■ 杭州市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)

地上地下 法規(guī)攸同—《杭州市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理辦法》主要內(nèi)容說(shuō)明

■ 杭州市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)

地下空間開(kāi)發(fā)利用涉及規(guī)劃、用地、建設(shè)、產(chǎn)權(quán)、建后管理等諸多方面，因此，針對(duì)該活動(dòng)的管理立法也是一個(gè)系統(tǒng)工程，總體思路是在現(xiàn)有法律法規(guī)的框架下（地上建設(shè)項(xiàng)目涉及的法律法規(guī)同等適用于地下空間），著力解決當(dāng)前存在的地下空間規(guī)劃不深、利用零散、互不連通等突出問(wèn)題。《辦法》分總則、規(guī)劃管理、用地管理、建設(shè)管理、產(chǎn)權(quán)登記、使用管理、法律責(zé)任、附則八章，共50條。

一、關(guān)于管理體制

地下空間開(kāi)發(fā)利用專(zhuān)業(yè)性、綜合性和系統(tǒng)性強(qiáng)，為加強(qiáng)對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用的統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，《辦法》確立了“綜合協(xié)調(diào)、一家統(tǒng)籌、分頭管理”的模式：（1）規(guī)定政府一級(jí)應(yīng)當(dāng)建立地下空間開(kāi)發(fā)利用管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)解決開(kāi)發(fā)利用中的重大問(wèn)題，督促有關(guān)部門(mén)依法履行監(jiān)督管理職責(zé)。（2）規(guī)定建設(shè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)地下空間開(kāi)發(fā)利用的統(tǒng)籌推進(jìn)工作。（3）規(guī)定城鄉(xiāng)建設(shè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土資源、人民防空、城市管理、房產(chǎn)管理、環(huán)境保護(hù)等有關(guān)行政管理部門(mén)按照各自職責(zé)，共同做好地下空間開(kāi)發(fā)利用相關(guān)管理工作。

另外，為綜合化、系統(tǒng)化、區(qū)域化推進(jìn)地下空間開(kāi)發(fā)利用，避免零散、無(wú)序開(kāi)發(fā)和互不連通等弊病，《辦法》在第二十七規(guī)定，地下空間重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域和大型城市綜合體、重要地鐵站點(diǎn)及其周邊的開(kāi)發(fā)建設(shè)，由屬地區(qū)政府、開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)、集聚區(qū)管委會(huì)或者市級(jí)開(kāi)發(fā)建設(shè)單位負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進(jìn)。通過(guò)屬地管理，確立統(tǒng)籌推進(jìn)開(kāi)發(fā)利用的責(zé)任主體。

二、關(guān)于地下空間規(guī)劃管理

開(kāi)發(fā)利用地下空間，規(guī)劃是龍頭，是導(dǎo)向，是有序合理利用地下空間的法定保障。《辦法》突出了地下空間開(kāi)發(fā)利用的規(guī)劃統(tǒng)籌作用，首先在第五條明確了杭州市地下空間開(kāi)發(fā)利用的基本方向，即：地下空間應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于建設(shè)地下交通、城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、防空防災(zāi)等項(xiàng)目；鼓勵(lì)建設(shè)商業(yè)、工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)以及體育、文化等公共服務(wù)項(xiàng)目；禁止建設(shè)住宅、學(xué)校、幼托、養(yǎng)老等項(xiàng)目。針對(duì)目前地下空間規(guī)劃存在的問(wèn)題，為深化規(guī)劃管控，促進(jìn)地下空間系統(tǒng)性開(kāi)發(fā)和互連互通，《辦法》在第二章明確地下空間規(guī)劃編制和實(shí)施的要求：（1）在總體規(guī)劃層面，明確地下空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的組成部分。（2）在專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃層面，明確地下空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括豎向分層、橫向連通，地上地下一體化安排，總體布局，重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域，開(kāi)發(fā)步驟等內(nèi)容，并要求人防工程、軌道交通等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃與地下空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。（3）在控制性詳細(xì)規(guī)劃層面，規(guī)定應(yīng)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)的控規(guī)補(bǔ)充完善有關(guān)地下空間開(kāi)發(fā)利用的內(nèi)容，包括開(kāi)發(fā)范圍、規(guī)模、使用性質(zhì)、出入口位置、互連互通要求、人防建設(shè)要求、大型地下市政基礎(chǔ)設(shè)施的安全保護(hù)區(qū)范圍以及地下與地面建設(shè)之間的協(xié)調(diào)等內(nèi)容。地下空間控規(guī)具有相當(dāng)?shù)奶厥庑院蛷?fù)雜性，但由于地下空間建設(shè)具有很大程度的不可逆性，所以控規(guī)必須具有一定的確定性、規(guī)范性和前瞻性，方能成為一種法定保障和約束?？紤]到可行性和必要性，《辦法》僅要求對(duì)重點(diǎn)地區(qū)控規(guī)中涉及地下空間開(kāi)發(fā)利用的內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充完善，對(duì)非重點(diǎn)地區(qū)沒(méi)有作剛性要求。（4）在修建性詳細(xì)規(guī)劃層面，規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)對(duì)重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目組織編制城市設(shè)計(jì)或者修建性詳細(xì)規(guī)劃，明確地下空間相關(guān)控制要求。為促進(jìn)有序開(kāi)發(fā)、有效落實(shí)地下空間建設(shè)任務(wù)，《辦法》同時(shí)在第十四條規(guī)定了地下空間建設(shè)規(guī)劃、計(jì)劃的內(nèi)容，通過(guò)建設(shè)規(guī)劃和年度計(jì)劃明確建設(shè)目標(biāo)、重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目及其實(shí)施主體、推進(jìn)步驟、保障措施等內(nèi)容。

為確保地下空間開(kāi)發(fā)利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和控規(guī)的落地，《辦法》在第十六條、第十七條、第十八規(guī)定了規(guī)劃許可相關(guān)內(nèi)容，要求城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)在進(jìn)行規(guī)劃審批和提出規(guī)劃條件時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確建設(shè)項(xiàng)目的用地性質(zhì)、水平投影坐標(biāo)、豎向高程、建設(shè)規(guī)模、出入口位置、與相鄰建筑連通方式以及規(guī)劃用地退讓等要求，盡可能地從規(guī)劃源頭上規(guī)范開(kāi)發(fā)利用，這也是促進(jìn)互連互通，避免地下空間工程缺乏連貫性的必要手段。

三、關(guān)于地下空間用地管理

為規(guī)范地下空間用地管理，依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法、土地管理法的有關(guān)規(guī)定，《辦法》首先在第十九條規(guī)定，開(kāi)發(fā)利用地下空間應(yīng)當(dāng)依法取得地下建設(shè)用地使用權(quán)。同時(shí)《辦法》針對(duì)地下建設(shè)用地供應(yīng)不同于地上建設(shè)用地供應(yīng)的情況，作了以下特殊規(guī)定：（1）規(guī)定地上建設(shè)用地使用權(quán)人可以申請(qǐng)開(kāi)發(fā)其建設(shè)用地范圍內(nèi)的地下空間（市政基礎(chǔ)設(shè)施、人防工程等公益性建設(shè)項(xiàng)目需要使用或者已經(jīng)使用的除外）。在城市發(fā)展早期，地上建筑的建設(shè)用地使用權(quán)人囿于當(dāng)時(shí)的理念、資金和技術(shù)等原因，沒(méi)有開(kāi)發(fā)利用或者沒(méi)有充分開(kāi)發(fā)利用地下空間。明確地上建設(shè)用地使用權(quán)人可開(kāi)發(fā)其用地范圍內(nèi)的地下空間，可以緩解部分區(qū)域因公共設(shè)施配套不足而造成的供需矛盾，也可以避免其他主體在其建筑物下進(jìn)行開(kāi)發(fā)可能帶來(lái)的利益沖突，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。但該權(quán)利行使必須符合控制性詳細(xì)規(guī)劃，并受公共利益優(yōu)先原則的限制。（2）規(guī)定地下建設(shè)用地供應(yīng)適用協(xié)議出讓的情形，包括：地上建設(shè)用地使用權(quán)人申請(qǐng)開(kāi)發(fā)其建設(shè)用地范圍內(nèi)的地下空間的；受客觀條件或者特殊歷史因素制約（主要是涉及公益性項(xiàng)目）無(wú)法獨(dú)立分宗或者不具備招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌出讓條件的等。（3）規(guī)定規(guī)劃條件要求建設(shè)的連通通道穿越市政道路、公共綠地、公共廣場(chǎng)等公共用地的，連通通道的土地可以采用劃撥方式供地，以鼓勵(lì)互連互通。為有計(jì)劃地推進(jìn)地下空間開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)，《辦法》在第二十二條明確了土地整理和供地計(jì)劃相關(guān)內(nèi)容，即重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目由縣（市、區(qū)）政府、開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會(huì)或者其指定的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)土地開(kāi)發(fā)整理，具備供地條件的，優(yōu)先納入年度土地出讓計(jì)劃，在做地階段即充分考慮地下空間整片開(kāi)發(fā)利用要求。為確保規(guī)劃在建設(shè)中得到落實(shí)，在第二十三條規(guī)定在地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓前，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃或者規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定，提出規(guī)劃條件。土地行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)將規(guī)劃條件作為地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓文件及出讓合同的組成部分。

四、關(guān)于地下工程建設(shè)管理

控制性詳細(xì)規(guī)劃中地下空間規(guī)劃內(nèi)容、建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同或劃撥決定書(shū)中核定的地下建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃條件，必須通過(guò)設(shè)計(jì)與建設(shè)才能最終實(shí)施。地下空間開(kāi)發(fā)具有不可逆性，地下工程一旦完工后，如果存在缺陷，通常難以通過(guò)重建來(lái)彌補(bǔ)，而且將致使整個(gè)區(qū)域相關(guān)地下空間的互連互通規(guī)劃要求都可能受到影響，甚至無(wú)法實(shí)施。為此，為實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化開(kāi)發(fā)和統(tǒng)籌推進(jìn)建設(shè)，《辦法》在第二十七條至第三十條分別規(guī)定了統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)、整體設(shè)計(jì)統(tǒng)一建設(shè)以及結(jié)合地鐵建設(shè)帶動(dòng)地下空間開(kāi)發(fā)等內(nèi)容?！掇k法》第二十七條規(guī)定，重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域和大型城市綜合體、重要地鐵站點(diǎn)及其周邊的開(kāi)發(fā)建設(shè)，由屬地區(qū)政府、開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)、集聚區(qū)管委會(huì)或者市級(jí)開(kāi)發(fā)建設(shè)單位負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進(jìn)。第二十八條明確，集中開(kāi)發(fā)區(qū)域，由集中開(kāi)發(fā)單位對(duì)地下建設(shè)工程進(jìn)行整體設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)，一并出讓。第二十九條、第三十條規(guī)定了結(jié)合地鐵建設(shè)實(shí)現(xiàn)整體開(kāi)發(fā)建設(shè)和互連互通?；诘叵驴臻g工程建設(shè)相比地面工程有一定的隱蔽性和建設(shè)的特殊性要求，《辦法》第三十三條至第三十六條強(qiáng)調(diào)了地下空間工程建設(shè)程序、施工前調(diào)查、施工要求、主管部門(mén)監(jiān)管職責(zé)以及地下工程竣工驗(yàn)收、檔案移交等內(nèi)容。

五、關(guān)于地下空間互連互通

當(dāng)前，地下工程和設(shè)施之間互不連通的問(wèn)題比較突出，影響了地下空間的整體使用效能。造成這一問(wèn)題的原因是多方面的，其中，規(guī)劃要求深度不夠和規(guī)劃實(shí)施不到位是重要因素。為此，《辦法》作了如下幾方面規(guī)定：（1）控制性詳細(xì)規(guī)劃必須對(duì)地下空間互連互通、出入口位置作出具體規(guī)定。（2）城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)在核定地下建設(shè)工程規(guī)劃條件時(shí)，必須根據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃明確相鄰地下建筑的連通要求。（3）規(guī)劃條件要求連通的，項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案應(yīng)當(dāng)包括連通方案，并納入設(shè)計(jì)方案審批；規(guī)劃條件未要求連通的，相鄰建設(shè)單位可以協(xié)商達(dá)成連通協(xié)議納入審批和建設(shè)。（4）先行建設(shè)的地下建設(shè)項(xiàng)目必須按照規(guī)劃要求預(yù)留連通位置，后續(xù)建設(shè)的地下建設(shè)項(xiàng)目必須與先建的項(xiàng)目實(shí)施連通。此外，為鼓勵(lì)地下空間互連互通，《辦法》第二十五條規(guī)定了若干鼓勵(lì)政策，例如政府可以通過(guò)劃撥供地、協(xié)議出讓、土地出讓金優(yōu)惠等形式提供連通通道的土地，連通通道允許適度開(kāi)發(fā)使用功能，連通通道面積可以計(jì)入法定的防空地下室建設(shè)面積等。

六、關(guān)于產(chǎn)權(quán)登記

產(chǎn)權(quán)登記的主要法律依據(jù)是《物權(quán)法》和《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》?！掇k法》受規(guī)章立法權(quán)限的限制，只能根據(jù)這兩部法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)地下空間產(chǎn)權(quán)登記的相關(guān)內(nèi)容作比較原則的規(guī)定，具體的實(shí)施辦法則授權(quán)土地行政主管部門(mén)依法制定。（1）根據(jù)地下空間的利用特點(diǎn)，在第三十八條規(guī)定了地下空間建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立、分層登記和三維立體確權(quán)的原則。關(guān)于三維立體確權(quán)，是學(xué)習(xí)了深圳市的做法，因?yàn)榈叵陆ㄔO(shè)用地使用權(quán)不同于地上（二維），還有深度的控制要求，故以三維指標(biāo)進(jìn)行地下建設(shè)用地使用權(quán)登記是科學(xué)合理的。（2）規(guī)定了地下空間權(quán)屬登記的主體，在第三十九條規(guī)定，地下建設(shè)用地使用權(quán)及建（構(gòu)）筑物的所有權(quán)由建設(shè)單位申請(qǐng)首次登記。人民防空行政主管部門(mén)投資建設(shè)的單建式人防工程，由人民防空行政主管部門(mén)申請(qǐng)辦理產(chǎn)權(quán)登記；兼顧人防的地下空間建設(shè)項(xiàng)目，經(jīng)人民防空行政主管部門(mén)確定兼顧人防地下空間的區(qū)域范圍后，由地下建設(shè)用地使用權(quán)人申請(qǐng)辦理產(chǎn)權(quán)登記；結(jié)建防空地下室經(jīng)人民防空行政主管部門(mén)確定防空地下室的區(qū)域范圍后，其權(quán)屬登記按照國(guó)家有關(guān)法律的規(guī)定辦理。（3）關(guān)于地下連通通道的產(chǎn)權(quán)，一般都涉及兩個(gè)以上建設(shè)單位，《辦法》規(guī)定其產(chǎn)權(quán)在土地出讓合同、土地劃撥決定書(shū)或者相關(guān)建設(shè)單位的協(xié)議中明確。（4）明確了地下空間權(quán)屬登記相關(guān)規(guī)范要求，以區(qū)別于地上權(quán)屬登記（第四十條）。

七、關(guān)于使用管理

相比于地上，地下空間對(duì)于使用過(guò)程中的安全性要求更高，《辦法》第六章對(duì)地下空間工程設(shè)施的使用管理作了規(guī)定。（1）明確了責(zé)任主體，地下空間建（構(gòu)）筑物和設(shè)施的所有權(quán)人為維護(hù)管理責(zé)任人。所有權(quán)人與實(shí)際使用人不一致的，由所有權(quán)人委托實(shí)際使用人承擔(dān)維護(hù)管理責(zé)任。地下連通通道涉及兩個(gè)以上建設(shè)單位的，在土地劃撥決定書(shū)、土地出讓合同或者相關(guān)建設(shè)單位的協(xié)議中明確連通通道的維護(hù)管理責(zé)任。（2）明確了管理責(zé)任，包括按照設(shè)計(jì)用途使用，保障公共通道及出入口的開(kāi)放，保持消防、通風(fēng)、照明、監(jiān)控、通信等設(shè)施正常運(yùn)行，做好地下空間的標(biāo)識(shí)管理和指引，配合城市基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)等。（3）明確了對(duì)公眾開(kāi)放的地下空間的特殊管理要求，包括防范事故災(zāi)害，建立規(guī)章制度、突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，發(fā)現(xiàn)安全隱患整改消除，發(fā)生安全事故應(yīng)急救助等。（4）明確了地下市政基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)管理主體和維護(hù)管理責(zé)任。（5）規(guī)定了地下空間在使用過(guò)程中的禁止行為。

此外，《辦法》還對(duì)地下空間普查、地下空間信息共享平臺(tái)建設(shè)和法律責(zé)任銜接等方面作了規(guī)定。