■ 本刊記者 葉昌元

未來城鄉(xiāng)

政公人和

■ 本刊記者 葉昌元

政務公開：以公開為常態(tài)，不公開為例外

2013年，南通市民陸某將南通市發(fā)改委告到法院。此前，原告向被告南通市發(fā)改委申請公開“長平路西延綠化工程的立項批文”，被告作出答復并提供了《市發(fā)改委關于長平路西延工程的批復》。原告認為“長平路西延綠化工程”與“長平路西延工程”，雖只有兩字之差，但內容完全不同。原告請求依法撤銷被告作出的［2013］14號《政府信息公開申請答復書》，并責令重新作出答復。

原告陸某狀告南通市發(fā)改委，依據的是2008年5月開始施行的《政府信息公開條例》。《條例》規(guī)定：行政機關應當主動公開這些政務信息—涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的；其他依照法律、法規(guī)和國家有關規(guī)定應當主動公開的。此外，公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。

陸某就是出于“生活”需要，要求信息公開的。國家行政學院楊偉東教授講了一個案例：一位農民出于“科研”需要，要求政府提供相關政務信息。面對質疑，這位農民反詰：“我為什么不能搞科研？”

2014年10月，中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》?！稕Q定》要求：“全面推進政務公開。堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結果公開。各級政府及其工作部門依據權力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監(jiān)督方式等事項。”當然，涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息除外。

《決定》源于我國憲法賦予人民以主體地位?！稕Q定》指出：“人民是依法治國的主體和力量源泉，人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度。依法治國，必須堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權益為出發(fā)點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權利和自由、承擔應盡的義務，維護社會公平正義，促進共同富裕?！?/p>

建設領域：政務公開任務繁重

《政府信息公開條例》開列了政務信息公開的范圍?？h級以上各級人民政府及其部門應當重點公開下列政府信息：行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件；國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及相關政策；國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計信息；財政預算、決算報告；行政事業(yè)性收費的項目、依據、標準；環(huán)境保護、公共衛(wèi)生、安全生產、食品藥品、產品質量的監(jiān)督檢查情況等。

設區(qū)的市級人民政府、縣級人民政府及其部門應當重點公開的事項包括：城鄉(xiāng)建設和管理的重大事項；社會公益事業(yè)建設情況；征收或者征用土地、房屋拆遷及其補償、補助費用的發(fā)放、使用情況；搶險救災、優(yōu)撫、救濟、社會捐助等款物的管理、使用和分配情況。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當重點公開的事項有八條，包括：貫徹落實國家關于農村工作政策的情況；財政收支、各類專項資金的管理和使用情況；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、宅基地使用的審核情況；征收或者征用土地、房屋拆遷及其補償、補助費用的發(fā)放、使用情況；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的債權債務、籌資籌勞情況；搶險救災、優(yōu)撫、救濟、社會捐助等款物的發(fā)放情況；鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟實體承包、租賃、拍賣等情況；執(zhí)行計劃生育政策的情況。

從政府應當重點公開的事項來看，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“執(zhí)行計劃生育政策的情況”這一條外，其余每一條都與建設領域有密切關系，“兵書十二卷，卷卷有其名”。

政務公開帶來浩繁的工作量，一塊是主動公開；另一塊是滿足公民、法人等要求的信息搜集、整理和發(fā)送。

《條例》要求：行政機關應當將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開，并及時向國家檔案館、公共圖書館提供。行政機關可以根據需要設立公共查閱室、資料索取點、信息公告欄、電子信息屏等場所、設施。各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，并配備相應的設施、設備。

進一步對峙培養(yǎng)選出對向日葵菌核病病原菌拮抗作用最佳的真菌ax2、DH20、DH34。在3株菌株與向日葵核盤菌對峙培養(yǎng)中，拮抗效果明顯?？拷暌志鷰Ц浇暮吮P菌在較大范圍內不能形成菌核及菌核原基且菌落衰弱，如圖1所示。

除完成這些規(guī)定動作外，行政機關還必須回應公眾的政務公開申請。比如，一位市民要求市政府提供圍繞房價構成的政務信息，市政府就要從散見于發(fā)改、國土、規(guī)劃、住建、銀行等系統(tǒng)，而且生成于不同時點的信息庫里搜集、整理相關資料。如果是每天回應多個類似的要求呢？可以想象，這個工作量有多大！

何況，現實中，不排除有人對政務知情權、監(jiān)督權以及訴訟權的濫用。前述南通陸某在案中敗訴，法院即有這方面的考量。

2013年至2015年1月期間，原告陸某及其父親、伯母張?zhí)m三人以生活需要為由，共提起至少94次政府信息公開申請，要求公開的信息五花八門，包括拘留所被拘留人員的伙食費標準、派出所詢問室的監(jiān)控錄像。他們還向江蘇省政府、省公安廳、省國土資源廳、南通市政府、市審計局等機關共提起行政復議至少39次，向不同法院提起政府信息公開之訴訟至少36次。

據悉，一些行政機關發(fā)現一個現象：極少數人反復申請政務公開，而絕大多數人從未申請過。

善于公開：提高政務公開的成效

開弓沒有回頭箭。政務公開的決定不可能因其運作困難而廢弛。關鍵是如何應對各種困難。

面對濫用政務知情權、監(jiān)督權現象，有法學家提出：應提高索取政務信息的門檻，比如申請者應適當向財政繳費，費用包括搜集、整理資料的薪酬和復印費等?？砂瓷暾埖膬热?、數量等制定收費標準。行政機關是為全社會服務的，少數人因自身的需要而增加其工作量，甚至影響公共服務，付費是合情合理的。如此一來，一些非善意索取信息的人會就此罷休。

面對正當的政務公開的要求，行政機關必須將其納入工作職責范圍，恐怕要像準備向上級匯報工作那樣，隨時準備滿足公民、法人等申請政務公開的要求。這就要求行政機關必須做好以下幾方面的工作。

一是政府門戶網站建設要轉型，要更加利企便民，以滿足他們生活、生產、科研、創(chuàng)業(yè)等需要。

2016年2月，中辦、國辦印發(fā)《關于全面推進政務公開工作的意見》，要求：加強政府門戶網站建設，推進政府數據開放，提高信息化水平?！兑庖姟窂娬{：“實施政府數據資源清單管理，加快建設國家政府數據統(tǒng)一開放平臺，制定開放目錄和數據采集標準，穩(wěn)步推進政府數據共享開放。優(yōu)先推動民生保障、公共服務和市場監(jiān)管等領域的政府數據向社會有序開放。”“支持鼓勵社會力量充分開發(fā)利用政府數據資源，推動開展眾創(chuàng)、眾包、眾扶、眾籌，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新提供條件?！薄胺e極運用大數據、云計算、移動互聯網等信息技術，通過信息共享、互聯互通、業(yè)務協(xié)同，實行審批和服務事項在線咨詢、網上辦理、電子監(jiān)察?！薄罢险W站信息資源，加強各級政府網站之間協(xié)調聯動，強化與中央和地方主要新聞媒體、主要新聞網站、重點商業(yè)網站的聯動?！?/p>

如果我們稍加留意，就會發(fā)現，各省、自治區(qū)、直轄市建設行政主管部門的網站建設水平參差不齊。下面兩幅網站的截圖即說明了這種差異。

北京市住房和城鄉(xiāng)建設委員會網站，開設存量房交易頁面，方便買賣房屋的市民查詢相關信息，了解市場概貌和走勢。

某省住房城鄉(xiāng)建設廳官網，除了首頁外，其余頁面多為空白或寥寥數言。

做好政府門戶網站，當然會增加成本。但是，就政務公開這件事來說，此舉事半功倍。公眾如果能從網站上獲取信息，就不會向行政機關申請了，無形中節(jié)省了機關人力成本。

二是培養(yǎng)日常工作狀態(tài)下的“新聞發(fā)言人”。政府新聞發(fā)言人一般負責對政府重大決策作解讀、發(fā)布政府應對突發(fā)事件的措施等，往往是在重要節(jié)點、時點發(fā)聲。日常工作狀態(tài)下的“新聞發(fā)言人”除了要具備新聞發(fā)言人的一般素質，對政府各項工作及其相互間的關聯、目標、效果等了然于心外，還應該具備政務信息的“搜索引擎”功能，隨時準備回應社會關切，滿足申請人的需要。

三是在實施行政行為之前作更深入的調研，充分征求行政相對人的意見。這些意見也是將來答復政務公開申請人的重要依據和素材。

“被動房”里：陽光是最好的消毒劑

按相關規(guī)定，行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩(wěn)定。政務運行當然不能放在全玻璃的房子里，供人任意圍觀。那么，如何落實對行政權力的制約和監(jiān)督呢？

因此說，政務運行應該放在“被動房”里，既要讓外墻足夠厚實，又能充分接受陽光。陽光既是正能量，也是最好的消毒劑。這涌進來的陽光就是黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。

2013年3月，楊政權向山東省肥城市房管局等單位申請廉租住房，但未能獲得批準，隨即申請公開經適房、廉租房的分配信息并公開所有享受該住房住戶的審查資料信息（包括戶籍、家庭人均收入和家庭人均居住面積等）。該市房管局于2013年4月向楊政權答復了2008年以來各種保障房建設、分配情況，但未告知這些保障房住戶的審查資料信息。楊政權提起訴訟，要求一并公開所有審查資料信息。

一審法院認為，楊政權要求公開的政府信息涉及公民的個人隱私，不應予以公開，判決駁回楊政權的訴訟請求。

但二審法院認為，《廉租住房保障辦法》《經濟適用住房管理辦法》均確立了保障性住房分配的公示制度，當地政府部門也規(guī)定，“對每位申請保障性住房人的家庭收入和實際生活狀況進行調查核實并張榜公示，接受群眾監(jiān)督”。申請保障性住房者，應視為已經同意公開其前述個人信息。當涉及公眾利益的知情權和監(jiān)督權與保障性住房申請人的個人隱私相沖突時，獲得這一公共資源的公民應該讓渡部分個人信息。被告的答復未達到全面、具體的法定要求，因此判決撤銷一審判決和被訴答復，責令被告在規(guī)定的工作日內對楊政權的申請重新作出書面答復。

此案引進了民主監(jiān)督、司法監(jiān)督，其意義在于：如果被告在保障性住房分配中不存在任何不公正、不公平的行為，按二審法院要求作出答復，會讓原告消除猜忌，避免不良的社會影響；如果分配中確有不公正、不公平的行為，便于糾正、毖后。

從此案推而廣之，公眾或法人等機構可以向行政機關申請這樣的信息公開：全市各個樓盤的容積率是多少，制定的依據是什么？城市管理執(zhí)法中有沒有選擇性執(zhí)法，收到多少起對違法行為的舉報，查處了多少起？某個公共建筑的中標價是多少、最終造價是多少，中標的設計、施工企業(yè)都具備什么樣的條件？

政務公開還能起到集思廣益、防止決策失誤、降低風險的作用。智慧蘊藏在民間。一旦發(fā)現火災隱患，智者就會建議主人徙薪曲突。假如，深圳渣土受納場的選址、運營充分公開，不排除有相關專家會指出其中的隱患，“12·20”特別重大滑坡事故也許可以避免。就責任人來說，他們對這類事故可能前所未聞，怎么讓他們防患未然呢？

規(guī)劃方案征求公眾意見，已成為常態(tài)。沂南縣城市總體規(guī)劃（2016-2030）編制后，即請廣大市民及社會各界積極提意見建議

在不遠的未來，我們會看到這樣的轉變：行政機關及其公務員由原來的對上級負責，轉向對上級負責的同時考慮如何向公眾交代；公民、法人及各人民團體、社會組織等由對行政權力的監(jiān)督上溯到更廣泛地參與立法；社會更加風清氣順：規(guī)劃方案更透明，公共資源的分配更公平，城管與執(zhí)法對象之間減少激烈的對抗……