(shù)能夠使生產(chǎn)成本不斷下降時(shí)，政府的補(bǔ)貼政策就需要及時(shí)調(diào)整。2009年之后，德國政府開始重新審視現(xiàn)行的新能源補(bǔ)貼政策。2013年默克爾再次當(dāng)選總理后，對(duì)能源政策做出修正，提出在生態(tài)環(huán)境承受力、能源供應(yīng)安全、能源可支付能力三者相結(jié)合的基礎(chǔ)上適度發(fā)展可再生能源。受此影響，聯(lián)邦財(cái)政在各年度中期預(yù)算中對(duì)能源政策補(bǔ)貼支出進(jìn)行了較大幅度的削減調(diào)整（詳見表6）。

表62010 -2014年聯(lián)邦財(cái)政中期預(yù)算“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策”支出一覽單位：億歐元

2014年6月德國聯(lián)邦議會(huì)審議通過德國可再生能源改革計(jì)劃，進(jìn)一步提出對(duì)可再生能源補(bǔ)貼政策進(jìn)行削減的系列措施，減少補(bǔ)貼的力度和范圍，對(duì)可再生能源的平均補(bǔ)貼水平從2014年實(shí)行的每度17歐分下降到每度12歐分，2015年開始執(zhí)行。而對(duì)于固定價(jià)格收購制度（FIT），將于2017年前停止實(shí)行，取而代之的是競價(jià)的方式，將其正式推向市場(chǎng)。從表7數(shù)據(jù)中可以看到，聯(lián)邦政府對(duì)能源政策性補(bǔ)貼補(bǔ)助支出有明顯的下行趨勢(shì)。

表72014 -2018年聯(lián)邦財(cái)政中期預(yù)算“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策”支出一覽單位：億歐元

把可再生能源推向市場(chǎng)，并不是完全取消補(bǔ)貼政策，而是縮減補(bǔ)貼的范圍和力度。相關(guān)改革方案中強(qiáng)調(diào)了實(shí)行可再生能源企業(yè)直銷電和市場(chǎng)補(bǔ)貼金制度，充分考慮到可再生能源的市場(chǎng)需求，而不是在FIT形式下的不問需求統(tǒng)購統(tǒng)銷。從促進(jìn)新能源利用到促進(jìn)新能源的生產(chǎn)供給是聯(lián)邦政府調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略方針的重要部署。在新能源的更替運(yùn)用方面取得社會(huì)普遍認(rèn)可之后，必須要有新能源供給方面的保障。就目前的供應(yīng)情況看，其主要部分來自于進(jìn)口。聯(lián)邦政府做出政策支持方向的調(diào)整，目的是要在2050年達(dá)到新能源供應(yīng)主要由國內(nèi)生產(chǎn)承擔(dān)，徹底擺脫對(duì)國外進(jìn)口的依賴，支持國內(nèi)企業(yè)市場(chǎng)競爭力的提升，進(jìn)而打造德國經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。

聯(lián)邦財(cái)政將可再生能源政策改革后的發(fā)展趨勢(shì)與經(jīng)濟(jì)景氣狀況結(jié)合起來進(jìn)行預(yù)測(cè)，以中期預(yù)算作為調(diào)控支出結(jié)構(gòu)的具體實(shí)施方式，為政府決策部門提供未來幾年該類支出的發(fā)展?fàn)顩r和預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)。

表82014 -2019年聯(lián)邦財(cái)政中期預(yù)算“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策”支出一覽單位：億歐元

從表8中可以看到這一期間能源支出又呈現(xiàn)出增長的態(tài)勢(shì)，從2016年開始年均在20億歐元以上，比2014-2018年中期預(yù)算計(jì)劃的年度支出額度有了明顯提高，除資金來源的調(diào)整外，增加的支出主要用于新能源的開發(fā)研究和相關(guān)科技成果的推廣應(yīng)用。這一變化體現(xiàn)了能源政策方向的調(diào)整，而中期預(yù)算計(jì)劃中數(shù)據(jù)的變化，也就成為聯(lián)邦政府經(jīng)濟(jì)政策推行過程中具體實(shí)施的必要環(huán)節(jié)。

2.利用中期預(yù)算控制政府赤字與債務(wù)

在歐盟要求其成員國壓縮財(cái)政赤字、削減累積債務(wù)、盡快回歸到歐元區(qū)馬約基本原則的軌道上來的大背景下，德國以實(shí)際行動(dòng)給歐元區(qū)各成員國做出了榜樣。從2010年開始，德國聯(lián)邦財(cái)政中期預(yù)算提出了壓縮年度赤字的具體安排，并且從力度上逐漸加大，以期實(shí)現(xiàn)年度零赤字的目標(biāo)。

圖5是2011-2016年聯(lián)邦財(cái)政結(jié)構(gòu)性赤字占當(dāng)年BIP的比重，從圖6中可以看出壓縮年度赤字力度逐漸加大的態(tài)勢(shì)，圖中上邊灰色直線是2010年由聯(lián)邦議會(huì)討論通過的2011-2015年聯(lián)邦財(cái)政中期滾動(dòng)預(yù)算計(jì)劃對(duì)壓縮年度赤字做出的上限安排，下邊紅色曲線是2012年3月聯(lián)邦議會(huì)通過的財(cái)政預(yù)算法案調(diào)整方案中根據(jù)實(shí)際情況變化對(duì)壓縮財(cái)政赤字做出上限的調(diào)整，而在2012年聯(lián)邦財(cái)政決算中，當(dāng)年實(shí)際赤字為225億歐元，占當(dāng)年BIP 26442億歐元的0.85%，低于2012年年中調(diào)整后的上限。但2013年由于自然災(zāi)害等原因?qū)?012年調(diào)整后的預(yù)算赤字上限又有所突破，達(dá)到0.98%，比調(diào)整后的0.54%高出了0.44個(gè)百分點(diǎn)。2014年聯(lián)邦財(cái)政的預(yù)算赤字原為62億歐元，實(shí)際為65億歐元，與2014年全國BIP 26439億歐元相比，赤字占BIP的比重為0.25%，也低于2012年調(diào)整的上限水平。在2014-2018年中期預(yù)算周期內(nèi)，2015-2018年的聯(lián)邦財(cái)政預(yù)算赤字已經(jīng)為0，財(cái)政收支達(dá)到平衡并略有結(jié)余。從2015年聯(lián)邦財(cái)政實(shí)際數(shù)據(jù)看，已經(jīng)不折不扣地達(dá)到了這一目標(biāo)，2016年聯(lián)邦財(cái)政收支處于穩(wěn)定與良性的運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，也可以達(dá)到收支平衡略有結(jié)余的目標(biāo)。

圖6是2009-2018年聯(lián)邦財(cái)政收支及赤字變化情況，可以看出2010年財(cái)政收支缺口最大，導(dǎo)致當(dāng)年赤字率最高。2011至2013年在新債務(wù)規(guī)則約束下壓縮財(cái)政赤字，每年赤字均在200多億歐元左右，2014年“債務(wù)剎車”的調(diào)整政策初見成效，當(dāng)年赤字壓縮到了65億歐元，2015年則達(dá)到了赤字為零的目標(biāo)。

圖52011 -2016年聯(lián)邦財(cái)政結(jié)構(gòu)性赤字占當(dāng)年BIP的比重

圖62009 -2018年聯(lián)邦財(cái)政赤字發(fā)展變化狀況一覽

對(duì)比表9和表10可知，2015年將聯(lián)邦財(cái)政赤字歸于零是聯(lián)邦政府的既定方針，因此聯(lián)邦政府采取一系列措施減支增收，以確保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。聯(lián)邦財(cái)政部根據(jù)經(jīng)濟(jì)景氣狀況的發(fā)展制訂稅收增長計(jì)劃，并在2014年實(shí)行減支預(yù)算，2014年的支出比2013年減少了3.7%，為2015年實(shí)現(xiàn)收支平衡打好基礎(chǔ)。通過中期預(yù)算計(jì)劃來明確社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體方向與近期目標(biāo)，是德國財(cái)政預(yù)算體制的重要組成部分，事實(shí)證明，德國中期預(yù)算計(jì)劃的制訂能夠切合實(shí)際，具有較強(qiáng)的計(jì)劃調(diào)節(jié)作用，并能較為有效地縮小計(jì)劃數(shù)據(jù)與實(shí)際數(shù)據(jù)之間的差異，提高中期預(yù)算計(jì)劃的實(shí)用性和可信度，使中期預(yù)算與年度預(yù)算的結(jié)合有了更準(zhǔn)確扎實(shí)的基礎(chǔ)。

（四）韓國中期預(yù)算總量控制與結(jié)構(gòu)調(diào)整

1.編制中期財(cái)政計(jì)劃

韓國《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》中規(guī)定企劃財(cái)政部（MPB，Ministry of Planning and Budget）可以編制中期財(cái)政計(jì)劃（NFMP，National Fiscal Management Plan），以提高財(cái)政管理的效率和可持續(xù)性（第16條）。根據(jù)這一規(guī)定，韓國從20世紀(jì)70年代開始編制中期財(cái)政計(jì)劃。中期財(cái)政計(jì)劃只是非正式的指導(dǎo)原則，并不是具有法律約束力的限額，但反映了政府總赤字水平以及未來五年的財(cái)政戰(zhàn)略。

中期財(cái)政計(jì)劃的編制需要根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)和長期財(cái)政管理規(guī)劃，預(yù)測(cè)實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策目標(biāo)的宏觀經(jīng)濟(jì)變量，同時(shí)需要考慮社會(huì)、政治和國際因素。關(guān)于預(yù)算的分配，按照國家政策優(yōu)先程度在部門之間分配預(yù)算，且分配的前提是根據(jù)上年度績效評(píng)價(jià)信息及突發(fā)事件情況。經(jīng)企劃財(cái)政部和總統(tǒng)磋商，綜合考慮預(yù)算總額、部門預(yù)算上限以及主要的國家政策，利用2天的時(shí)間達(dá)成共識(shí)。各部門在上報(bào)預(yù)算時(shí)也必須遵守規(guī)定好的部門預(yù)算上限，符合行業(yè)政策重點(diǎn)。企劃財(cái)政部指導(dǎo)各部門編制預(yù)算時(shí)利用了統(tǒng)一的工具進(jìn)行分析、統(tǒng)計(jì)，最后企劃財(cái)政部還將對(duì)各部門是否嚴(yán)格遵守部門預(yù)算上限進(jìn)行審核，積極協(xié)調(diào)各部門，并讓總統(tǒng)充分參與。

韓國中期財(cái)政計(jì)劃每年更新，如編制2015年預(yù)算案時(shí)，2014-2018年中期財(cái)政計(jì)劃同時(shí)出臺(tái)。編制2016年預(yù)算案時(shí)，2015-2019年中期財(cái)政計(jì)劃同時(shí)出臺(tái)，以此類推。內(nèi)容包括財(cái)政運(yùn)行的基本方向及目標(biāo)、中長期財(cái)政展望、財(cái)源分配計(jì)劃及投資方向（分領(lǐng)域）、財(cái)政規(guī)模增長率及其根據(jù)、稅收負(fù)擔(dān)率及國民負(fù)擔(dān)率的展望、綜合財(cái)政收支的展望等。單年度預(yù)算要基于中長期展望來編制。

表92013 ～2017聯(lián)邦財(cái)政中期預(yù)算總收入與總支出一覽單位：億歐元

表102014 ～2018聯(lián)邦財(cái)政中期預(yù)算總收入與總支出一覽單位：億歐元

具體而言，包括三個(gè)部分：概述和評(píng)估、內(nèi)容、財(cái)政管理體系改革。第一部分是概述和評(píng)估，它涉及計(jì)劃的目的和過程，以及財(cái)政管理中對(duì)預(yù)算的估值和評(píng)估，提供清晰和完整的國家財(cái)政管理圖景。第二部分是主要內(nèi)容，包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化、國家宏觀政策、財(cái)政支出規(guī)模及其上限、資源收集方向和接下來5年的部門投資計(jì)劃。其中，職能部門支出上限和部門項(xiàng)目都基于宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)、中長期的財(cái)政需求、國家政策優(yōu)先項(xiàng)和主要項(xiàng)目投資計(jì)劃來動(dòng)態(tài)預(yù)估當(dāng)年和未來幾年的收支限制。第三部分是財(cái)政管理體系改革，為了塑造財(cái)政權(quán)威以提高公共財(cái)政效率和穩(wěn)健程度，主要聚焦于先前年份的實(shí)際績效，包含財(cái)政管理改革的評(píng)估等①張岌：《后危機(jī)時(shí)代的韓國預(yù)算改革：通往財(cái)政可持續(xù)之路》，《公共行政評(píng)論》2014年第3期。。

2.利用中期預(yù)算控制和調(diào)整財(cái)政總支出限額

根據(jù)《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》，中期預(yù)算不需要立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。立法機(jī)關(guān)只是了解這方面的信息，不對(duì)總額進(jìn)行審批，只審批年度預(yù)算，但要求年度預(yù)算嚴(yán)格遵守中期預(yù)算中規(guī)定的總支出上限。以2006-2011年中期預(yù)算為例，中期預(yù)算規(guī)定的總支出上限和年度預(yù)算案中年度預(yù)算平均相差僅為1.16%。由表11可知，年度預(yù)算都遵守了中期預(yù)算的總支出限額，只有2009年突破了3.5%，原因是為應(yīng)對(duì)2008年全球金融危機(jī)實(shí)施擴(kuò)張性財(cái)政政策的結(jié)果。

表11 韓國中期預(yù)算總支出限額和年度預(yù)算的對(duì)比單位：10億美元

3.利用中期預(yù)算控制和調(diào)整部門支出限額

原則上，韓國各預(yù)算單位的部門預(yù)算需要遵守中期預(yù)算規(guī)定的部門“天花板”。從表12可以看出，中期預(yù)算對(duì)部門支出限額的部門遵守率由2009年的72.7%提到至2011年的79.5%。中期預(yù)算中專門對(duì)部門支出限額做了相應(yīng)規(guī)定，理論上業(yè)務(wù)部門必須在中期預(yù)算規(guī)定的支出限額以內(nèi)制定本部門的年度預(yù)算。從數(shù)據(jù)上看，不是所有業(yè)務(wù)部門都能夠完全遵守，但這一比例正在逐漸提高，表明韓國中期預(yù)算通過部門支出限額影響了部門年度支出結(jié)構(gòu)。

表12 中期預(yù)算對(duì)部門支出限額的部門遵守率

圖7顯示了引入中期預(yù)算前后部門預(yù)算請(qǐng)求的變化。在2005年以前，部門預(yù)算年均增長高于20%，但2005年實(shí)施中期預(yù)算后，部門預(yù)算請(qǐng)求額年均增長降至個(gè)位數(shù)。到目前為止，韓國中期預(yù)算的財(cái)政目標(biāo)已相對(duì)較好地實(shí)現(xiàn)，和年度預(yù)算結(jié)合的較好。中期預(yù)算重點(diǎn)的目標(biāo)數(shù)字接近于年度預(yù)算中的數(shù)字，相差在0.5%以內(nèi)，說明韓國中期預(yù)算中對(duì)財(cái)政總量的預(yù)測(cè)相對(duì)準(zhǔn)確并被較好地執(zhí)行。

韓國通過中期預(yù)算調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，取得了一定的成果，脫離了單年度預(yù)算編制，強(qiáng)化了戰(zhàn)略性財(cái)源分配功能，不僅迅速擺脫2008年國際金融危機(jī)的影響，而且實(shí)現(xiàn)了不再實(shí)施追加措施也能實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡的目標(biāo)。比如，2011-2013年繼續(xù)保持了盈余，分別為1.4%、1.3%、1%，2014年盈余比重有明顯下滑，降至1%以下。引入中期預(yù)算是基于預(yù)算編制過程中的中長期宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)，分析財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，從而決定政策實(shí)施的優(yōu)先程度，強(qiáng)化預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的聯(lián)系。將經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好的時(shí)期增加的財(cái)政收入用于經(jīng)濟(jì)下行時(shí)擴(kuò)大支出及壓縮債務(wù)，以彌補(bǔ)宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)的失誤及防范經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，保持中長期財(cái)政支出在一定的水平。從分領(lǐng)域的財(cái)源分配來看，優(yōu)先支持社會(huì)福利、教育等社會(huì)開發(fā)，國防與統(tǒng)一、地方財(cái)政等方面，對(duì)SOC及中小企業(yè)政策等經(jīng)濟(jì)開發(fā)方面的財(cái)政支持較弱。在維持財(cái)政健全性、持續(xù)性的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化。

（五）中期預(yù)算總量控制與結(jié)構(gòu)調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

1.有效劃分強(qiáng)制性支出和自主性支出，保證強(qiáng)制性支出的可持續(xù)性

美國、澳大利亞①澳大利亞的年度支出中有80%是永久性的（即經(jīng)常性支出）支出，只有20%的支出由年度預(yù)算批準(zhǔn)執(zhí)行。中期預(yù)算以滾動(dòng)預(yù)算的形式實(shí)現(xiàn)了對(duì)永久性支出的預(yù)測(cè)審查和監(jiān)督作用。等國家通過強(qiáng)制性支出保障社會(huì)福利等公共服務(wù)供給的有序和可持續(xù)性。特別是在美國，“大蕭條”以后，社會(huì)福利項(xiàng)目和規(guī)模不斷擴(kuò)大，相應(yīng)的強(qiáng)制性支出的比重也隨之提高，自主性支出的比重受到有效控制，通過中期預(yù)算保證這些項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展，逐步使政府支出更加符合社會(huì)需要，以保證基本公共服務(wù)的提供。

2.提高中期預(yù)算的遵從度，加強(qiáng)對(duì)支出結(jié)構(gòu)的控制與調(diào)整

雖然中期預(yù)算的計(jì)劃指標(biāo)不是絕對(duì)剛性的，但卻能體現(xiàn)政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)控方向，體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體趨勢(shì)，對(duì)各級(jí)政府的施政有較重要的導(dǎo)向作用。即便是在成功引入中期預(yù)算的國家，其實(shí)也面臨著中期預(yù)算可信度低、約束力弱等現(xiàn)實(shí)問題，不遵守中期預(yù)算管理規(guī)范的現(xiàn)象也較為普遍。比如，韓國正在研究討論財(cái)政紀(jì)律法制化，引入更有法律約束力的制度，強(qiáng)化多年度財(cái)政計(jì)劃對(duì)財(cái)政收入、支出、債務(wù)等的管理，否則中期預(yù)算必然會(huì)流于形式，起不到控制和調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的作用。

3.健全中期預(yù)算法律制度體系，形成有章可循的管理規(guī)范

中期預(yù)算作為財(cái)政管理體系的一項(xiàng)制度，它的基本框架的確立、相關(guān)政策的制訂、操作方案的實(shí)施、各部門之間的協(xié)調(diào)配合、統(tǒng)計(jì)口徑的嚴(yán)謹(jǐn)一致等，均需要有法律形式的依據(jù)，也需要有具體的執(zhí)行規(guī)范。在德國，制定中期預(yù)算計(jì)劃已有半個(gè)多世紀(jì)的歷史，無論從法律制度上還是具體操作規(guī)程上均比較完善，條款細(xì)則都不是空置無用的，有較強(qiáng)的針對(duì)性和實(shí)用性，為中期預(yù)算的編制與實(shí)施奠定了法律基礎(chǔ)。同時(shí)，根據(jù)實(shí)際操作的要求以及情況的變化，各相關(guān)法律條款也在不斷修正完善，從而使中期預(yù)算在控制支出規(guī)模和調(diào)整支出結(jié)構(gòu)方面均能起到直觀、有效的約束作用。

4.嚴(yán)格中期預(yù)算審核，提高中期預(yù)算的有效性

在中期預(yù)算中體現(xiàn)支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整必然與宏觀經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展的具體政策緊密相連。每一類支出出現(xiàn)大的調(diào)整，都必須在中期預(yù)算文字報(bào)告中做出明確闡釋，詳細(xì)說明變動(dòng)所依據(jù)的現(xiàn)行政策的內(nèi)容、新老政策的區(qū)別差異、新舊政策生效或失效的具體時(shí)間等，列舉政策變動(dòng)的相關(guān)法律依據(jù)，必要時(shí)還需要解釋預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)的計(jì)算依據(jù)。如果不這樣做，支出項(xiàng)目的調(diào)整必然會(huì)引起立法機(jī)關(guān)、行政部門甚至社會(huì)公眾的質(zhì)疑或反對(duì)，進(jìn)而降低中期預(yù)算的有效性。

5.高度重視預(yù)算信息管理，做好財(cái)政預(yù)測(cè)及評(píng)估等基礎(chǔ)性工作

數(shù)據(jù)是編制中期預(yù)算的基礎(chǔ)，沒有準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，編制中期預(yù)算也就失去了實(shí)際意義。盡管中期預(yù)算的各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)不具有法律效力，但絕不能變成脫離實(shí)際的數(shù)字游戲，因此需要高度重視基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，不斷學(xué)習(xí)和積累收支預(yù)測(cè)的經(jīng)驗(yàn)，掌握科學(xué)的預(yù)測(cè)方法，盡可能在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)上將預(yù)測(cè)的支出結(jié)構(gòu)變化計(jì)算得具體可信，使其不脫離年度預(yù)算的實(shí)際操作。

四、我國推進(jìn)中期預(yù)算制度改革的政策建議

十八屆三中全會(huì)決議提出建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，建立中期預(yù)算制度，對(duì)推進(jìn)我國現(xiàn)代財(cái)政制度改革具有重要意義。目前來說，我國開展中期預(yù)算改革既存在有利的因素，也存在不利的因素。通過成功國家和脆弱國家實(shí)行中期預(yù)算改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)來看，我國開展中期預(yù)算的有利因素是，我國屬于相對(duì)中央集權(quán)的國家，政府的權(quán)力相對(duì)較大，這成為引入中期預(yù)算的基礎(chǔ)。在強(qiáng)大的政府權(quán)力下，能夠保證自主決策的實(shí)施，保證自上而下推進(jìn)中期預(yù)算。另外，各級(jí)財(cái)政部門也一直是中期預(yù)算改革的強(qiáng)有力推動(dòng)者。從各地區(qū)中期預(yù)算實(shí)施情況來看，改革快慢、實(shí)施效果好壞與財(cái)政部門的支持力度有很大關(guān)聯(lián)。不利因素是，中期預(yù)算在西方國家已有數(shù)十年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)形成較成熟的體系，而我國于2014年末才正式提出要編制三年財(cái)政規(guī)劃，可以說中期預(yù)算在我國仍屬新的嘗試，即使是學(xué)習(xí)成功國家的經(jīng)驗(yàn)作法，也需要一定的時(shí)間以及有一個(gè)“土壤適用性”的問題。世界銀行幫助中等收入和高收入國家推進(jìn)中期預(yù)算的效果要好于低收入國家，這說明中期預(yù)算在設(shè)計(jì)時(shí)要考慮實(shí)施國的具體條件。隨著我國進(jìn)入“新常態(tài)”，面臨經(jīng)濟(jì)增長放緩和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，因此在實(shí)施中期預(yù)算過程中可能會(huì)面臨比其他國家更大、更多的挑戰(zhàn)。

（一）總體思路

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨轉(zhuǎn)型及財(cái)政收入增幅放緩的新常態(tài)新形勢(shì)下，為了適應(yīng)建立現(xiàn)代財(cái)政制度和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的需要，建立和完善利用中期預(yù)算調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的總體思路是：

1.樹立中期預(yù)算理念

黨的十八屆三中全會(huì)明確了財(cái)稅體制改革的目標(biāo)和任務(wù)，按照《深化財(cái)稅體制改革總體方案》的部署，結(jié)合國務(wù)院先后出臺(tái)的《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》和《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》，以及財(cái)政部配套出臺(tái)《預(yù)算績效管理工作考核辦法》、《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》、《關(guān)于推進(jìn)中央部門中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央部門項(xiàng)目支出預(yù)算管理的通知》等文件，要求引入實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理、健全項(xiàng)目管理和項(xiàng)目庫建設(shè)、強(qiáng)化預(yù)算評(píng)審工作以及全面推進(jìn)預(yù)算績效管理。

2.完善支出審批及預(yù)算管理

中期預(yù)算的主要功能之一就是通過立足長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)組織篩選預(yù)算項(xiàng)目，特別是對(duì)重點(diǎn)支出項(xiàng)目預(yù)算實(shí)施跨年度管理，增強(qiáng)各年度之間財(cái)政支出的連續(xù)性，提高預(yù)算編制的質(zhì)量，有利于財(cái)政運(yùn)行的平衡和穩(wěn)固。因此，應(yīng)當(dāng)完善建立重點(diǎn)支出審批制度，健全項(xiàng)目庫管理，公開項(xiàng)目及預(yù)算信息，強(qiáng)化其對(duì)年度預(yù)算的約束性，增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和財(cái)政可持續(xù)性，充分發(fā)揮中期預(yù)算總量控制與結(jié)構(gòu)調(diào)整的功能。

3.防范財(cái)政潛在風(fēng)險(xiǎn)

相比年度預(yù)算，中期預(yù)算是橫跨3-5年的多年度預(yù)算，通過一定的方法和模型，對(duì)未來3-5年經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收支、債務(wù)赤字等狀況進(jìn)行前瞻性科學(xué)預(yù)測(cè)，對(duì)財(cái)政存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)提前認(rèn)知、預(yù)測(cè)，并及時(shí)采取措施彌補(bǔ)存在的問題。此外，通過建立中期預(yù)算框架可以實(shí)現(xiàn)跨年度考核預(yù)算執(zhí)行的情況，實(shí)現(xiàn)整個(gè)規(guī)劃期將實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，保障政府財(cái)政收支的可持續(xù)性，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，防范潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）基本原則

1.系統(tǒng)性原則

政府預(yù)算改革不僅是管理模式的變革，更是一次系統(tǒng)性的改革。中期預(yù)算反映的是跨年度預(yù)算，而年度預(yù)算反映的是單個(gè)預(yù)算年度的支出結(jié)構(gòu)，政府預(yù)算應(yīng)實(shí)現(xiàn)中長期預(yù)測(cè)和單年度預(yù)算的有機(jī)融合。建立中期預(yù)算制度需要正確處理年度預(yù)算和跨年度預(yù)算的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)單年度和多年度預(yù)算的統(tǒng)一。

2.協(xié)同性原則

中期預(yù)算系統(tǒng)目標(biāo)完成需要不同職能部門以及職能部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)等不同預(yù)算主體之間協(xié)作完成。在編制中期預(yù)算時(shí)，每個(gè)預(yù)算部門每一個(gè)項(xiàng)目申請(qǐng)均需有明確的規(guī)劃依據(jù)、詳細(xì)的項(xiàng)目文本、可行性分析報(bào)告和可考的績效目標(biāo)，預(yù)算單位被賦予重大的管理責(zé)任。各個(gè)預(yù)算部門和財(cái)政部門各司其職，分工協(xié)作，有利于系統(tǒng)任務(wù)的具體化，便于組織管理、落實(shí)和有效推進(jìn)，才能提高中期預(yù)算管理水平。

3.連續(xù)性原則

中期預(yù)算立足于未來3-5年經(jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)測(cè)，綜合考慮年度預(yù)算的執(zhí)行情況，滾動(dòng)修正與完善中期預(yù)算編制及實(shí)施，能夠較好地貫徹宏觀經(jīng)濟(jì)政策。實(shí)踐中，通過建立健全項(xiàng)目準(zhǔn)備與儲(chǔ)備機(jī)制，推進(jìn)年度和中期財(cái)政資源的統(tǒng)籌安排，防止出現(xiàn)資金與項(xiàng)目脫節(jié)，減少財(cái)政資金沉淀，有利于保持時(shí)間上的連續(xù)性，保證事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）政策建議

1.提高財(cái)政和經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性

中期預(yù)算中對(duì)財(cái)政收入、支出的預(yù)測(cè)不同于年度預(yù)算的預(yù)測(cè)，準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)是中期預(yù)算成功實(shí)施的重要一步?？v觀各個(gè)國家的中期預(yù)算，成功國家均采用一定的預(yù)測(cè)模型（CGE模型，靜態(tài)、動(dòng)態(tài)、跨區(qū)域等），以及先進(jìn)的預(yù)算分析方法（小波分析、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)等）。比如，美國總統(tǒng)預(yù)算局、國會(huì)預(yù)算辦公室分別有一套預(yù)測(cè)體系，并參考各類社會(huì)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)及國際組織的估計(jì)結(jié)果，確保預(yù)測(cè)的客觀性準(zhǔn)確性；澳大利亞采用滾動(dòng)的基線預(yù)測(cè)的方法，發(fā)展出了一套財(cái)政總預(yù)測(cè)模型（The fiscal aggregate projection model）對(duì)下一個(gè)財(cái)年預(yù)算往后三年的收入和支出做出預(yù)算預(yù)測(cè)；韓國采用基準(zhǔn)瑞典模型（Benchmarked Swedish model），綜合考慮社會(huì)、政治和國際因素，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收支做出預(yù)測(cè)。我國也應(yīng)該不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步探索形成適合我國國情的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)模型及方法體系。

2.中期預(yù)算與其它政策規(guī)劃協(xié)同發(fā)展

積極推進(jìn)中期預(yù)算編制，協(xié)調(diào)財(cái)政和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的長期關(guān)系。如果中期預(yù)算與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、部門業(yè)務(wù)規(guī)劃等其他規(guī)劃銜接不好，就會(huì)造成“事”與“錢”脫節(jié)，必然導(dǎo)致有的錢花不出去，有的錢花不好。國外在編制中期預(yù)算時(shí)，比較注重其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策與規(guī)劃的協(xié)調(diào)，如德國中期預(yù)算中體現(xiàn)支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整必然與宏觀經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展的具體政策緊密相連，每一類支出項(xiàng)出現(xiàn)大的調(diào)整，都必須在中期預(yù)算文字報(bào)告中做出明確闡釋，需要說明變動(dòng)所依據(jù)的現(xiàn)行政策的內(nèi)容、新老政策的區(qū)別差異、新舊政策生效或失效的具體時(shí)間等，還需列舉政策變動(dòng)的相關(guān)法律依據(jù)，必要時(shí)還需要解釋預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)的計(jì)算依據(jù)。如果僅有對(duì)支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的數(shù)據(jù)表形式，沒有文字報(bào)告的說明，或就調(diào)整的項(xiàng)目做出籠統(tǒng)的簡單說明，那么被調(diào)整的支出項(xiàng)目將會(huì)在聯(lián)邦議會(huì)審議時(shí)受到質(zhì)疑與核查，甚至?xí)媾R不被通過的結(jié)果。上述做法值得我國在今后預(yù)算管理改革中學(xué)習(xí)和借鑒。

3.建立更具權(quán)威性的中期預(yù)算決策管理機(jī)制

建立中期預(yù)算制度，控制財(cái)政規(guī)模和調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，特別需要理順財(cái)政部門與各支出部門之間的關(guān)系，做好財(cái)政中期預(yù)算和部門中期預(yù)算的銜接。比如，韓國中期預(yù)算編制的主管部門是企劃財(cái)政部，同時(shí)企劃財(cái)政部還需要咨詢財(cái)政經(jīng)濟(jì)部、韓國央行等機(jī)構(gòu)的意見，企劃財(cái)政部需要強(qiáng)大的制度協(xié)調(diào)能力?；谖覈A(yù)算權(quán)力被肢解、割裂的現(xiàn)實(shí)狀況，非常有必要建立更具權(quán)威性的中期預(yù)算決策管理機(jī)制，加大部門間協(xié)調(diào)力度，確?？偭靠刂坪徒Y(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)的高效實(shí)施。

4.完善中期預(yù)算支出限額動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

利用中期預(yù)算調(diào)整支出結(jié)構(gòu)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須要與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入、部門事業(yè)發(fā)展和單位實(shí)際需要有效銜接，既要體現(xiàn)指導(dǎo)性、可操作性，又要考慮可持續(xù)性和事業(yè)發(fā)展需要之間的關(guān)系，不可能一蹴而就。因此，利用中期預(yù)算確定調(diào)整支出結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)滾動(dòng)調(diào)整的過程，不管每次調(diào)整的是三年還是五年或是更長的時(shí)間，對(duì)所要調(diào)整的項(xiàng)目范圍及幅度，應(yīng)隨著財(cái)政和經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)的變化而適時(shí)適度調(diào)整中期預(yù)算支出限額，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)年度預(yù)算的規(guī)?？刂婆c結(jié)構(gòu)調(diào)整。

5.推進(jìn)預(yù)算信息公開透明

中期預(yù)算具有前瞻性，利用其調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的前提是對(duì)年度預(yù)算、財(cái)政收支、債務(wù)等一系列宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)有精準(zhǔn)的把握，只有數(shù)據(jù)信息掌握的精準(zhǔn)、全面，才能進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估和預(yù)測(cè)，編制出科學(xué)的中期預(yù)算。目前，我國預(yù)算透明度已有較大提高，預(yù)算程序不斷完善，部門預(yù)算報(bào)送內(nèi)容、詳細(xì)程度與范圍不斷擴(kuò)大，但受政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展階段的影響，與發(fā)達(dá)國家相比，預(yù)算透明度尚有待于進(jìn)一步提高，通過建立科學(xué)的政府治理理念、健全政府預(yù)算公開的法律制度、完善預(yù)算監(jiān)督機(jī)制、提高預(yù)算透明的技術(shù)手段等，為中期預(yù)算總量控制與結(jié)構(gòu)調(diào)整提供客觀、真實(shí)、可靠的信息來源和數(shù)據(jù)支撐。

［1］財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所.各國財(cái)政運(yùn)行狀況（2011）［M］.中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2012年版.

［2］財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所.各國財(cái)政運(yùn)行狀況》（2013）［M］.中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2014年版.

［3］中國財(cái)政科學(xué)研究院.世界主要國家財(cái)政運(yùn)行報(bào)告（2016）［M］.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2016年版.

［4］中國財(cái)政科學(xué)研究院.部分國家中期預(yù)算制度［M］.中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2016年版.

［5］［美］Anwar Shah編著，賈康等譯.踐行財(cái)政“聯(lián)邦制”［R］.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2014年版.

［6］World Bank.Beyond the Annual Budget—Global Experience with medium Term Expenditure Frameworks［R］.2013.

［7］韓國企劃財(cái)政部.2015-2019年國家財(cái)政運(yùn)用計(jì)劃［R］.http：//blog.naver.com/kord1/220475409294.

課題指導(dǎo)：王朝才

課題組長：馬洪范

課題成員：呂旺實(shí)張東明張曉云李欣劉翠微景婉博于雯杰田遠(yuǎn)

執(zhí)筆人：馬洪范李欣景婉博于雯杰張曉云張東明劉翠微

（責(zé)任編輯：李利華）

International Comparative Study on Medium-term Budget's Function of Total Quantity Control and Structure Adjustment

Research Group of CAFS

Medium-term budget is the new development and implementation of modern budget system.It is both a controlling instrument and a political instrument.It plays an important role for controlling fiscal quantity and adjusting expenditure structure.This paper connects theory with practice,studies the effectiveness of foreign Medium-term budget in respect of quantity controlling and structure adjustment,and analyzes the reason for the differentiation.Then it selects UK,USA Germany and etc.as examples,concludes their experience and lessons,and provides some enlightenments for Chinese Medium-term budget policy construction.

Medium-term Budget;Fiscal Expenditure Structure;Fiscal Total Quantity Control

F811.0；F812.3

A

2096-1391（2017）06-0040-24