布萊恩 J. 依根（Brian J. Egan）

馮野，應(yīng)瑤慧譯，黃志雄校

國(guó)際法與網(wǎng)絡(luò)空間的穩(wěn)定①

布萊恩 J. 依根（Brian J. Egan）

馮野，應(yīng)瑤慧譯，黃志雄校

布萊恩 J. 依根（Brian J. Egan） 美國(guó)國(guó)務(wù)院法律顧問(wèn)。

馮野 武漢大學(xué)國(guó)際法研究所碩士研究生。

應(yīng)瑤慧 武漢大學(xué)國(guó)際法研究所碩士研究生。

互聯(lián)網(wǎng)的顯著進(jìn)步以及計(jì)算機(jī)和其他網(wǎng)絡(luò)設(shè)備的日益聯(lián)通，在全球范圍內(nèi)為個(gè)人和社會(huì)帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治效益。此外，越來(lái)越多的國(guó)家和非國(guó)家行為體正在通過(guò)網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展行動(dòng)能力和實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的能力。不幸的是，一些行為體正在利用其能力來(lái)進(jìn)行在其他國(guó)家領(lǐng)土內(nèi)造成影響的惡意網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)。重大的網(wǎng)絡(luò)事件（包括許多據(jù)說(shuō)是國(guó)家支持的事件）頻繁出現(xiàn)在頭條新聞中。

鑒于此，我們有理由發(fā)問(wèn)：我們是否會(huì)在某天達(dá)到一個(gè)互聯(lián)互通的風(fēng)險(xiǎn)超過(guò)了我們從網(wǎng)絡(luò)空間所獲收益的臨界點(diǎn)？我們?nèi)绾畏乐咕W(wǎng)絡(luò)空間成為可能導(dǎo)致國(guó)家間沖突的不穩(wěn)定源頭？

我不認(rèn)為我們會(huì)達(dá)到這樣的臨界點(diǎn)，但我們?nèi)绾尉S持網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定以保持從互聯(lián)互通中持續(xù)獲益，仍然是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。我認(rèn)為，國(guó)際法就是答案中的一個(gè)關(guān)鍵要素。

國(guó)際法的現(xiàn)有原則構(gòu)成了美國(guó)在和平時(shí)期和武裝沖突期間維護(hù)國(guó)際網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定的戰(zhàn)略框架的基石。美國(guó)的戰(zhàn)略框架旨在實(shí)現(xiàn)和保持一個(gè)穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)空間環(huán)境，在這種環(huán)境中，所有國(guó)家和個(gè)人都能充分獲益，合作應(yīng)對(duì)共同威脅和避免沖突是有益的，各國(guó)幾乎沒(méi)有動(dòng)力去從事破壞行為或相互攻擊。

美國(guó)的戰(zhàn)略框架有三大支柱，每個(gè)支柱都能通過(guò)減少誤解和沖突升級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)確保網(wǎng)絡(luò)空間的穩(wěn)定。第一個(gè)支柱是在全球范圍確認(rèn)現(xiàn)有國(guó)際法在武裝沖突期間及和平時(shí)期對(duì)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)空間活動(dòng)的可適用性；第二個(gè)支柱是就其他一些自愿性、不具約束力的和平時(shí)期網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國(guó)家行為規(guī)范達(dá)成國(guó)際共識(shí)；第三個(gè)支柱是發(fā)展和實(shí)施用以促進(jìn)國(guó)家間網(wǎng)絡(luò)事務(wù)合作的務(wù)實(shí)性建立信任措施。我今天將詳細(xì)談?wù)勂渲袃蓚€(gè)支柱——國(guó)際法和自愿性、不具約束力的規(guī)范。

一、國(guó)際法

2012年9月，我的前任高洪柱（Harold Koh）在美國(guó)網(wǎng)絡(luò)司令部的法律工作會(huì)上做了題為《網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際法》的發(fā)言，闡述了很多四年前我們面臨的問(wèn)題。高洪柱在發(fā)言中討論的前兩個(gè)問(wèn)題是這樣的基礎(chǔ)性問(wèn)題：“現(xiàn)有國(guó)際法的原則是否適用于網(wǎng)絡(luò)空間？”，“網(wǎng)絡(luò)空間是不是可以為所欲為的法外之地？” （為了不讓你們無(wú)所適從，這兩個(gè)問(wèn)題的答案分別是明確的“是”和 “不是”！）

從那之后，我們已經(jīng)取得了重大進(jìn)展。討論這些問(wèn)題的一個(gè)主要場(chǎng)所是在國(guó)際安全的背景下處理網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題的聯(lián)合國(guó)政府專家組（GGE）。聯(lián)合國(guó)政府專家組是是由聯(lián)合國(guó)大會(huì)授權(quán)聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)設(shè)立的一個(gè)機(jī)構(gòu)，其目的是，除其他外，研究國(guó)際法如何適用于各國(guó)網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)，以促進(jìn)達(dá)成共識(shí)。2013年，15國(guó)代表組成的政府專家組承認(rèn)了現(xiàn)有國(guó)際法對(duì)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的可適用性。就在2015年，擴(kuò)大到20國(guó)代表的新一屆聯(lián)合國(guó)政府專家組就同一議題在2013年報(bào)告的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，承認(rèn)了《聯(lián)合國(guó)憲章》第51條所認(rèn)可的固有的自衛(wèi)權(quán)適用于網(wǎng)絡(luò)空間。政府專家組2015年報(bào)告還確認(rèn)了武裝沖突法中的人道、必要性、比例和區(qū)分等基本原則對(duì)在網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)和通過(guò)網(wǎng)絡(luò)空間實(shí)施的敵對(duì)行動(dòng)的可適用性。隨著隨后通過(guò)的其他雙邊和多邊聲明，包括2015年20國(guó)集團(tuán)（G20）領(lǐng)導(dǎo)人的聲明，我們已經(jīng)看到一項(xiàng)正在形成的共識(shí)，即現(xiàn)有國(guó)際法適用于各國(guó)的網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)。

然而，一般地承認(rèn)現(xiàn)有國(guó)際法的可適用性是相對(duì)容易的，至少對(duì)于大多數(shù)志同道合的國(guó)家來(lái)說(shuō)。確定該法律如何在特定的網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)中適用則更具挑戰(zhàn)性，各國(guó)亦很少公開(kāi)表達(dá)其對(duì)這一問(wèn)題的看法。美國(guó)已經(jīng)在這一領(lǐng)域作出了一些努力，包括在高洪柱2012年的演講以及美國(guó)向2014-2015年度聯(lián)合國(guó)政府專家組提交的書面材料中——它們都已在《美國(guó)國(guó)際法實(shí)踐摘要》中公開(kāi)刊載——提出了對(duì)國(guó)際法適用于網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的意見(jiàn)。美國(guó)國(guó)防部也在其公開(kāi)發(fā)布的《戰(zhàn)爭(zhēng)法手冊(cè)》中就這一議題的某些方面發(fā)表了看法。但更多的工作還尚待完成。

提升透明度在很多方面都非常重要。習(xí)慣國(guó)際法是以國(guó)家出于法律義務(wù)感即“法律確信”，遵從一般和一致的國(guó)家實(shí)踐為基礎(chǔ)發(fā)展而來(lái)的。由于有關(guān)網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的公開(kāi)的國(guó)家實(shí)踐和法律確信處于相對(duì)真空狀況，其他行為體意圖通過(guò)其關(guān)于國(guó)際法如何適用于這一領(lǐng)域的觀點(diǎn)來(lái)填補(bǔ)這個(gè)空白。這些努力中最突出和最全面的就是塔林手冊(cè)項(xiàng)目。雖然該項(xiàng)目是北約合作網(wǎng)絡(luò)防御卓越中心發(fā)起的，但它既不是由國(guó)家主導(dǎo)的，也不是北約的官方項(xiàng)目。相反，該項(xiàng)目是國(guó)際法學(xué)者的非官方努力，他們首先從確定適用于網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的國(guó)際法規(guī)則著手，并在2013年出版了塔林手冊(cè)1.0版。該小組考察適用于未達(dá)到使用武力門檻和武裝沖突之外的網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的國(guó)際法框架，并在2017年2月出版塔林手冊(cè)2.0版。

我贊賞塔林手冊(cè)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)，他們做出了無(wú)疑是巨大和深思熟慮的努力。美國(guó)明確地贊同這個(gè)項(xiàng)目的基本前提，即現(xiàn)有國(guó)際法適用于國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)空間的行為。在這方面，塔林手冊(cè)將為在諸多國(guó)際法領(lǐng)域彰顯和表明這一點(diǎn)作出寶貴貢獻(xiàn)，即使我們不一定同意該手冊(cè)的所有觀點(diǎn)。

國(guó)家也必須處理這些具有挑戰(zhàn)性的問(wèn)題。非政府團(tuán)體倡議的對(duì)國(guó)際法的解釋或適用可能并不能反映許多或大多數(shù)國(guó)家的實(shí)踐或法律意見(jiàn)。國(guó)家的相對(duì)沉默可能導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的不可預(yù)見(jiàn)性，各國(guó)可能不得不去猜測(cè)彼此對(duì)可適用的法律框架的看法。就某一具體的網(wǎng)絡(luò)事件而言，這種不確定性可能引起國(guó)家間的誤解和誤判，導(dǎo)致事態(tài)的升級(jí)以及在最壞的情況下走向沖突。

為了減輕這些風(fēng)險(xiǎn)，各國(guó)應(yīng)在各種國(guó)際和國(guó)內(nèi)場(chǎng)合盡可能充分地公開(kāi)表明它們對(duì)現(xiàn)有國(guó)際法如何適用于網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)家行為的看法。具體的網(wǎng)絡(luò)事件為各國(guó)提供了表達(dá)看法的機(jī)會(huì)，但各國(guó)在具體的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)或事件之外公開(kāi)表達(dá)意見(jiàn)同樣重要，而且往往更容易。公開(kāi)表達(dá)這些意見(jiàn)將有助于對(duì)國(guó)家行為作出更加確定的預(yù)期，從而有助于提高網(wǎng)絡(luò)空間的可預(yù)見(jiàn)性和穩(wěn)定性。對(duì)于哪些法律規(guī)則適用于可能構(gòu)成使用武力或在武裝沖突中采取的網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的問(wèn)題，這一點(diǎn)很重要。對(duì)于哪些法律規(guī)則適用于未達(dá)到使用武力門檻和在武裝沖突之外開(kāi)展的網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的問(wèn)題，也同樣如此。

盡管包括美國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家總體上認(rèn)為現(xiàn)有國(guó)際法框架已經(jīng)足夠規(guī)制網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)家行為，但是各國(guó)仍可能在特定問(wèn)題上存在分歧。對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)一步加以討論、澄清和開(kāi)展合作仍然是必要的。當(dāng)前的任務(wù)是國(guó)家應(yīng)開(kāi)始公開(kāi)表達(dá)它們對(duì)現(xiàn)有國(guó)際法如何適用的觀點(diǎn)。

本著這種精神，本文將在高洪柱2012年發(fā)表的評(píng)論和美國(guó)政府2014年和2016年向聯(lián)合國(guó)政府專家組提交的文件基礎(chǔ)上，提供一些美國(guó)對(duì)于國(guó)際法的某些規(guī)則如何適用于各國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間中的行為的其他觀點(diǎn)。首先，從武裝沖突下的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)開(kāi)始，接下來(lái)談?wù)勛R(shí)別和平時(shí)期適用于國(guó)家行為的自愿性、不具約束力的規(guī)范。

二、武裝沖突背景下的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)

關(guān)于武裝沖突中的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)，從美國(guó)軍方在與伊拉克和黎凡特伊斯蘭國(guó)（ISIL）的武裝沖突中開(kāi)展的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)談起。正如美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)阿什頓?卡特（Ashton Carter）在2016年4月對(duì)國(guó)會(huì)所說(shuō)，美國(guó)網(wǎng)絡(luò)司令部已經(jīng)被要求“作為它的第一次大型作戰(zhàn)行動(dòng)，參加對(duì)伊斯蘭國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)，目的是中斷伊斯蘭國(guó)的指揮和控制系統(tǒng)，中斷其移轉(zhuǎn)資金的能力，中斷其施暴和控制民眾的能力，以及中斷其對(duì)外招募人員的能力”。

美國(guó)軍隊(duì)在對(duì)伊斯蘭國(guó)采取網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)時(shí)，正如其在武裝沖突期間進(jìn)行其他類型軍事行動(dòng)時(shí)一樣，必須遵守美國(guó)在武裝沖突法和其他可適用的國(guó)際法下的義務(wù)。如果這種網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)構(gòu)成了武裝沖突法下的“攻擊”，與開(kāi)展攻擊相關(guān)的規(guī)則就必須適用于那些網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)。例如，這些行動(dòng)只能針對(duì)軍事目標(biāo)，如那些由于其性質(zhì)、位置、目的或用途而對(duì)軍事行動(dòng)作出了有效貢獻(xiàn)，根據(jù)當(dāng)時(shí)的情況，一旦全部或部分破壞、獲得或中性化就將帶來(lái)確定的軍事優(yōu)勢(shì)的計(jì)算機(jī)、其他網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、可能還包括特定數(shù)據(jù)。這種行動(dòng)也必須符合區(qū)分和比例原則的要求。必須采取可行的預(yù)防措施以減少對(duì)民用基礎(chǔ)設(shè)施和人員造成附帶傷害的風(fēng)險(xiǎn)。在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，這要求沖突各方評(píng)估網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)對(duì)軍事和民用基礎(chǔ)設(shè)施及人員的潛在影響。

然而，并非所有的網(wǎng)絡(luò)行為都會(huì)在法律層面構(gòu)成武裝沖突法所指的“攻擊”。在確定一個(gè)網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)是否構(gòu)成武裝沖突法上的“攻擊”時(shí)，國(guó)家應(yīng)考慮該網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)是否造成了動(dòng)能或非動(dòng)能的后果、這些后果的性質(zhì)和范圍、該網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)是否與特定武裝沖突存在關(guān)聯(lián)以及該關(guān)聯(lián)的性質(zhì)。

即使該網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)并沒(méi)有達(dá)到武裝沖突法上的“攻擊”的程度，武裝沖突中的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)也必須符合軍事必要性原則。比如，一個(gè)不會(huì)構(gòu)成“攻擊”，但將奪取或摧毀敵方財(cái)產(chǎn)的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)，必須是出于戰(zhàn)爭(zhēng)必要性的強(qiáng)制要求。此外，即使一個(gè)網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)既沒(méi)有達(dá)到“攻擊”的程度，也沒(méi)有造成需要在比例性原則下考慮的傷亡和損失，這個(gè)網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)仍然需要符合戰(zhàn)爭(zhēng)法的一般原則。

我剛才討論的武裝沖突法規(guī)則和原則之外的其他國(guó)際法律原則，也與美國(guó)在武裝沖突期間開(kāi)展的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)有關(guān)。時(shí)任國(guó)土安全和反恐事務(wù)總統(tǒng)助理的約翰?布倫南（John Brennan）2011年9月在哈佛法學(xué)院演講時(shí)指出：“國(guó)際法原則，包括尊重國(guó)家主權(quán)……對(duì)我們?cè)谕鈬?guó)領(lǐng)土開(kāi)展單方行動(dòng)的能力施加了重要限制?！蔽医酉聛?lái)要談的正是這個(gè)話題——國(guó)家主權(quán)在對(duì)網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)進(jìn)行法律分析時(shí)的作用。

三、主權(quán)與網(wǎng)絡(luò)空間

高洪柱在他2012年的演講中，認(rèn)為“國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)空間中開(kāi)展活動(dòng)時(shí)必須考慮他國(guó)的主權(quán)，包括在武裝沖突之外也是如此”。在這個(gè)表述的基礎(chǔ)上，就主權(quán)原則與國(guó)家網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的關(guān)系的一些看法：

首先，針對(duì)位于他國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的計(jì)算機(jī)或其他網(wǎng)絡(luò)設(shè)備的遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)本身不構(gòu)成對(duì)國(guó)際法的違反。換句話說(shuō)，國(guó)際法上并沒(méi)有對(duì)這種行為加以絕對(duì)禁止。在他國(guó)領(lǐng)土上的此類行動(dòng)沒(méi)有造成影響或僅有微小的影響時(shí)，這一點(diǎn)也許是最為清楚的。

多數(shù)國(guó)家，包括美國(guó)在內(nèi)，都會(huì)在外國(guó)進(jìn)行情報(bào)搜集。正如前美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬所說(shuō)，在外國(guó)搜集情報(bào)“不只是美國(guó)在做”。正如奧巴馬所指出的那樣，美國(guó)和其他國(guó)家一樣，一直以來(lái)就在進(jìn)行情報(bào)收集，以確保國(guó)家安全和對(duì)外政策的決策者可以獲得及時(shí)、準(zhǔn)確和精辟的信息。確實(shí)，奧巴馬在2014年發(fā)布了一項(xiàng)指令，闡明了美國(guó)在從外國(guó)搜集情報(bào)時(shí)所應(yīng)遵循的原則。

這種廣泛甚至也許是普遍的從他國(guó)搜集情報(bào)的國(guó)家實(shí)踐表明，習(xí)慣上國(guó)際法并沒(méi)有對(duì)這種活動(dòng)本身加以禁止。然而，因?yàn)椤扒閳?bào)搜集”不是一個(gè)明確的術(shù)語(yǔ)，對(duì)這些行為本身沒(méi)有禁止并不足以確定一個(gè)具體的情報(bào)收集行為是否仍可能違反國(guó)際法的規(guī)定。

雖然某些活動(dòng)（包括網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)）可能違反另一個(gè)國(guó)家的國(guó)內(nèi)法，但這是與此類活動(dòng)是否違反國(guó)際法不同的另一個(gè)問(wèn)題。美國(guó)充分尊重其他國(guó)家通過(guò)立法來(lái)規(guī)范在其領(lǐng)土內(nèi)的行為的主權(quán)權(quán)威。不尊重其他國(guó)家的國(guó)內(nèi)法可能會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的法律和外交政策后果。作為法律問(wèn)題，此類行動(dòng)可能導(dǎo)致一國(guó)代表在美國(guó)或其他國(guó)家受到刑事起訴和懲罰，例如，由于犯間諜罪或違反類似美國(guó)《計(jì)算機(jī)詐騙和濫用法案》的外國(guó)法律條款。從外交政策的角度來(lái)看，人們可以看到此類計(jì)劃被泄露導(dǎo)致的后果。但是，這種國(guó)內(nèi)法和外交政策層面的問(wèn)題并不能解決該活動(dòng)是否違反國(guó)際法這一獨(dú)立問(wèn)題。

在某些情況下，一國(guó)在另一國(guó)領(lǐng)土上未經(jīng)同意從事的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)可能違反國(guó)際法，即使它未達(dá)到使用武力的門檻。 這是一個(gè)提出了一些復(fù)雜的問(wèn)題、具有挑戰(zhàn)性的法律領(lǐng)域?；ヂ?lián)網(wǎng)的設(shè)計(jì)本身可能就會(huì)導(dǎo)致對(duì)其他主權(quán)者的侵蝕。一個(gè)未經(jīng)同意的網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)何時(shí)構(gòu)成對(duì)另一國(guó)主權(quán)的侵犯，這是美國(guó)政府律師們?nèi)栽诔掷m(xù)進(jìn)行仔細(xì)研究的問(wèn)題，這也是一個(gè)最終將通過(guò)國(guó)家的實(shí)踐和法律確信來(lái)解決的問(wèn)題。

與此相關(guān)的是，可以看看我們?cè)诔吻鍑?guó)際法對(duì)非法干預(yù)的禁止時(shí)面臨的挑戰(zhàn)。正如國(guó)際法院（ICJ）在“尼加拉瓜案”的實(shí)體判決中所闡明的那樣，這一習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則禁止各國(guó)采取強(qiáng)制性行動(dòng)來(lái)影響他國(guó)根據(jù)主權(quán)原則有權(quán)自由決定的事項(xiàng)，例如對(duì)于政治，經(jīng)濟(jì)，社會(huì)和文化制度的選擇。這通常被認(rèn)為是一條相對(duì)狹窄的習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則，但各國(guó)的網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)可能違反這一禁止性規(guī)則。例如，一國(guó)的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)如果妨礙另一國(guó)舉行選舉的能力或操縱另一國(guó)的選舉結(jié)果，將明顯違反不干涉規(guī)則。為了提高透明度，各國(guó)需要做更多的工作，以澄清關(guān)于不干涉的國(guó)際法如何適用于各國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間的活動(dòng)。

有人可能會(huì)問(wèn)，國(guó)際社會(huì)提出這些法律規(guī)范為什么重要呢？更直白地說(shuō)，一個(gè)行為是否違反國(guó)際法為什么重要呢？這當(dāng)然是重要的，因?yàn)閲?guó)際社會(huì)已承諾遵守國(guó)際法，包括在網(wǎng)絡(luò)空間活動(dòng)方面。國(guó)際法使各國(guó)能夠一起努力實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，包括追求網(wǎng)絡(luò)空間的穩(wěn)定。并且國(guó)際法規(guī)定了關(guān)于國(guó)家行為的具有約束力的標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)不僅引導(dǎo)各國(guó)去遵守，而且還為遵約國(guó)批評(píng)違反這些標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家和聯(lián)合其他國(guó)家作出回應(yīng)提供了更強(qiáng)有力的基礎(chǔ)。正如高洪柱在2012年所說(shuō)：“如果我們成功地促進(jìn)了遵守的文化，我們將從中獲益。如果我們因?yàn)樽袷囟A得聲譽(yù)，我們所采取的行動(dòng)將在世界范圍內(nèi)獲得更大的正當(dāng)性，因?yàn)檫@些行動(dòng)是對(duì)法治的信守?！闭缭谄渌S多國(guó)家活動(dòng)的重要領(lǐng)域一樣，努力澄清國(guó)際法如何適用于各國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間的活動(dòng)有助于實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的。

在結(jié)束討論主權(quán)問(wèn)題之前，我想談一個(gè)與國(guó)家對(duì)其領(lǐng)土之內(nèi)（而不是在其領(lǐng)土之外）的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制有關(guān)的問(wèn)題。高洪柱在他2012年的演講中指出：“支撐互聯(lián)網(wǎng)和網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的物理基礎(chǔ)設(shè)施通常位于主權(quán)國(guó)家領(lǐng)土內(nèi)，受領(lǐng)土國(guó)家的管轄?！?然而，他接著強(qiáng)調(diào)：“但領(lǐng)土國(guó)家行使的管轄權(quán)并不是無(wú)限的; 它必須符合可適用的國(guó)際法，包括國(guó)際人權(quán)義務(wù)。”

我想突出強(qiáng)調(diào)這個(gè)重要的問(wèn)題。一些國(guó)家往往是以反恐或“打擊暴力極端主義”為名，援引國(guó)家主權(quán)的概念作為對(duì)網(wǎng)上內(nèi)容進(jìn)行過(guò)度規(guī)制的理由，包括進(jìn)行審查和限制接入。有時(shí)，一些國(guó)家還以國(guó)家主權(quán)概念為擋箭牌，來(lái)阻擋外界的批評(píng)。

因此，我想重申一下高洪柱明確指出的：一國(guó)對(duì)其領(lǐng)土內(nèi)事務(wù)，包括使用和接入互聯(lián)網(wǎng)的任何規(guī)定，必須符合該國(guó)在國(guó)際人權(quán)法下可適用的義務(wù)。

毫無(wú)疑問(wèn)，恐怖主義團(tuán)體已經(jīng)危險(xiǎn)地熟練于利用互聯(lián)網(wǎng)和其他通訊技術(shù)傳播他們的仇恨信息、招募信徒、促使其追隨者實(shí)施暴力行為。這就是為什么所有政府必須共同努力應(yīng)對(duì)在線犯罪活動(dòng)，如非法轉(zhuǎn)移資金、規(guī)劃和協(xié)調(diào)恐怖襲擊、教唆犯罪以及向恐怖團(tuán)體提供物質(zhì)支持。美國(guó)防止互聯(lián)網(wǎng)被用于恐怖主義目的的努力也是針對(duì)其促成恐怖主義的犯罪活動(dòng)，如提供資助和招募人員，而不是限制表達(dá)內(nèi)容，即使這些內(nèi)容令人反感或有悖于我們的核心價(jià)值觀。

這種努力不應(yīng)與更廣泛地尋求限制公眾訪問(wèn)互聯(lián)網(wǎng)或進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)審查、甚至像有人建議的那樣完全隔斷某一網(wǎng)絡(luò)混為一談。這些措施不會(huì)使我們更安全，它們也不符合我們的價(jià)值觀?；ヂ?lián)網(wǎng)必須對(duì)信息和思想的自由流動(dòng)保持開(kāi)放。限制思想流動(dòng)也阻礙了傳播理解和相互尊重的價(jià)值觀，它們是對(duì)抗恐怖主義團(tuán)體宣揚(yáng)仇恨和暴力言論的最強(qiáng)大的法寶之一。

這就是為什么美國(guó)認(rèn)為，對(duì)于利用互聯(lián)網(wǎng)，包括社交媒體，助長(zhǎng)恐怖主義和其他犯罪活動(dòng)的問(wèn)題，必須通過(guò)這樣的合法手段加以解決：尊重每個(gè)國(guó)家在人權(quán)包括言論自由方面的國(guó)際義務(wù)和承諾，符合信息自由流動(dòng)和互聯(lián)網(wǎng)自由開(kāi)放的目標(biāo)。當(dāng)然，如果是煽動(dòng)即將發(fā)生的恐怖主義暴力活動(dòng)，可以加以限制。然而，某些審查措施和內(nèi)容控制，包括僅僅因?yàn)楹信u(píng)特定領(lǐng)導(dǎo)人、政府政策、意識(shí)形態(tài)或支持特定宗教信仰的內(nèi)容而屏蔽網(wǎng)站，是對(duì)國(guó)際人權(quán)法的違反，國(guó)家不得采取這樣的措施。

四、國(guó)家責(zé)任和網(wǎng)絡(luò)空間中的“歸因問(wèn)題”（Problem of Attribution）

我一直在談?wù)摳鲊?guó)在網(wǎng)絡(luò)空間的活動(dòng)和行動(dòng)。但是，正如你們中的許多人所知，通常很難找出誰(shuí)或什么機(jī)構(gòu)應(yīng)該對(duì)特定網(wǎng)絡(luò)事件負(fù)責(zé)。我就此談?wù)劷?jīng)常被提及和已有大量討論的網(wǎng)絡(luò)空間“歸因問(wèn)題”。

國(guó)家和評(píng)論者們常常對(duì)技術(shù)意義上的歸因問(wèn)題提出的挑戰(zhàn)表示關(guān)切，即不管是通過(guò)技術(shù)指標(biāo)還是全源情報(bào)，在獲取有助于一國(guó)對(duì)特定網(wǎng)絡(luò)事件加以認(rèn)定的事實(shí)方面存在的挑戰(zhàn)。其他人提出了與關(guān)于歸因的政治決定有關(guān)的問(wèn)題，也就是可能與一國(guó)決定公開(kāi)地指認(rèn)另一國(guó)應(yīng)對(duì)特定網(wǎng)絡(luò)事件負(fù)責(zé)、并譴責(zé)這種行為不可接受相關(guān)的考量因素。然而，這些關(guān)于歸因的技術(shù)和政策討論應(yīng)與有關(guān)歸因的法律問(wèn)題區(qū)分開(kāi)來(lái)。在我的發(fā)言中，我將集中討論法律意義上的歸因問(wèn)題。

從法律角度看，有關(guān)國(guó)家責(zé)任的習(xí)慣國(guó)際法提供了將某一行為，包括網(wǎng)絡(luò)行為歸因于各國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)。例如，一國(guó)的機(jī)關(guān)或經(jīng)國(guó)內(nèi)法授權(quán)行使政府權(quán)力的個(gè)人或?qū)嶓w實(shí)施的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)可歸于該國(guó)，如果此類機(jī)關(guān)、個(gè)人或?qū)嶓w是以這種身份行事。

此外，根據(jù)國(guó)家責(zé)任法，如果非國(guó)家行為體根據(jù)一國(guó)的指示或在該國(guó)的指揮或控制下實(shí)施網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)，或者該國(guó)隨后認(rèn)可或接受該行動(dòng)為其本身的行動(dòng)時(shí)，他們所實(shí)施的行動(dòng)可歸因于該國(guó)。

因此，作為一個(gè)法律問(wèn)題，各國(guó)不能通過(guò)讓代理人實(shí)施網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的國(guó)際不法行為，來(lái)逃避對(duì)該行為的責(zé)任。如果存在相關(guān)信息（無(wú)論是通過(guò)技術(shù)手段還是通過(guò)全源情報(bào)獲得），使非國(guó)家行為體采取的網(wǎng)絡(luò)行為得以根據(jù)國(guó)家責(zé)任法規(guī)定的某一標(biāo)準(zhǔn)在法律上歸因于某一國(guó)家，則受害國(guó)享有國(guó)際法允許的對(duì)責(zé)任國(guó)的一切權(quán)利和救濟(jì)。

國(guó)家責(zé)任法沒(méi)有為確定法律上的歸因規(guī)定明確的舉證責(zé)任或標(biāo)準(zhǔn)。在這方面，一國(guó)可以對(duì)有關(guān)事實(shí)加以自行裁斷，并可以就將網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)歸因于另一國(guó)作出單方面決定。絕對(duì)的確定性不是，也不可能是必須的。相反，國(guó)際法只是一般地要求各國(guó)在收集信息并根據(jù)該信息得出結(jié)論時(shí)合理行事。

我還要指出，與一些國(guó)家的提法相反，并不存在這樣的國(guó)際法義務(wù)，要求國(guó)家在采取適當(dāng)行動(dòng)之前披露歸因所依靠的證據(jù)。當(dāng)然，可能存在政治壓力讓其這么做，例如，各國(guó)可以選擇通過(guò)披露這些證據(jù)，來(lái)說(shuō)服其他國(guó)家加入對(duì)違法國(guó)的譴責(zé)。但這是一個(gè)政策選擇——它不是國(guó)際法所強(qiáng)制要求的。

五、反措施和其他“防御”措施

我現(xiàn)在想談?wù)勈芎?guó)在應(yīng)對(duì)低于武裝攻擊門檻的惡意網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)時(shí)有哪些備選辦法的問(wèn)題。首先，一國(guó)總是可以采取不違背其任何國(guó)際義務(wù)的不友好行為，來(lái)影響其他國(guó)家的行為。這種行為也被稱為報(bào)復(fù)行為，包括諸如實(shí)行制裁或宣布外交人員為不受歡迎的人等。

在某些情況下，一國(guó)可以采取本來(lái)是違反國(guó)際法的行動(dòng)來(lái)應(yīng)對(duì)惡意網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)。一個(gè)例子是使用武力進(jìn)行自衛(wèi)以應(yīng)對(duì)實(shí)際或迫在眉睫的武裝攻擊。另一個(gè)例子是，在特殊情況下，一國(guó)可援引危急情況（plea of necessity），它在滿足某些條件時(shí)可以排除一個(gè)行為的不法性，如果該行為是國(guó)家在面對(duì)嚴(yán)重和迫在眉睫的危險(xiǎn)時(shí)保護(hù)其根本利益的唯一途徑。

然而，在剩下的時(shí)間里，我想談?wù)勗谟懻摼W(wǎng)絡(luò)空間時(shí)受到很多關(guān)注的國(guó)家的一種回應(yīng)：反措施。習(xí)慣國(guó)際法下的反措施允許一國(guó)在受到另一國(guó)的國(guó)際不法行為侵犯時(shí)，對(duì)責(zé)任國(guó)采取本屬于非法的措施，以迫使該國(guó)履行其國(guó)際義務(wù)，例如停止其國(guó)際不法行為的義務(wù)。因此，作為一個(gè)門檻問(wèn)題，針對(duì)惡意網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)采取反措施需要事前存在一個(gè)可歸因于另一國(guó)的國(guó)際不法行為。與所有反措施一樣，這使得回應(yīng)國(guó)可能需要對(duì)違反國(guó)際法承擔(dān)責(zé)任，如果被證明事實(shí)上并不存在激活采取反措施權(quán)利的國(guó)際不法行為，或者回應(yīng)國(guó)作出了并不準(zhǔn)確的歸因認(rèn)定。這是為什么不應(yīng)該輕易地采取反措施的一個(gè)原因。

此外，根據(jù)反措施的法律，對(duì)在網(wǎng)絡(luò)空間或通過(guò)網(wǎng)絡(luò)空間實(shí)施的、可歸因于一國(guó)的國(guó)際不法行為所采取的措施，只能針對(duì)應(yīng)對(duì)不法行為負(fù)責(zé)的國(guó)家，并且必須符合必要性和比例性原則，包括反措施應(yīng)意在使該國(guó)遵守其國(guó)際義務(wù)（例如停止其國(guó)際不法行為的義務(wù)）的要求，并且當(dāng)加害國(guó)開(kāi)始遵守有關(guān)義務(wù)后就必須停止。

反措施原則也通常要求受害國(guó)在采取反措施之前，敦促責(zé)任國(guó)遵守其國(guó)際義務(wù)，換句話說(shuō)，這項(xiàng)原則通常要求提出我所稱的“先行請(qǐng)求”（prior demand）。先行請(qǐng)求是否充分，應(yīng)根據(jù)當(dāng)時(shí)的具體情況和這一要求的目的——使責(zé)任國(guó)注意到受害國(guó)的主張并有機(jī)會(huì)作出回應(yīng)——進(jìn)行個(gè)案評(píng)估。

還需指出，針對(duì)可歸因于國(guó)家的國(guó)際不法網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)采取的反措施，其形式一般既包括基于網(wǎng)絡(luò)的反措施，也包括非基于網(wǎng)絡(luò)的反措施。這通常由回復(fù)國(guó)自行決定，并將取決于具體情況。

六、和平時(shí)期自愿性、不具拘束力的負(fù)責(zé)任國(guó)家行為規(guī)范

在我剩下的發(fā)言中，我想簡(jiǎn)要討論美國(guó)國(guó)際網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定戰(zhàn)略框架的另一個(gè)要素：就其他一些自愿性、不具約束力的和平時(shí)期網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國(guó)家行為規(guī)范達(dá)成國(guó)際共識(shí)。

在國(guó)際范圍內(nèi)，美國(guó)已經(jīng)提出并在推廣四條這樣的規(guī)范：

首先，一國(guó)不應(yīng)從事或在知情的情況下支持通過(guò)網(wǎng)絡(luò)手段竊取知識(shí)產(chǎn)權(quán)、商業(yè)機(jī)密和其他機(jī)密商業(yè)信息，以期為本國(guó)公司或商業(yè)部門提供競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

第二，一國(guó)不應(yīng)從事或在知情的情況下支持蓄意損壞關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、或以其他方式妨礙使用關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施向公眾提供服務(wù)的在線活動(dòng)。

第三，一國(guó)不應(yīng)從事或在知情的情況下支持旨在防止國(guó)家計(jì)算機(jī)安全事故響應(yīng)小組（CSIRTs）應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)事件的活動(dòng)。一國(guó)也不應(yīng)使用國(guó)家計(jì)算機(jī)安全事故響應(yīng)小組來(lái)從事旨在造成損害的在線活動(dòng)。

第四，一國(guó)應(yīng)以符合其國(guó)內(nèi)和國(guó)際義務(wù)的方式，在其他國(guó)家提出調(diào)查網(wǎng)絡(luò)犯罪、收集電子證據(jù)和減少?gòu)钠漕I(lǐng)土發(fā)起的惡意網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的協(xié)助請(qǐng)求時(shí)開(kāi)展合作。

這四條美國(guó)所倡導(dǎo)的規(guī)范尋求應(yīng)對(duì)所有國(guó)家都有著國(guó)家安全和/或經(jīng)濟(jì)安全關(guān)注的具體風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。 雖然這些規(guī)范在性質(zhì)上是自愿性和不具約束力的，但可以用來(lái)界定負(fù)責(zé)任、志同道合的國(guó)家應(yīng)遵守的國(guó)際行為標(biāo)準(zhǔn)，目的是防止不良行為體從事惡意的網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)。如果得到遵守，這些措施（包括自我克制措施）將大大有助于沖突預(yù)防和穩(wěn)定。隨著時(shí)間的推移，這些規(guī)范可能為負(fù)責(zé)任的國(guó)家潛移默化地提供共同標(biāo)準(zhǔn)，用于確定和應(yīng)對(duì)偏離這些規(guī)范的行為。隨著越來(lái)越多的國(guó)家承諾遵守這些規(guī)范，它們將更加愿意譴責(zé)不良行為體的惡意活動(dòng)，并一起努力確保這些活動(dòng)會(huì)產(chǎn)生后果。

然而，在國(guó)際法和自愿性、不具約束力的規(guī)范之間加以明確區(qū)分也很重要。美國(guó)提出的這四條規(guī)范以及聯(lián)合國(guó)政府專家組2015年報(bào)告中建議的其他和平時(shí)期網(wǎng)絡(luò)規(guī)范完全屬于自愿性和不具約束力的類別。這些自愿性和不具約束力的規(guī)范提出了預(yù)期的國(guó)家行為標(biāo)準(zhǔn)，它們?cè)谀承┣闆r下可能與國(guó)際法所要求的行為標(biāo)準(zhǔn)存在重疊。這種規(guī)范旨在補(bǔ)充現(xiàn)行國(guó)際法。它們旨在應(yīng)對(duì)武裝沖突背景之外發(fā)生的、有可能破壞穩(wěn)定的國(guó)家的某些網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)。盡管如此，如果各國(guó)開(kāi)始接受這些非約束性規(guī)范所提出的標(biāo)準(zhǔn)具有法律約束力，并且按照這些標(biāo)準(zhǔn)行事，這種規(guī)范可能會(huì)隨著時(shí)間的推移而變成有約束力的習(xí)慣國(guó)際法。因此，各國(guó)在認(rèn)定和遵守這些不具約束力的規(guī)范的過(guò)程中應(yīng)加以小心。

最后，我想強(qiáng)調(diào)幾點(diǎn)。首先，網(wǎng)絡(luò)空間可能是一個(gè)相對(duì)較新的前沿領(lǐng)域，但是和其他領(lǐng)域一樣，網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)家行為仍然內(nèi)嵌于包括國(guó)際法在內(nèi)的現(xiàn)有法律框架中；第二，國(guó)家對(duì)確定現(xiàn)有法律框架如何適用于網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)有首要責(zé)任；第三，各國(guó)有責(zé)任公開(kāi)闡明適用的標(biāo)準(zhǔn)，這對(duì)于準(zhǔn)確理解網(wǎng)絡(luò)空間及其他領(lǐng)域的國(guó)際法至關(guān)重要。我希望我的這些意見(jiàn)推進(jìn)了透明度這一目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)了國(guó)際法和國(guó)際法律從業(yè)者在這一重要和有活力的領(lǐng)域中的重要作用。

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① 本文是美國(guó)國(guó)務(wù)院法律顧問(wèn)Brian J. Egan應(yīng)邀于2016年11月10日在加州大學(xué)伯克利分校法學(xué)院所作的演講，原文可見(jiàn)于https://www.justsecurity.org/wp-content/uploads/2016/11/Brian-J.-Egan-International-Law-and-Stability-in-Cyberspace-Berkeley-Nov-2016.pdf