□施小東

糧食流通貿(mào)易與浙江糧食安全

□施小東

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，日益密集的產(chǎn)業(yè)和人口擠占了稀缺的耕地資源，使得浙江省糧食種植面積和糧食產(chǎn)量大幅下滑。1978-2015年，全省糧食播種面積和糧食總產(chǎn)量分別從5208.3萬畝、1467.2萬噸下降到1916.7萬畝和752.2萬噸。與此同時(shí)，人口增長推動糧食成長型需求增加，城市化導(dǎo)致糧食轉(zhuǎn)變型需求增加，收入提高、消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)性需求擴(kuò)張，工業(yè)、能源產(chǎn)業(yè)等發(fā)展導(dǎo)致糧食其他類型需求增長，浙江糧食需求量還在不斷擴(kuò)張。日益擴(kuò)大的供需缺口迫切需要依靠大量進(jìn)口糧食或國內(nèi)遠(yuǎn)距離來解決，由此而產(chǎn)生的糧食流通問題成為浙江糧食安全關(guān)注的重點(diǎn)和焦點(diǎn)。

浙江省外糧源可獲得性

糧食產(chǎn)需缺口可依靠市場機(jī)制調(diào)節(jié)，主要是通過糧食批發(fā)市場和省際間產(chǎn)銷合作從省外獲取糧源。針對糧食產(chǎn)需缺口逐年擴(kuò)大的實(shí)際，浙江省提出了向東北大糧倉要糧食的思路，先后在黑龍江等13個(gè)省份共建立稻谷、小麥、玉米等糧食生產(chǎn)基地。到2015年，省外糧食生產(chǎn)基地總面積達(dá)到351.88萬畝，年產(chǎn)量為177.46萬噸，實(shí)際調(diào)入浙江糧食數(shù)量63.34萬噸。

從合作方式緊密程度看，省外生產(chǎn)基地可分為緊密穩(wěn)定型和其他類型。緊密穩(wěn)定型主要是通過在產(chǎn)地租賃（承包）土地、在產(chǎn)地開展合作生產(chǎn)經(jīng)營等方式建立的基地，面積為70.93萬畝，占總面積的20.2%。其他類型主要是通過簽訂訂單方式建立的基地，面積為280.95萬畝，占79.8%，是目前省外糧食生產(chǎn)基地中最主要的形式。

從經(jīng)營主體上看，目前共有90多家各類經(jīng)營主體從事省外糧食生產(chǎn)基地建設(shè)，主要包括國有糧食購銷企業(yè)、民營糧食企業(yè)在內(nèi)的各類糧食企業(yè)、種糧大戶、糧食專業(yè)合作社和其他經(jīng)濟(jì)主體。其中，61家為民營性質(zhì)、29家為國有糧食收儲企業(yè)或國有糧食經(jīng)營企業(yè)。糧食企業(yè)是省外生產(chǎn)基地建設(shè)的主力軍，建立的基地面積為318.8萬畝，占90.6%；種糧大戶、糧食專業(yè)合作社和其他經(jīng)濟(jì)主體建立的基地規(guī)模較小，分別為18.81萬畝、3.77萬畝和10.50萬畝，各占5.3%、1.1%和3.0%。

糧食流通環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)識別

糧食流通體系薄弱。除供給總量外，糧食安全很重要的一個(gè)問題就是能否及時(shí)將糧食運(yùn)到需要運(yùn)達(dá)的地方供應(yīng)。從浙江實(shí)際情況看，主要存在以下幾個(gè)問題：跨省市糧食物流通道不暢，特別是東北糧食主產(chǎn)區(qū)路途遙遠(yuǎn)，同時(shí)受鐵路入關(guān)瓶頸制約，一旦出現(xiàn)糧食緊張，可能給糧食市場供應(yīng)帶來隱患；物流、商流、信息建設(shè)未能同步推進(jìn)，加之儲備與加工、銷售的脫節(jié)，造成物流在環(huán)節(jié)上的“短路”；迂回運(yùn)輸造成浪費(fèi)嚴(yán)重，僅“訂單”收購的糧食，每年均有數(shù)萬噸在迂回運(yùn)輸。

糧食儲備體系不完善。浙江省地方儲備糧油實(shí)行省、市、縣三級管理體制?？h、市儲備糧的運(yùn)作取決于縣、市一級政府，決策分散，不但難以形成合力，而且往往產(chǎn)生“搭便車”行為，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)外部性的存在，甚至出現(xiàn)“逆向操作”的問題。政府每年要支付大量的公共財(cái)政，用于儲備糧油的保管和輪換費(fèi)用；同時(shí)，為了加強(qiáng)儲備糧油的管理，各級財(cái)政、農(nóng)發(fā)行和政府相關(guān)部門要有相應(yīng)的投入，需要支付監(jiān)管費(fèi)用。另一方面，不少收儲企業(yè)卻生存艱難。收儲企業(yè)的主要收入來源是儲備糧油的保管費(fèi)用補(bǔ)貼，雖然各地的補(bǔ)貼形式不同，但這些補(bǔ)貼大體也只能維持職工較低水平的工資支出，倉儲設(shè)施改善缺乏資金保障。

糧食市場體系不成熟。糧食購銷市場化改革后，糧油供給市場主體多元化，糧油供給的小、散、弱狀況明顯。目前，國有糧食企業(yè)在流通環(huán)節(jié)所占市場份額已很小，省內(nèi)市場供應(yīng)主要依靠民營企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營戶。全省1500多家糧食批發(fā)商中，糧油批發(fā)經(jīng)營量90%以上為中小型企業(yè)，以民營企業(yè)和個(gè)體戶為主；在零售環(huán)節(jié)，全省2萬多個(gè)糧油零售網(wǎng)點(diǎn)基本以個(gè)體為主。

糧食吸納轉(zhuǎn)化能力不強(qiáng)。糧食加工產(chǎn)業(yè)是連接糧食生產(chǎn)、流通與消費(fèi)的重要環(huán)節(jié)，對于促進(jìn)糧食生產(chǎn)，提高糧食吸納轉(zhuǎn)化能力，保障糧食供應(yīng)具有重要作用。但是，浙江糧食加工企業(yè)規(guī)模普遍偏小，產(chǎn)品科技含量和附加值低，市場競爭力弱。全省糧油企業(yè)日加工能力200噸以上的占企業(yè)總數(shù)的74%，日加工能力1000噸以上的企業(yè)僅10個(gè)，只占2.8%。大米、面粉加工企業(yè)年加工能力760萬噸，實(shí)際年產(chǎn)量247萬噸，加工能力（產(chǎn)能）利用率只有32.5%。成品糧口糧消費(fèi)需求約為720萬噸，省內(nèi)加工加工生產(chǎn)量僅占全省口糧需求的34.3%。

糧食行政調(diào)控的手段不足。目前，對糧食市場的調(diào)控基本上采用的是實(shí)物吞吐調(diào)節(jié)，即儲備糧的吸儲和拋售。對儲備糧的運(yùn)行，采用的是行政干預(yù)的模式，實(shí)行“管住”“管好”以及“定期輪換”的“超靜態(tài)”方針。這對于確保儲備規(guī)模落實(shí)，確保帳實(shí)相符具有正面作用，但也存在一些弊端：一是儲備糧定期集中輪換，容易在短時(shí)期對糧食市場帶來沖擊，甚至左右糧食市場。在一般理論分析中，假定供給彈性為0.25，需要彈性為0.5，則每拋售總供給量1%的儲備糧，可使市場價(jià)格下降4%，而每吸儲消費(fèi)量1%的儲備糧，可使價(jià)格上升2%。二是在穩(wěn)定糧食市場方面，往往不可避免地出現(xiàn)調(diào)控滯后的問題。這是政府與市場之間存在信息的不對稱，以及決策效率與市場變化無法同步造成的。三是不能發(fā)揮市場機(jī)制在合理配置儲備品種結(jié)構(gòu)上的基礎(chǔ)性作用，導(dǎo)致品種結(jié)構(gòu)不合理。

全力保障浙江糧食安全

加強(qiáng)糧食產(chǎn)銷合作。鼓勵(lì)本省農(nóng)民或企業(yè)到糧食主產(chǎn)區(qū)建立糧食生產(chǎn)基地，或與產(chǎn)區(qū)建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營共同體。鼓勵(lì)支持發(fā)展跨區(qū)域的糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，落實(shí)外地糧食采購運(yùn)輸補(bǔ)貼和主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)基地自產(chǎn)糧食補(bǔ)貼等政策。積極爭取國家賦予浙江更大的糧食進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)，允許設(shè)立糧食保稅區(qū)，以利與國際糧食市場的品種交換和流通。重點(diǎn)加強(qiáng)與江西、安徽、湖北、湖南等早稻產(chǎn)區(qū)的合作；加強(qiáng)與河南、山東等小麥產(chǎn)區(qū)的合作；進(jìn)一步加強(qiáng)同東三省和江蘇省等粳稻產(chǎn)區(qū)的合作。

加強(qiáng)糧食物流體系建設(shè)。發(fā)揮糧食物流體系對糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐作用，以糧食儲運(yùn)“四散化”為重點(diǎn)，充分利用浙江的區(qū)位優(yōu)勢和水陸運(yùn)輸條件，加快裝卸和散糧中轉(zhuǎn)設(shè)施等建設(shè)，完善貨物通關(guān)、報(bào)檢、保險(xiǎn)、商務(wù)處理等服務(wù)體系，扶持專業(yè)糧食物流企業(yè)發(fā)展，加快推廣專用散糧車、內(nèi)河散糧船等新型專用糧食運(yùn)輸工具以及散裝單元化運(yùn)輸裝備及配套專用裝卸技術(shù)裝備。

構(gòu)建區(qū)域性糧食物流中心。逐步推進(jìn)國際性糧食物流集散基地、區(qū)域性糧食物流中心和地方性糧食物流中心等多個(gè)層次的糧食物流節(jié)點(diǎn)建設(shè)，基本形成一個(gè)集糧食流、資金流、信息流為一體的開放型、全方位、多層次的糧食物流網(wǎng)絡(luò)體系。適時(shí)把握國際糧食市場行情，推動省內(nèi)大型糧食企業(yè)跟國際糧食貿(mào)易建立起長久購銷的聯(lián)系，省內(nèi)的糧食價(jià)格與供需平衡要調(diào)整好，對于進(jìn)口的糧食要及時(shí)協(xié)調(diào)并組織好。依靠沿海地區(qū)的比較優(yōu)勢，積極開發(fā)糧油加工的外向型貿(mào)易，建立起一個(gè)可供糧油進(jìn)出口的中轉(zhuǎn)市場。

完善糧油儲備體制機(jī)制。按照聯(lián)合國糧農(nóng)組織標(biāo)準(zhǔn)，糧食安全儲備需達(dá)到消費(fèi)量的17%-18%。目前，浙江儲備規(guī)模只達(dá)到聯(lián)合國糧農(nóng)組織安全儲備要求的70%左右。浙江糧食儲備規(guī)模也應(yīng)隨著消費(fèi)量的增加而增加。要優(yōu)化省、市、縣三級儲備，加強(qiáng)在收儲、轉(zhuǎn)運(yùn)與輪換中的協(xié)作，讓政府公共資源得到高效的配置。還要合理確定臨界庫存，臨界庫存必須以居民口糧消費(fèi)品種為主，并有一定比重的成品糧，隨時(shí)保證應(yīng)急供應(yīng)需要。對超過臨界庫存部分，由企業(yè)根據(jù)市場需要，自行確定品種結(jié)構(gòu)。市縣要加強(qiáng)成品糧油及應(yīng)急加工食品儲備。

作者單位：浙江省農(nóng)村發(fā)展集團(tuán)有限公司