吳澗生　郝潔　季劍軍

4月6日至7日，習(xí)近平主席與特朗普總統(tǒng)在美國(guó)佛羅里達(dá)州海湖莊園舉行首次會(huì)晤，為中美雙邊務(wù)實(shí)合作奠定了建設(shè)性的基調(diào)。當(dāng)前，中美在貿(mào)易價(jià)值理念、貿(mào)易逆差認(rèn)識(shí)、雙邊BIT談判、我國(guó)有企業(yè)對(duì)美投資安全審查等方面仍存在較大分歧。應(yīng)以“習(xí)特會(huì)”達(dá)成的共識(shí)為基礎(chǔ)，主動(dòng)作為，趨利避害，著力推動(dòng)美方由“防范牽制”向“合作共贏”的建設(shè)性思維轉(zhuǎn)化，積極推進(jìn)兩國(guó)關(guān)系在新的起點(diǎn)上健康穩(wěn)定發(fā)展。

一、特朗普新經(jīng)濟(jì)政策的主要特點(diǎn)

（一）利益價(jià)值訴求內(nèi)傾化不斷顯現(xiàn)

“美國(guó)第一”和“美國(guó)優(yōu)先”是特經(jīng)濟(jì)政策的核心利益價(jià)值訴求。相比奧巴馬的執(zhí)政理念，其政策綱領(lǐng)和行動(dòng)更傾向于反全球化和反自由貿(mào)易。在貿(mào)易方面，特宣布退出TPP、重新啟動(dòng)NAFTA談判，并將美日貿(mào)易協(xié)定等雙邊談判作為優(yōu)先方向。同時(shí)，明確提出捍衛(wèi)美國(guó)貿(mào)易政策主權(quán)，尤其是在貿(mào)易爭(zhēng)端中優(yōu)先適用國(guó)內(nèi)法，必要時(shí)可不受制于WTO裁決，并表示考慮重新啟用美國(guó)貿(mào)易法“301”條款。在就業(yè)方面，特要求國(guó)會(huì)批準(zhǔn)1萬(wàn)億美元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，以增加上百萬(wàn)的工作崗位。同時(shí)，承諾把流向海外的制造業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)帶回美國(guó)，并要重罰那些將工廠轉(zhuǎn)移到海外的公司。在移民方面，特發(fā)布“禁穆令”，雖遭到司法部門暫停凍結(jié)，但后又簽署了新版“禁穆令”；并表示考慮向墨西哥征收20%的進(jìn)口稅，以資助在美墨邊境建造隔離墻。在應(yīng)對(duì)氣候變化方面，特近日簽署的“美國(guó)能源獨(dú)立和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”行政令，旨在廢除奧巴馬時(shí)期的一系列氣候變化監(jiān)管政策，這可能被外界更多解讀為特政府對(duì)聯(lián)合國(guó)《巴黎協(xié)定》的反叛。

（二）政策取向極端化趨向緩和

對(duì)內(nèi)政策上，特認(rèn)為奧巴馬政府的醫(yī)改法案增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)，限制了中產(chǎn)階級(jí)、雇主以及保險(xiǎn)公司的自由選擇權(quán)利，主張全面取消奧巴馬的《可負(fù)擔(dān)醫(yī)保法案》。而他提出的新醫(yī)保法案，近期因國(guó)會(huì)眾議院缺少足夠支持票而被迫撤回。為了放松金融監(jiān)管，特并沒(méi)有推翻《多德—弗蘭克法案》，只是簽署了關(guān)于減少監(jiān)管措施和控制監(jiān)管成本的行政法令，旨在推動(dòng)對(duì)美國(guó)金融業(yè)的松綁。此外，特也沒(méi)有完全廢除奧巴馬醫(yī)改法案，只是公布了一個(gè)替代方案，并保留對(duì)有病史者的保護(hù)條款和允許子女隨父母得到保險(xiǎn)到26歲的條款。在美聯(lián)儲(chǔ)加息問(wèn)題上，特在競(jìng)選期間曾多次批評(píng)指責(zé)美聯(lián)儲(chǔ)貨幣政策政治化，認(rèn)為美國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)巨大泡沫是由其維持長(zhǎng)期低利率造成的。但近期也表示無(wú)論美聯(lián)儲(chǔ)做出怎樣的利率決議，都會(huì)尊重其獨(dú)立性。對(duì)外政策上，特簽署的新版“禁穆令”已于3月16日生效。相較此前的“禁穆令”，名單中剔除了伊拉克，也不再限制被禁國(guó)家的綠卡持有者返回美國(guó)，并允許在1月27日前獲得簽證人士入境美國(guó)。而特在競(jìng)選期間承諾要對(duì)全部進(jìn)口貨物征收20%的關(guān)稅，立即指控中國(guó)為匯率操縱國(guó)，對(duì)自中國(guó)的全部進(jìn)口商品課征45%的懲罰性關(guān)稅等激進(jìn)措施，至今尚未付諸實(shí)施。

（三）政策目標(biāo)矛盾化仍然突出

特相關(guān)政策目標(biāo)之間存在的矛盾和沖突增加了政策實(shí)施的不確定性。首先，吸引大規(guī)模私營(yíng)部門投資參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要低利率環(huán)境，但長(zhǎng)期低利率會(huì)惡化銀行資產(chǎn)負(fù)債表，不利于發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，更不利于吸引外部資本流入。其次，要同時(shí)實(shí)現(xiàn)扭轉(zhuǎn)貿(mào)易赤字、吸引資本回流和利潤(rùn)匯回的政策目標(biāo)，既需要弱勢(shì)美元促進(jìn)出口，又需要強(qiáng)勢(shì)美元吸引資本回流。第三，特實(shí)施的移民政策固然可以促進(jìn)本國(guó)居民就業(yè)，但也減少或限制了美國(guó)的勞動(dòng)力來(lái)源，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力成本上升，削弱美國(guó)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。第四，特在競(jìng)選綱領(lǐng)中提出美國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)保持4%左右的增長(zhǎng)，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)所需要的超寬松財(cái)政政策與國(guó)會(huì)最后通過(guò)的減稅方案和提高債務(wù)上限可能存在顯著落差。

二、當(dāng)前中美雙邊務(wù)實(shí)合作存在的分歧和障礙

（一）中美貿(mào)易價(jià)值理念存在沖突

特政策趨于保守、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向收縮，導(dǎo)致與中方在貿(mào)易價(jià)值取向和利益訴求上存在較大分歧。一是美方質(zhì)疑WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的法律效力，主張?jiān)谫Q(mào)易爭(zhēng)端解決中優(yōu)先適用國(guó)內(nèi)法，不受制于WTO裁決。而中方主張WTO規(guī)則的普適性和合法性，支持以WTO為代表的多邊貿(mào)易體系。二是美方提出公平貿(mào)易，意在強(qiáng)化自身的利益訴求，甚至要以所謂不公平貿(mào)易為由對(duì)中國(guó)、墨西哥等相關(guān)國(guó)家征收懲罰性關(guān)稅。而中方主張自由貿(mào)易，反對(duì)采取貿(mào)易保護(hù)主義措施。三是美方退出TPP談判，強(qiáng)調(diào)要與全球重要市場(chǎng)國(guó)家進(jìn)行新的雙邊貿(mào)易談判，試圖通過(guò)“一對(duì)一”談判來(lái)提高自身要價(jià)。而中方則堅(jiān)持雙邊和多邊談判，積極推進(jìn)自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，加快與相關(guān)國(guó)家和地區(qū)簽署貿(mào)易投資協(xié)定，倡導(dǎo)和推動(dòng)區(qū)域全面伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）和亞太自貿(mào)區(qū)（FTAAP）建設(shè)。

（二）貿(mào)易逆差成為中美亟需化解的首要問(wèn)題

國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，我在美整體貿(mào)易逆差中占比持續(xù)上升。據(jù)美商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，2016年美對(duì)華貨物貿(mào)易逆差3470億美元，占其貨物貿(mào)易逆差總額的比重達(dá)47%，我成為美最大的逆差來(lái)源地。

此前特政府在貿(mào)易逆差問(wèn)題上主要持“做減法”的思路，即揚(yáng)言通過(guò)對(duì)自中國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品征收高關(guān)稅，以及將我列入?yún)R率操縱國(guó)來(lái)打壓我對(duì)美出口。“習(xí)特會(huì)”后，特政府更加注重“做加法”，即通過(guò)擴(kuò)大美向我出口來(lái)實(shí)現(xiàn)貿(mào)易“再平衡”。在“百日計(jì)劃”機(jī)制下，中美雙方可能通過(guò)協(xié)商，適度增加美向我特定產(chǎn)品出口的方式緩解貿(mào)易逆差壓力，以實(shí)現(xiàn)相對(duì)的“貿(mào)易平衡”。

（三）美將人民幣匯率與貿(mào)易問(wèn)題相掛鉤

長(zhǎng)期以來(lái)，美歷屆政府都將人民幣匯率與中美貿(mào)易逆差相掛鉤，出于大選拉票或政治需要，往往無(wú)端批評(píng)和指責(zé)中國(guó)匯率操縱，這一點(diǎn)特政府也不例外。在競(jìng)選期間，特曾多次指控我匯率操縱，甚至在上臺(tái)后也曾表示中國(guó)是匯率操縱的集大成者。而中方認(rèn)為，指控中國(guó)為“匯率操縱國(guó)”與事實(shí)不符。按照美財(cái)政部的三項(xiàng)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，目前只有第一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)符合，即“過(guò)去12個(gè)月對(duì)美貿(mào)易順差超過(guò)200億美元”，而其他兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)—“過(guò)去12個(gè)月經(jīng)常賬戶盈余超過(guò)GDP的3%”和“一年內(nèi)反復(fù)凈買入外匯超過(guò)GDP的2%”均不適用。更重要的是，中方對(duì)美并不刻意追求貿(mào)易順差，也無(wú)意通過(guò)貨幣競(jìng)爭(zhēng)性貶值來(lái)刺激出口。今年以來(lái)，中國(guó)央行依據(jù)市場(chǎng)多次上調(diào)逆回購(gòu)操作和中期借貸便利（MLF）利率，從而有效防止形成對(duì)人民幣持續(xù)貶值的預(yù)期。這既不給特指控我為“匯率操縱國(guó)”以口實(shí)，同時(shí)也維護(hù)了中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展的大局。

（四）“美國(guó)優(yōu)先”理念給中美BIT談判帶來(lái)更大壓力

目前，中美BIT談判已進(jìn)行34輪，取得了前所未有的成果。而特對(duì)此有著比較復(fù)雜的心態(tài)，一方面，認(rèn)可中美BIT協(xié)定可以推進(jìn)雙邊投資便利化，有助于吸引中國(guó)企業(yè)投資美國(guó)，為美創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)；另一方面，對(duì)于締結(jié)增強(qiáng)中國(guó)企業(yè)投資能力的協(xié)定心存顧慮，會(huì)更強(qiáng)調(diào)“美國(guó)優(yōu)先”原則，進(jìn)一步提出對(duì)等開(kāi)放市場(chǎng)的要求。預(yù)計(jì)除此前提出的準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單外，美方談判的核心議題還將有所擴(kuò)展，并可能會(huì)圍繞競(jìng)爭(zhēng)中立、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)、政府采購(gòu)等方面對(duì)我提出更高要價(jià)。

（五）我國(guó)有企業(yè)對(duì)美投資將面臨更嚴(yán)苛的安全審查

特朗普推崇保護(hù)美國(guó)利益的公平貿(mào)易原則，在國(guó)際投資領(lǐng)域突出體現(xiàn)為消除國(guó)有企業(yè)的特殊競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前，美國(guó)已出現(xiàn)嚴(yán)格限制我國(guó)有企業(yè)對(duì)美投資的傾向。美國(guó)會(huì)下屬的美中經(jīng)濟(jì)與安全審議委員會(huì)（USCC）最新發(fā)布的《2016年年度報(bào)告》認(rèn)為，我國(guó)有企業(yè)可能運(yùn)用在美獲得的技術(shù)、情報(bào)、市場(chǎng)支配力等資源服務(wù)于本國(guó)政府，建議國(guó)會(huì)修改法規(guī)，授權(quán)美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）禁止我國(guó)有企業(yè)收購(gòu)美國(guó)公司資產(chǎn)或取得美國(guó)公司的有效控制權(quán)。未來(lái)，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)對(duì)我國(guó)有企業(yè)在美投資或并購(gòu)項(xiàng)目的安全審查可能會(huì)帶有更多政治色彩，甚至?xí)浴皣?guó)家安全”為由拒絕我國(guó)有企業(yè)進(jìn)入美國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。

三、對(duì)策思路與建議

（一）總體思路

我們應(yīng)從全局戰(zhàn)略高度和長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看待和處理中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系。一方面，要著力推進(jìn)中美全面經(jīng)濟(jì)對(duì)話，妥善管控和處理分歧，增進(jìn)戰(zhàn)略互信，深化務(wù)實(shí)合作，促進(jìn)人文交流，擴(kuò)大利益契合點(diǎn)。尋求合作最大公約數(shù)，盡快獲取優(yōu)先領(lǐng)域的早期收獲。另一方面，要超前謀劃，切實(shí)做好中美雙邊合作分歧問(wèn)題應(yīng)對(duì)預(yù)案，密切跟蹤分析特朗普經(jīng)濟(jì)政策新動(dòng)向新特點(diǎn)，綜合研判對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)可能帶來(lái)的直接和間接影響，及時(shí)有針對(duì)性地提出應(yīng)對(duì)措施，有效化解和抵御外部各種風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

（二）主要對(duì)策建議

1、加強(qiáng)與美在“一帶一路”框架內(nèi)務(wù)實(shí)合作，為中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系深入發(fā)展奠定重要基礎(chǔ)

此次“習(xí)特會(huì)”上，習(xí)近平主席明確表示我方歡迎美方參與“一帶一路”框架內(nèi)合作。積極化解或減少相互不必要的誤解和摩擦，爭(zhēng)取美對(duì)“一帶一路”的認(rèn)同和支持，應(yīng)是當(dāng)前中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展的重中之重。應(yīng)將中美在“一帶一路”框架下的合作納入全面經(jīng)濟(jì)對(duì)話中，拓展新的合作機(jī)制與平臺(tái)。美在規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、資金、技術(shù)和人才等方面具有突出優(yōu)勢(shì)，若在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)中將美方的軟實(shí)力與我比較優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合，不僅有利于共同開(kāi)拓第三方市場(chǎng)，也有利于共同維護(hù)海上通道安全、開(kāi)發(fā)和保護(hù)海洋環(huán)境等。

2、擴(kuò)大重點(diǎn)產(chǎn)品自美國(guó)進(jìn)口，認(rèn)真做好中美貿(mào)易摩擦應(yīng)對(duì)預(yù)案

在“百日計(jì)劃” 機(jī)制下妥善管控分歧、尋求共識(shí)，爭(zhēng)取短期內(nèi)有效緩解中美貿(mào)易逆差問(wèn)題。一是適度擴(kuò)大高技術(shù)產(chǎn)品及牛肉等農(nóng)產(chǎn)品自美國(guó)進(jìn)口，緩解美國(guó)在貿(mào)易逆差方面的壓力。二是有效應(yīng)對(duì)美國(guó)實(shí)施的貿(mào)易保護(hù)措施，采取必要的反制以維護(hù)正當(dāng)利益?？芍攸c(diǎn)考慮對(duì)美向我出口的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品采取措施，如美國(guó)尚未交付我國(guó)的292架波音飛機(jī)以及我國(guó)每年大量進(jìn)口的大豆。三是提前做好預(yù)案，以應(yīng)對(duì)美方可能在“百日計(jì)劃”中對(duì)我提出的貿(mào)易限制協(xié)議。

3、加快中美BIT談判進(jìn)程，力爭(zhēng)將其打造成中美雙邊務(wù)實(shí)合作的新亮點(diǎn)

特政府將貿(mào)易協(xié)定談判的重心由多邊轉(zhuǎn)向雙邊，這給中美BIT談判帶來(lái)了機(jī)遇。雖然美方在未來(lái)BIT談判中會(huì)以提升國(guó)內(nèi)就業(yè)機(jī)會(huì)、保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)、強(qiáng)調(diào)公平競(jìng)爭(zhēng)原則等向我提出更高要價(jià)，但只要堅(jiān)持底線思維，確保我核心利益不受損，加快中美BIT談判進(jìn)程，盡早達(dá)成共識(shí)并成功簽署，應(yīng)是下一階段深化中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系的當(dāng)務(wù)之急，也是中美雙邊務(wù)實(shí)合作的新亮點(diǎn)。

4、創(chuàng)新投資合作模式，以帶動(dòng)就業(yè)為支點(diǎn)擴(kuò)大對(duì)美直接投資

一是以創(chuàng)造就業(yè)的綠地投資為主擴(kuò)大對(duì)美中高端技術(shù)領(lǐng)域投資，有效規(guī)避美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)對(duì)我國(guó)企業(yè)的安全審查。二是創(chuàng)新思路，鼓勵(lì)和支持央企與民企以合資或合作方式組建新的實(shí)體“抱團(tuán)入美”。三是鼓勵(lì)探索“中國(guó)+X+美國(guó)”對(duì)美投資模式，建議邀請(qǐng)發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)（例如英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)）組成“中國(guó)+X+美國(guó)”投資聯(lián)合體，以多方合作模式擴(kuò)大對(duì)美投資。

5、深化中美雙邊合作機(jī)制，將基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域合作上升為首輪中美全面經(jīng)濟(jì)對(duì)話的重點(diǎn)議題

特1萬(wàn)億美元基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃已取得一定共識(shí)，不排除于今年內(nèi)提交國(guó)會(huì)通過(guò)的可能。今年2月份，美各州已向特政府提交428項(xiàng)緊急待建工程項(xiàng)目。但特政府面臨債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，未來(lái)可用于基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政資源有限，難以滿足該計(jì)劃的資金需求。這為我國(guó)參與美基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)新機(jī)遇。為此建議，一是擇機(jī)邀請(qǐng)?zhí)乩势照尤雭喭缎小２⒊h與美方按照1：1的出資比例設(shè)立中美基礎(chǔ)設(shè)施合作專項(xiàng)基金，必要時(shí)可以亞投行、絲路基金等區(qū)域金融合作機(jī)制支持我企業(yè)參與美基建工程項(xiàng)目建設(shè)。二是將高速公路和橋梁作為與特朗普政府開(kāi)展全方位基建合作的優(yōu)先項(xiàng)目。以產(chǎn)能和金融深度融合的方式，加快形成經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范、內(nèi)部約束有效、體制機(jī)制靈活的“中國(guó)式”高速公路和橋梁建設(shè)一體化解決方案。三是積極探索以我優(yōu)質(zhì)中端產(chǎn)能與有關(guān)發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)技術(shù)和裝備深度結(jié)合的新模式，共同開(kāi)發(fā)美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)。四是探索以購(gòu)買美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施債券的方式參與其基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委外經(jīng)所）