□黃勇

實施都市區(qū)戰(zhàn)略的意義、著力點和工作抓手

□黃勇

之所以要提出都市區(qū)戰(zhàn)略，就是要把中心城市和周邊區(qū)域作為一個整體來規(guī)劃建設(shè)，就是要在不調(diào)整行政區(qū)劃、保持多個行政主體活力的前提下，謀求跨行政區(qū)域協(xié)同發(fā)展

都市區(qū)戰(zhàn)略已寫入浙江省“十三五”規(guī)劃。規(guī)劃指出，要“以都市區(qū)為主體形態(tài)優(yōu)化空間布局”。目前來看，無論是認(rèn)識還是實踐，都還不夠到位，有必要進一步深化對其意義的認(rèn)識，明確實施著力點，加大推進力度。

實施都市區(qū)戰(zhàn)略的意義

最重要的有兩點。一是建設(shè)發(fā)展都市區(qū)對解決浙江“過密”和“過疏”并存問題可以起到一箭雙雕的作用。所謂“過密”問題，就是類似杭州這樣的大城市，交通擁堵、霧霾頻發(fā)等“大城市病”遲遲難以解決，城市空間也已不能適應(yīng)發(fā)展需求；所謂“過疏”問題，是指浙江在特定歷史背景下形成的“三分天下有其二”的縣域經(jīng)濟格局，在當(dāng)前產(chǎn)業(yè)發(fā)展高端化背景下，已難以適應(yīng)高端要素集中配置的要求。如何解決這個兩難問題，是我們需要應(yīng)對的挑戰(zhàn)。都市區(qū)這種布局形態(tài)能將中心城市與縣域經(jīng)濟有機結(jié)合起來，發(fā)揮兩個優(yōu)勢，達到兩者協(xié)同發(fā)展的效果。

二是都市區(qū)將有望成為浙江新的重要的經(jīng)濟增長動力來源。這是因為都市區(qū)建設(shè)發(fā)展會引發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施新需求，以及人口、產(chǎn)業(yè)的重新優(yōu)化配置，可為經(jīng)濟發(fā)展注入新動能。當(dāng)然，前提條件是改革必須到位，都市區(qū)內(nèi)資源要素市場化配置水平必須提高。

實施都市區(qū)戰(zhàn)略的著力點

根據(jù)國際經(jīng)驗和浙江自身需要，著力點應(yīng)放在以下四個方面：

交通基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通。何以成為都市區(qū)？通勤聯(lián)系最為關(guān)鍵?？v觀國際大都市區(qū)，以中心城市為核心的軌道交通都非常發(fā)達。比如倫敦都市區(qū)擁有各類軌道交通線路總長度達3500公里，軌道交通客流量占都市區(qū)公共交通總客流量的50%以上；東京都市圈擁有各類軌道交通線路總長2500公里，軌道交通客流量占全部公共客流量的86%，高峰時段可達90%以上。因此，浙江都市區(qū)建設(shè)首先要推進交通基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通。

公共服務(wù)的“同城化”。人口和產(chǎn)業(yè)要在都市區(qū)范圍內(nèi)優(yōu)化配置，前提條件是公共服務(wù)必須做到同城化。只有這個問題解決了，人口才會自由流動和按各自的需求作出居住選擇。由于都市區(qū)是跨行政區(qū)域的，解決這個問題的出路在于深化市場化改革。

生態(tài)環(huán)境的共建共享。保護都市區(qū)生態(tài)環(huán)境既是各行政主體的共同責(zé)任，共建也有利于共享。2000年，我在美國學(xué)習(xí)調(diào)研時了解到的一個案例很說明問題：當(dāng)初洛杉磯市想建一個污水處理廠，但按自身范圍內(nèi)的污水量來設(shè)計污水處理廠，規(guī)模上還不夠經(jīng)濟。于是就與周邊城市溝通商量，承諾單位污水處理價格，周邊城市一算比自己單獨搞合算，便紛紛加盟，一下把污水處理廠的規(guī)模擴大了不少，成本自然也大大降低。所以說，浙江都市區(qū)建設(shè)在生態(tài)環(huán)境共建共享方面也有很大的空間。

產(chǎn)業(yè)合理布局與分工合作。本來這不該是政府做的事，但正因為行政設(shè)置的壁壘，還得由政府來破。要按照服務(wù)業(yè)主要在中心城市、制造業(yè)重心在周邊區(qū)域，研發(fā)孵化在中心城市、加工轉(zhuǎn)化在周邊區(qū)域，同時，周邊區(qū)域之間要進行水平分工，形成各具特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)這樣一種總體思路來引導(dǎo)布局、促進分工。

圖/丁永燦

實施都市區(qū)戰(zhàn)略的工作抓手

在闡述這個問題之前，有必要弄清幾個概念，厘清一些認(rèn)識。首先是都市區(qū)和都市圈概念，爭論較多，用得有點亂。都市區(qū)概念起源于美國，是1910年作為城市化統(tǒng)計區(qū)域提出來的，后被日本廣泛應(yīng)用，日本人習(xí)慣叫都市圈。這樣看來，兩者一脈相承，沒有區(qū)別。都市區(qū)（圈）的主要特征是由中心城市與周邊城市化水平較高的區(qū)域組成，而且中心城市與周邊區(qū)域之間通勤聯(lián)系比較緊密。而都市經(jīng)濟區(qū)（圈）概念則與都市區(qū)（圈）概念有一定的區(qū)別，前者強調(diào)的是經(jīng)濟聯(lián)系，因此，范圍應(yīng)當(dāng)比后者要大一些。另外，都市區(qū)戰(zhàn)略納入“十三五”規(guī)劃后，認(rèn)識上也還存在一些偏差，有的認(rèn)為都市區(qū)戰(zhàn)略就是中心城市戰(zhàn)略，也有的把都市區(qū)理解成市域。這些認(rèn)識都有片面性，不利于都市區(qū)戰(zhàn)略的實施。需要重申的是，之所以要提出都市區(qū)戰(zhàn)略，就是要把中心城市和周邊區(qū)域作為一個整體來規(guī)劃建設(shè)，就是要在不調(diào)整行政區(qū)劃、保持多個行政主體活力的前提下，謀求跨行政區(qū)域協(xié)同發(fā)展。在正確把握上述概念和認(rèn)識的基礎(chǔ)上，怎么抓的問題也就比較清晰了。

第一，建立跨行政區(qū)域的協(xié)商協(xié)調(diào)機制。這是在當(dāng)下行政管理體制改革尚未完全到位背景下的一種過渡性制度安排，可在都市區(qū)和省兩個層級上建立健全這種協(xié)商協(xié)調(diào)機制。目前不能說沒有，但可以說沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。存在的主要問題：一是都市區(qū)范圍界定不夠科學(xué)；二是協(xié)調(diào)機制職能不明確，議題比較空泛；三是有關(guān)議事機構(gòu)負(fù)責(zé)人配置層級偏低，權(quán)威性不夠。舉個例子，目前正在進行的四大都市區(qū)規(guī)劃，我認(rèn)為在空間范圍界定上還可深入推敲。比如杭州都市區(qū)，范圍確定為杭州市、紹興市和湖州市的安吉、德清，嘉興市的桐鄉(xiāng)、海寧，若按通勤聯(lián)系緊密度來看，紹興市只納入柯橋和諸暨比較合理。作這樣的調(diào)整后，周邊縣（市）基本在通勤范圍內(nèi)，可以作為杭州都市區(qū)的核心區(qū)，而紹興、湖州、嘉興三市的其它區(qū)域可作為影響區(qū)。這樣處理將杭州都市區(qū)和杭州都市經(jīng)濟圈兩個概念在空間范圍上也界定清楚了，便于實際操作。

第二，研究制定都市區(qū)有關(guān)規(guī)劃和政策。規(guī)劃是行動的指南，規(guī)劃的編制過程，也是統(tǒng)一思想的過程。因此，做好規(guī)劃編制工作非常重要，需要編制的規(guī)劃可分為都市區(qū)區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃兩類。區(qū)域規(guī)劃即總體規(guī)劃，要明確都市區(qū)的戰(zhàn)略定位及城鎮(zhèn)體系、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和農(nóng)業(yè)、生態(tài)等開敞性空間的總體安排。專項規(guī)劃各都市區(qū)可按需編制，主要有軌道交通規(guī)劃、污水處理及管網(wǎng)規(guī)劃、產(chǎn)城融合規(guī)劃等等。推進都市區(qū)的建設(shè)發(fā)展也需要研究制定一些政策，比如主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政補助和貼息、擴大地方債發(fā)行規(guī)模、用地保障傾斜等政策。與此同時，還可制定一些鼓勵和限制類政策，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，優(yōu)化空間布局，比如通過政策引導(dǎo)，限制中心城市發(fā)展一般制造業(yè)，鼓勵中心城市工業(yè)向周邊區(qū)域轉(zhuǎn)移；調(diào)整考核機制，改變目前區(qū)域一體化的評價指標(biāo)體系，建立以考核主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出為重點的區(qū)域經(jīng)濟績效評價體系，促進各地主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展。另外，還要注意各類政策的時效性，對過時的政策要及時做出調(diào)整。

第三，及時溝通協(xié)商和協(xié)調(diào)都市區(qū)建設(shè)發(fā)展中面臨的各類重大事項。主要圍繞實施都市區(qū)戰(zhàn)略的著力點，因勢利導(dǎo)，順勢而為。都市區(qū)層面要擔(dān)負(fù)主要責(zé)任，中心城市政府應(yīng)挑起牽頭職責(zé)，在平等協(xié)商中解決問題。都市區(qū)層面實在難以協(xié)調(diào)的事項，可請求省級層面協(xié)調(diào)，以確保都市區(qū)戰(zhàn)略的順利實施。

作者為浙江省人民政府咨詢委學(xué)術(shù)委員會副主任、浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院學(xué)術(shù)委員會主任、研究員