2016年10月底，國家發(fā)改委體管所社會調查課題組在廣西壯族自治區(qū)就精準扶貧與脫貧攻堅問題進行了實地調研。調研發(fā)現，廣西通過創(chuàng)新扶貧機制、利用新技術新模式、因地制宜發(fā)展特色產業(yè)等，提高了扶貧工作的精準度與成效，同時也面臨一些困難和問題，需進一步完善精準識貧、精準施策和精準脫貧的體制機制。

一、廣西脫貧攻堅工作總體情況

廣西集“老、少、邊、山、庫”于一身，是全國脫貧攻堅的主戰(zhàn)場之一。“十二五”期間，廣西扶貧工作取得了明顯成效。但由于歷史因素、經濟基礎和自然條件等復雜原因，目前廣西貧困面大、貧困人口多、貧困程度深的狀況仍未全面改善。脫貧攻堅任務仍然十分艱巨。

根據中央關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的總體部署，廣西自治區(qū)黨委和政府堅持精準扶貧、精準脫貧基本方略，切實把脫貧攻堅作為最大的政治責任、最大的民生工程、最大的發(fā)展機遇，以“攻堅五年、圓夢小康”為主題，全力推進脫貧攻堅“八個一批”、“十大行動”，確保到2020年貧困地區(qū)、貧困人口與全國全區(qū)同步實現全面小康，穩(wěn)定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障，貧困縣和貧困村農民人均可支配收入增幅均高于全區(qū)平均水平，貧困地區(qū)基本公共服務主要領域指標接近全區(qū)平均水平。

二、廣西精準扶貧措施亮點

（一）完善精準識貧機制和手段，嚴防“富人當選窮人落榜”

廣西自治區(qū)精心設計了涵蓋住房、種養(yǎng)、務工、健康、讀書等18類98項指標的《精準識別入戶評估表》。2015年10月至2016年1月，組織25萬工作人員進村入戶，運用“一進二看三算四比五議”方法，按照“兩入戶、兩評議、兩公示、兩審核、一公告”程序，對貧困村所有農戶、非貧困村在冊貧困戶和新申請貧困戶的農戶逐家逐戶調查識別。為防止“富人當選”，設置了“8個一票否決”，組織編辦、公安、財政、國土、住建、國稅、工商等部門聯合開展財產檢索，運用大數據手段，檢索出符合“8個一票否決”條件的農戶50多萬戶、有大額財產農戶家庭成員62.5萬人。

（二）積極運用大數據、電商等新技術新模式，助力脫貧攻堅

廣西自治區(qū)投資4900萬元，正在建設全區(qū)脫貧攻堅大數據平臺，對貧困自然村（屯）、貧困戶逐村（屯）逐戶進行建檔立卡登記、錄入數據庫，推進脫貧攻堅行動科技化、信息化。南寧市馬山縣是國家扶貧開發(fā)工作重點縣，目前該縣已搭建并應用四套扶貧信息采集管理系統，包括精準扶貧業(yè)務信息采集系統、建檔立卡信息登記系統、幫扶人平臺和移民搬遷數據平臺；配備800臺終端采集本、800個移動電源，152套無線路由設備，實現對全縣71734戶312707人評估信息的即時錄入、統計和分析，為實行差異化、精細化、“滴灌式”幫扶提供了可靠依據和保證。

近年來，我國電子商務發(fā)展突飛猛進，為精準扶貧帶來了新思路，廣西一些地區(qū)就在電商扶貧方面進行了富有成效的探索。較典型的如馬山縣的“空店”科技精準扶貧新模式。馬山縣與相關企業(yè)合作，利用“互聯網+”建立“空中農貿市場”，把電商線下店延伸到村一級，將貧困農戶現有農產品包裝成“百元包”，等價銷售到城市社區(qū)，助推貧困戶增收，實現“用嘴扶貧”。2016年9月底，全縣75個貧困村“空店”收購點全部上線，輻射帶動周邊貧困戶13509戶。

（三）因地制宜發(fā)展特色種養(yǎng)、鄉(xiāng)村旅游等，大力推動產業(yè)扶貧

廣西自治區(qū)大力扶持貧困地區(qū)產業(yè)發(fā)展，引導各地面向市場需求，因地制宜發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)，推動產業(yè)扶貧。在普遍存在的石漠化山區(qū)，由于土地貧瘠、耕地面積少、生存條件惡劣，各地從自身實際出發(fā)，啟動實施了一批特色種養(yǎng)、鄉(xiāng)村旅游、林下經濟等產業(yè)扶貧項目，取得良好成效。例如，馬山縣結合石山地區(qū)生態(tài)特點，以金銀花種植為突破口，以農民專業(yè)合作社為推手，以瑤族傳統民俗文化為載體，以鄉(xiāng)村旅游為賣點，探索出了一條石漠化山區(qū)脫貧致富的有效路子，實現了給石頭戴上“金帽子”，讓農民住進“金銀樓”。以古寨瑤族鄉(xiāng)古朗屯為例，該屯2015年人均純收入6800元，比2011年增加4750元，貧困人口由2013年的29戶104人減少到2015年的1戶3人。

從組織形式來看，各地充分發(fā)揮農民合作社、龍頭企業(yè)等在帶動貧困戶發(fā)展特色產業(yè)、實現增收方面的積極作用。如，北海市合浦縣白沙鎮(zhèn)虎塘村發(fā)展閹雞養(yǎng)殖項目，組織成立了貧困戶入股的農民專業(yè)合作社，由某養(yǎng)殖龍頭企業(yè)支持種苗、進行技術培訓指導和幫助銷售產品等，按股分紅，帶動了全村127戶貧困戶通過養(yǎng)雞增收脫貧。

（四）精準實施教育和醫(yī)療扶貧，著力改善貧困人口的人力資本狀況

在教育扶貧方面，廣西實施“教育幫扶八大計劃”，全面覆蓋教育各階段、各環(huán)節(jié)。并對貧困戶子女實行從幼兒園到高中共15年的免費教育；對貧困學生實行四個100%，即100%貧困學生獲得精準資助，100%貧困學生得到結對幫扶，100%貧困初中畢業(yè)生升入高中階段學校就讀，100%中職學校、高等學校貧困畢業(yè)生順利就業(yè)創(chuàng)業(yè)，確?！吧蠈W一人、就業(yè)一人、脫貧一戶”。2016—2020年，計劃資助農村建檔立卡貧困戶家庭學生人數411.98萬人；就業(yè)幫扶建檔立卡高校畢業(yè)生9.87萬人。

在醫(yī)療扶貧方面，對全區(qū)因病致貧、因病返貧貧困人口進行專項調查，進一步核準了患病群眾的基本信息、患病病種、病情、費用負擔等情況。不斷減輕貧困群眾參合和看病就醫(yī)負擔，落實財政經費1.48億元，對全區(qū)452萬貧困人口2016年參加新農合個人繳費部分給予60%的參合補助。調整提高貧困參合人員新農合住院報銷比例5個百分點，同時適當提高門診費用報銷比例。實施貧困地區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構“先診療、后付費”醫(yī)療服務模式試點工作。投入4220萬元，對31個貧困縣的43個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院進行基層醫(yī)療機構標準化建設。

（五）搭建省級和縣級扶貧融資平臺，推進易地扶貧搬遷

“十三五”期間，廣西自治區(qū)計劃搬遷100萬貧困人口，占全國的10%。為此，廣西自治區(qū)不僅印發(fā)了《廣西易地扶貧搬遷“十三五”規(guī)劃》及一系列配套政策，強化組織保障、成立自治區(qū)移民搬遷專責小組，還在全國率先組建了省級易地扶貧搬遷融資平臺——廣西農村投資集團，采取“統貸統還”模式進行融資，督促指導全區(qū)有搬遷任務的79個縣（市、區(qū)）組建或優(yōu)化了79個負責本地區(qū)易地扶貧搬遷項目建設的國有獨資公司。組織各地簽訂政府購買服務協議和六方協議，轉借下達融資資金。截至9月底，2016年度長期貼息貸款總額105億元、地方債30億元、專項建設基金15億元已全部完成承接轉借下達。

同時，印發(fā)實施專項融資資金管理辦法，將易地扶貧搬遷業(yè)務與其他業(yè)務物理隔離、封閉運行，按照年度實施計劃、項目縣實際用款需求和使用進度，做好專項建設資金、地方債和貼息貸款的有效銜接，確保各渠道資金?？顚Ｓ?、協調聯動，避免出現資金擠占、挪用、沉淀等問題。

（六）建立貧困退出和脫貧摘帽激勵機制，確保如期實現脫貧目標

廣西自治區(qū)對國家“兩不愁、三保障”標準進行了細化、量化，結合實際分別制定了貧困戶、貧困村、貧困縣退出標準。比如，貧困戶退出標準為“八有一超”，即有收入來源、有住房保障、有基本醫(yī)療保障、有義務教育保障、有路通村屯、有飲用水、有電用、有電視看和年人均純收入超過國家扶貧標準。對貧困戶脫貧實行“雙認定”，貧困戶戶主和驗收工作隊員及幫扶責任人在驗收表上共同簽字確認，防止“被脫貧”。同時，利用廣西脫貧攻堅大數據管理平臺，對扶貧建檔立卡信息實行“季度小更新、半年大更新、年度全更新”，將已經脫貧的貧困戶及時退出。

另外，出臺《廣西脫貧摘帽激勵辦法》，將全區(qū)54個貧困縣、5000個貧困村分成三個梯隊，按年制定梯隊滾動摘帽計劃，貧困縣、貧困村脫貧后，2020年底前保持扶持政策不變；并實行差別化獎勵政策，對如期脫貧摘帽的貧困縣、貧困村，分別給予3000萬元、10萬元一次性獎勵，對提前脫貧摘帽的，貧困縣提前1年脫貧摘帽獎勵1000萬元、提前2年獎勵2000萬元。

三、廣西精準扶貧面臨的困難和問題

（一）現存貧困人口貧困程度深，致貧原因復雜，脫貧條件差

經過多年的扶貧開發(fā)，容易脫貧的都已經基本解決，剩下的都是最難啃的“硬骨頭”。在廣西目前452萬貧困人口中，85.6%分布在革命老區(qū)，21.4%在少數民族聚居區(qū)，49.6%在大石山區(qū)，8.7%在邊境地區(qū)，6%在水庫移民區(qū)。這些地區(qū)生存條件惡劣、基礎設施薄弱、自然災害頻發(fā)、經濟社會發(fā)展滯后，是貧中之貧、困中之困，減貧成本更高、脫貧難度更大。

經精準識別，目前廣西全區(qū)貧困分數在59分及以下的有41個縣，其貧困人口達157萬。這些貧困人口貧困程度很深，收入和其他設施水平很低。致貧原因也多樣復雜、相互交織，其中缺資金的占31.58%，因病的占18.77%，因學的占15.64%，缺勞動力的占9.2%，因殘的占7.38%，缺技術的占6.7%，同時具備三個因素的占23.54%。這明顯提升了脫貧難度。

（二）貧困地區(qū)產業(yè)發(fā)展難，易地扶貧搬遷后續(xù)就業(yè)安置難

產業(yè)扶貧是促進貧困地區(qū)和貧困群眾“自我造血”、有效脫貧的重要途徑，雖然廣西自治區(qū)在這方面采取了大量政策措施，取得了一定成效，但總的來看，貧困地區(qū)產業(yè)發(fā)展依然薄弱。目前各地“短平快”的項目多，長效增收的產業(yè)項目少；種養(yǎng)項目多，特色項目少，而且種養(yǎng)項目同質性突出；尚未形成適合不同貧困類型的產業(yè)扶貧發(fā)展模式。

易地扶貧搬遷后續(xù)產業(yè)發(fā)展、就業(yè)安置是一個突出難題。廣西有近一半貧困人口居住在大石山區(qū)，這些地區(qū)土地貧瘠，耕地面積少，干旱、水土流失、石漠化嚴重，缺企業(yè)、缺合作社帶動，很多地方不具備發(fā)展產業(yè)的基本條件。這些地區(qū)貧困群眾易地扶貧搬遷后，大多只能進行“無土安置”，很難保證搬遷對象“搬得出”之后，能“留得住，有出路”。

例如，馬山縣“十三五”期間計劃總搬遷38648人，其中建檔立卡貧困對象為35443人，計劃建設13個安置點。該縣主要領導坦言，當前扶貧工作當中最困難的是“移民搬遷”，尤其是“搬遷之后形成穩(wěn)定產業(yè)不容易”。一些安置點水、路條件差，收入來源少，群眾心理顧慮較大。

（三）貧困邊緣人員與貧困戶政策待遇差距大，引發(fā)基層矛盾

在新一輪脫貧攻堅中，各級政府均加大對貧困戶的扶持力度，貧困戶在產業(yè)開發(fā)、搬遷建房、子女上學等方面享受國家扶貧政策，獲得大量的資金扶持和特惠政策，而非貧困戶不能享受，但是實際上一些地方群眾家庭狀況接近，非貧困戶與貧困戶差別不大，政策待遇上卻差距懸殊，導致那些僅略高于貧困標準線的貧困邊緣人員出現心理不平衡，引發(fā)基層矛盾。特別是在易地搬遷建房方面，國家按人均6萬元匡算投資，廣西自治區(qū)貧困戶易地扶貧搬遷建房補助最低也有1.9萬元/人，而非貧困戶不能享受，即便是整體搬遷的隨遷人口也僅享受8000元/人的補助。

（四）部分貧困群眾存在“等靠要”思想，脫貧內生動力不足

據廣西自治區(qū)扶貧部門和調研縣市反映，從目前情況來看，個別地方、個別貧困群體依然存在“等靠要”的依賴思想，脫貧內生動力和首創(chuàng)精神不足，導致扶貧工作出現扶貧干部急、貧困戶不急的現象。有些貧困戶對送上門來的工作崗位態(tài)度冷淡、挑三揀四，甚至寧愿在家等救助，也不愿外出務工。有些貧困戶不是把黨和政府的關懷化作改變貧困落后的動力，不是與各級幫扶干部同頻共振、銳意進取，而是不思進取，或是故意隱瞞收入，躺在《幫扶手冊》上依賴幫扶。

（五）經濟相對發(fā)達地區(qū)貧困人口點多面廣，精準扶貧難度大

長期以來，我國扶貧開發(fā)工作都側重于貧困落后地區(qū)，但事實上經濟相對發(fā)達地區(qū)往往也零星散布著一些貧困村莊，由于扶貧支持力度較弱，這些村莊很容易成為“燈下黑”。解決這些地區(qū)的貧困問題是目前精準扶貧工作的重要任務。北海市就是這方面的典型例子。北海地處沿海，雖然在廣西各地市中經濟相對發(fā)達，并沒有貧困縣（區(qū)），但2015年全市還有建檔立卡貧困戶10236戶43439人，主要分布在全市329個行政村或涉農社區(qū)，貧困農戶致貧原因包括因病、因殘、因災、因學、缺勞動力、缺技術、缺資金等十多個方面。這種點多面廣、致貧原因復雜的現狀，直接導致扶貧攻堅的資源難以整合形成連片開發(fā)集中幫扶，精準扶貧、精準脫貧的要求更高、難度更大。

另外，貧困村與非貧困村的貧困人口實際獲得的幫扶也存在較大差異。如北海市非貧困村貧困人口占全市貧困人口的56.14%，各類專項資金主要投入貧困村，非貧困村成為脫貧攻堅的一塊“短板”。

四、政策建議

第一，提升扶貧開發(fā)工作的制度化、法制化程度。防止扶貧開發(fā)工作短期化，大力提升精準扶貧工作機制和產業(yè)扶持、轉移就業(yè)、易地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助、社保政策兜底等扶貧措施的科學化、制度化程度，提升財政、金融、用地、科技、人才等方面扶貧支撐體系的穩(wěn)定性、連續(xù)性。加快推動扶貧立法，對扶貧開發(fā)對象、扶貧開發(fā)規(guī)劃、扶貧投入、扶貧開發(fā)項目管理等作出系統、明確的規(guī)定，使扶貧工作盡快走上法制化軌道。實現用制度預防貧困，用制度識別貧困，用制度幫扶貧困，用制度防止返貧，用制度提升扶貧精準度和成效。

第二，進一步完善扶貧開發(fā)工作的精確瞄準機制。應將扶貧開發(fā)與新農村建設區(qū)別開來，將現階段扶貧開發(fā)的對象鎖定在絕對貧困，重點集中于深度貧困，避免“富人當選”或選擇少數村莊樹樣板、做盆景，保證扶貧開發(fā)扶真貧、真扶貧。通過進一步完善貧困人口精準識別指標體系及一票否決標準、基層民主監(jiān)督機制、社會監(jiān)督機制、第三方評估機制、動態(tài)調整機制等，提高貧困識別的精準性。推行貧困程度等級評估制度，分為極度貧困、深度貧困、較為貧困和一般貧困等不同等級，并采取一整套差異化幫扶措施。

第三，健全激發(fā)貧困人口內生動力的體制機制。繼續(xù)宣揚自力更生、艱苦奮斗、勤勞致富的優(yōu)良精神。著力加強對貧困人口的職業(yè)技能培訓和對貧困學生的教育支持，提升貧困人口自我發(fā)展能力，避免貧困代際傳遞。進一步發(fā)揮農民合作社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、龍頭企業(yè)等經濟組織的積極作用，增強貧困農民的市場競爭能力和抗風險能力。大力發(fā)展產業(yè)扶貧，通過“以獎代補”等形式，對開展產業(yè)項目的貧困戶進行獎補。建立貧困人口就業(yè)能力評估與就業(yè)推薦機制，及與之相關聯的扶貧待遇審核機制，對無故不接受就業(yè)推薦的，強制取消扶貧待遇。

第四，充分發(fā)揮大數據扶貧、電商扶貧等新路徑的積極作用。大力推進扶貧開發(fā)工作信息化、數據化，加大經費投入，建設全國統一的精準扶貧綜合信息平臺，完善數據收集、儲存、分析和利用機制，加強基層扶貧信息人才隊伍建設，以“大數據扶貧”助力精準扶貧。總結推廣一些地區(qū)電商扶貧的經驗模式，逐步破解電商扶貧面臨的難題，提升貧困地區(qū)物流基礎設施水平，建設完善電商平臺，加大貧困地區(qū)電商人才培訓力度，提升農產品品質并推進其品牌化，鼓勵建檔立卡貧困戶依托電商就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

第五，不斷創(chuàng)新和豐富精準扶貧的方式方法。例如，綜合考慮一些邊境地區(qū)的貧困落后狀況與國家興邊穩(wěn)邊的戰(zhàn)略需要，建議國家加大對0—3公里邊境地區(qū)脫貧攻堅的支持力度，從扶貧政策、產業(yè)布局、基礎設施、公共服務、資金投入等方面對邊境地區(qū)給予傾斜支持，大力鼓勵群眾在邊境地區(qū)生產生活、穩(wěn)居扎根。又如，針對易地扶貧搬遷后續(xù)產業(yè)發(fā)展難、就業(yè)安置難問題，可以研究設立產業(yè)扶貧引導基金、產業(yè)發(fā)展基金等扶持平臺，撬動社會資本參與安置點產業(yè)發(fā)展，支持龍頭企業(yè)、合作社或經濟能人等帶動搬遷對象脫貧致富。

（課題組成員：李振京、李建新、胡杰成、趙春飛。執(zhí)筆人：胡杰成、趙春飛）