耿國彪

近期國家林業(yè)局制定并印發(fā)了《沙化土地封禁保護修復制度方案》（以下簡稱《制度方案》）。記者就荒漠化防治及《制度方案》有關問題專訪了國家林業(yè)局副局長劉東生。

沙化土地封禁保護修復勢在必行

記者：劉副局長，請您介紹一下我國沙化土地及防沙治沙狀況。為什么特別提出加強沙化土地封禁保護修復？

劉東生：習近平總書記在青海考察時特別強調要筑牢國家生態(tài)安全屏障，這對開展防沙治沙和生態(tài)修復治理提出了明確的目標和要求。新中國成立以來，我國持續(xù)不斷地開展荒漠化防治，取得了積極成效。特別是進入新世紀以來，采取了一系列政策措施，建立了一系列規(guī)章制度，實施了一系列重點工程，探索了一系列防治模式，加快推進防沙治沙，實現(xiàn)了全國沙化土地面積持續(xù)凈減少。土地沙化由上世紀90年代末年均擴展3436平方公里轉變?yōu)槟壳澳昃s減1980平方公里，呈現(xiàn)整體遏制、持續(xù)縮減的良好態(tài)勢。但是， 我國沙化土地面積大、分布廣、危害重，防沙治沙取得的成績依然是初步的、階段性的。我國沙化土地面積達172.12萬平方公里，占國土面積的17.93%，還有30萬平方公里的土地具有明顯沙化趨勢。我國北方10個重點省區(qū)沙化土地面積占全國沙化土地總面積的95%以上，形成了一條西起塔里木盆地、東至松嫩平原西部的萬里風沙帶。這些地區(qū)沙化問題嚴重，生態(tài)十分脆弱，影響著我國北方半壁江山的生態(tài)安全，依然是推進生態(tài)文明建設、構筑生態(tài)安全屏障的難點。

由于受濫墾、濫牧、濫采等人為因素和氣候變化等自然因素雙重影響，我國荒漠生態(tài)系統(tǒng)依然面臨著生態(tài)惡化、功能退化、部分物種消失、生物多樣性逐漸喪失等嚴重問題。面對這種狀況，必須把防沙治沙放在突出位置，采取得力措施，加強沙化土地治理和封禁保護修復，切實遏制生態(tài)惡化，恢復或重建與當?shù)刈匀画h(huán)境相適應的穩(wěn)定的荒漠生態(tài)系統(tǒng)，恢復生物多樣性，保存種質資源。建設沙區(qū)生態(tài)安全屏障，必須堅持人工治理與自然恢復相結合，在適宜人工治理的地方積極進行造林營林，重建和恢復荒漠生態(tài)系統(tǒng)；在適宜自然恢復的地方充分借助大自然的力量，自然恢復林草植被。

封禁保護是防沙治沙的一項重要措施，一種自然修復手段。主要是對于暫不具備治理條件及因保護生態(tài)的需要不宜開發(fā)利用的連片沙化土地，通過劃定封禁保護區(qū)、加強封禁設施建設等措施實行封禁保護，遏制沙化擴展，自然恢復荒漠生態(tài)系統(tǒng)。2013年國家啟動實施了沙化土地封禁保護區(qū)試點，2015年制定了《國家沙化土地封禁保護區(qū)管理辦法》。4年來，先后在內蒙古、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆7個省（自治區(qū)）的71個縣開展了試點建設，封禁保護面積達133多萬公頃。通過封禁保護，沙區(qū)植被覆蓋率有所提高，風蝕率明顯減少。

為了進一步健全完善政策、制度和機制，加快實施沙化土地封禁保護修復，切實推進防沙治沙，按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》的要求和中央全面深化改革領導小組的部署，國家林業(yè)局制定了《制度方案》，經(jīng)國務院同意，印發(fā)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府貫徹實施?！吨贫确桨浮肥屈h中央、國務院在新的歷史時期為切實推進我國防沙治沙事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展而作出的一項重要的基礎性制度安排，是當前和今后一個時期開展防沙治沙工作的基本遵循。

著力解決防治問題

記者：《制度方案》有哪些亮點？著力解決什么

問題？

劉東生：《制度方案》共6個部分，22條?！吨贫确桨浮敷w現(xiàn)了以保護沙區(qū)生態(tài)為主線的總基調，通過建立健全強化保護、加快治理、規(guī)范利用的制度和政策體系，規(guī)范預防、治理和利用行為，調動社會力量參與防沙治沙積極性，推進防沙治沙工作。

《制度方案》明確提出，把防沙治沙作為生態(tài)文明建設的重要任務，到2020年，建立起較為完善的沙化土地封禁保護修復制度體系，適宜封禁保護的沙化土地得到有效保護，全國一半以上可治理的沙化土地得到治理，沙區(qū)生態(tài)狀況得到明顯改善。到本世紀中葉，全國可治理的沙化土地基本得到治理。

《制度方案》堅持問題導向、需求導向和改革導向，力求解決工作中存在的實際問題，力求滿足基層沙區(qū)對政策和制度的迫切需求，力求明確相關法律和規(guī)定不明確但工作實踐中又急需明確的事項。通過實施《制度方案》，著力解決投入不足、機制不活、無序開發(fā)等問題。

《制度方案》提出的沙化土地封禁保護修復各項制度，具有較強的指導性和針對性。不僅明確了沙化土地封禁保護區(qū)制度、沙區(qū)天然植被保護制度、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度、沙區(qū)開發(fā)建設項目環(huán)評制度、資源開發(fā)利用監(jiān)管制度和國家沙漠公園制度等6個方面保護制度。還明確要求通過建立重點工程治理制度、技術創(chuàng)新和示范推廣制度以及治理成果后續(xù)管理制度，推進沙化土地修復與治理。

為了調動和保護社會各界參與防沙治沙的積極性，《制度方案》提出，要建立5個方面的投入機制，即完善政府投入機制、探索開展生態(tài)保護補償、建立鼓勵各類主體參與防沙治沙的機制、建立購買服務的保護治理機制和創(chuàng)新防沙治沙金融支持機制。

在落實地方政府責任、強化工作推進方面，《制度方案》要求，完善防沙治沙目標責任考核獎懲制度，將防沙治沙相關指標納入沙區(qū)各級政府政績考核、離任審計、責任追究等制度體系；建立沙區(qū)生態(tài)損害責任追究制度，強化沙區(qū)地方黨政領導的責任意識。同時，還提出了完善部門協(xié)調推進機制，健全監(jiān)測預警與監(jiān)督檢查機制，完善宣傳教育和表彰獎勵機制等3個方面的工作推進機制。

為實施重大國家戰(zhàn)略貢獻林業(yè)力量

記者：當前正在加快實施“一帶一路”戰(zhàn)略和精準扶貧戰(zhàn)略，防沙治沙必將大有作為。在這一形勢下，如何推進沙化土地封禁保護修復？

劉東生：土地荒漠化和沙化是“一帶一路”特別是絲綢之路經(jīng)濟帶沿線許多國家共同面臨的生態(tài)難題，我國絲綢之路經(jīng)濟帶沿線是沙化土地分布最集中、危害最嚴重的區(qū)域。我國提出“一帶一路”倡議，把加強荒漠化防治、共建綠色絲綢之路作為戰(zhàn)略重點之一。一方面，加強本國防沙治沙工作，推進沙化土地封禁保護修復，探索防治模式，創(chuàng)造示范樣板，改善我國絲綢之路沿線區(qū)域面貌。另一方面，繼續(xù)加大對發(fā)展中國家荒漠化防治能力建設的支持，與沿線各國加強荒漠化防治合作，促進防治技術難題共克、創(chuàng)新經(jīng)驗共用、治理成果共惠，加快筑牢生態(tài)安全共同體，建設綠色絲綢之路。

我國的荒漠化土地面積大、受荒漠化影響人口多。沙區(qū)是我國貧困縣和貧困人口的重點分布區(qū)域，在全國832個貧困縣中有290個在沙區(qū)，占到35%，全國7000多萬貧困人口中有超過2000萬主要生活在西北荒漠地區(qū)，占到近30%。沙區(qū)貧困的根源在于土地沙化，不從根本上遏制土地沙化，就沒有鏟除“窮根”，也難以摘掉“窮帽”。中國政府采取了一系列行之有效的舉措，實施大規(guī)模的生態(tài)修復工程，走出了一條生態(tài)建設與經(jīng)濟發(fā)展并重、治沙與治窮共贏的中國特色荒漠化防治道路。近年來，我們積極響應國家實施的精準扶貧脫貧戰(zhàn)略，把沙區(qū)扶貧脫貧作為重點和難點來攻堅，通過推進沙化土地封禁保護修復，實行生態(tài)扶貧和產(chǎn)業(yè)扶貧，為打贏脫貧攻堅貢獻了林業(yè)力量。

為更好地發(fā)揮防沙治沙在實施“一帶一路”和精準扶貧等重大國家戰(zhàn)略中的重要作用，《制度方案》明確提出，沙化土地封禁保護修復要堅持“五個結合”，即：嚴格保護、科學治理與適度利用相結合，全面推進與重點突破相結合，制度約束與政策激勵相結合，國家投入為主與動員社會力量參與相結合，改善沙區(qū)生態(tài)與推動脫貧攻堅相結合。

制度方案重在落實

記者：制度方案重在實施和落實。林業(yè)部門將如何落實這一《制度方案》？

劉東生：下一步，我們要把《制度方案》明確的各項制度和要求逐步落到實處。當前要著力抓好以下幾項工作。

一是著力完善相關的保護制度。對方案提出的各項保護制度，需要進一步細化，督促地方抓好落實，或協(xié)調相關部門共同落實。要根據(jù)不同情況，采取相應措施，有重點、有步驟地予以推進，逐步把各項保護制度落到實處。

二是著力管控開發(fā)建設活動。嚴格禁止非法開墾、放牧、采挖、使用水資源，嚴格禁止破壞沙漠與綠洲過渡帶的天然植被，切實維護沙區(qū)生態(tài)用地和生態(tài)用水。嚴格執(zhí)行沙區(qū)開發(fā)建設項目環(huán)評制度，超過生態(tài)承載能力或對沙區(qū)生態(tài)造成重大破壞的建設項目，其環(huán)境影響評價文件不予批準，切實有效解決沙區(qū)無序開發(fā)問題。

三是著力推進防沙治沙重點工程。繼續(xù)實施好京津風沙源治理、沙化土地封禁保護區(qū)試點建設、三北防護林體系建設、退耕還林還草等重點生態(tài)工程，加強工程管理，提高建設質量，強化成果管護。結合國家改革發(fā)展的總體布局和沙區(qū)實際，著力謀劃一批防沙治沙重點建設項目，各地特別是沙化土地集中分布的重點省區(qū)，要結合實際實施一批區(qū)域性重點防治工程，推進工程治理，改善生態(tài)狀況。

四是著力強化組織保障。充分發(fā)揮中國防治荒漠化協(xié)調小組各成員單位的職能作用，加強協(xié)調溝通，各負其責，形成合力，共同推進沙化土地封禁保護修復。切實落實地方各級政府的沙化土地封禁保護修復責任，健全制度，完善政策，通過完善并推進現(xiàn)行的目標責任考核獎懲制度和建立沙區(qū)生態(tài)損害責任追究制度，強化沙區(qū)黨政領導的責任意識。