■ 徐振強 尹曉杰

上海特色小鎮(zhèn)頂層設計與分析

■ 徐振強 尹曉杰

當前，我國建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)的總量超過3萬，是承接城市與農村的空間、要素樞紐，在改善城鄉(xiāng)二元結構、集聚就地城鎮(zhèn)化人口和優(yōu)化城鎮(zhèn)體系布局等方面作用顯著。新型城鎮(zhèn)化從政策層面強化了對小城鎮(zhèn)發(fā)展的支撐。本研究在全面梳理包括浙江等國內特色小鎮(zhèn)經驗問題的基礎上，以上海為例，嘗試構建特大城市特色小鎮(zhèn)頂層設計的方法論，從復雜適應理論（CAS）應用、小鎮(zhèn)關鍵要素洼地識別、文化特色傳承放大、新產業(yè)經濟公私合營策劃、協(xié)同創(chuàng)新機制與平臺原型系統(tǒng)架構、第四代小鎮(zhèn)中上海模式解譯等六方面出發(fā)，提出路徑建議，促進上海特色小鎮(zhèn)分類施策、市場導向型開發(fā)、品質化精細化魅力型建設。

一、小城鎮(zhèn)建設瓶頸依然突出

我國小城鎮(zhèn)建設面臨的共性問題：（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化水平不高，綜合反映人口承載力、經濟承載力和建設承載力的土地集約、混合利用程度欠佳。（2）經濟基礎較為薄弱，各城鎮(zhèn)之間差距明顯。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染問題突出，部分小鎮(zhèn)主導產業(yè)存在屬于國家產業(yè)結構調整中的淘汰類產業(yè)項目的情況，是重污染企業(yè)的重要轉移地。（4）鎮(zhèn)區(qū)農田面臨農藥化肥等施用強度較高的自生型污染。（5）存在一定比例危房、公共服務和基礎設施建設運營不足等缺點。

上海小城鎮(zhèn)發(fā)展存在的突出問題：（1）城鄉(xiāng)發(fā)展一體化水平不高。城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡、不協(xié)調，鎮(zhèn)村規(guī)劃尚未全覆蓋，鎮(zhèn)村基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設投入相對不足，農村生產和居住分散現象突出。（2）都市現代農業(yè)發(fā)展水平參差不齊，農業(yè)生產經營水平、生產集中度有待提高，養(yǎng)殖業(yè)中小而散的傳統(tǒng)畜禽養(yǎng)殖方式仍占有一定比例。（3）農村水環(huán)境欠賬問題突出，鎮(zhèn)村級河道劣Ⅴ類水體比重較高，農村面源污染面廣點散；郊區(qū)局部交通網絡有待加強，市域軌道交通線與郊區(qū)地域廣、布局相對分散的特點不相適應，部分鎮(zhèn)村道路投入和管養(yǎng)不到位。（4）農民享受城鎮(zhèn)化紅利不足，城鄉(xiāng)政策天平失衡，農民利益保障存在缺失；城鄉(xiāng)基本公共服務均等化面臨制約，城鄉(xiāng)基本公共服務在財政投入上仍有差距，農村地區(qū)教育和衛(wèi)生專業(yè)人才較為缺乏，養(yǎng)老服務問題較為突出。（5）郊區(qū)歷史文化遺跡保護有待加強，上海郊區(qū)有10處中國歷史文化名鎮(zhèn)、32片歷史文化風貌區(qū)，歷史保護規(guī)劃和管理普遍存在重中心城區(qū)、輕郊區(qū)的現象。在保護與利用上，郊區(qū)古鎮(zhèn)普遍商業(yè)開發(fā)過度，發(fā)展模式趨同。

圖1 浙江省部分特色小鎮(zhèn)實景

目前全國各地都在建設的特色小鎮(zhèn)，主要是參考浙江經驗（圖1），在大城市周邊農村的地市區(qū)，有的是以建制鎮(zhèn)為基礎，有的以城鎮(zhèn)為基礎，逐步形成以特色產業(yè)為核心的小鎮(zhèn)。各省都在不同程度地力推特色小鎮(zhèn)培育和建設，并與智慧理念對接（圖2）。

圖2 以智慧為理念的特色小鎮(zhèn)建設

二、上海特色小鎮(zhèn)創(chuàng)新路徑與分析

截至2016年底，上海市的城鎮(zhèn)化率約為89.61%，已進入從城鎮(zhèn)化中期向后期推進的階段。鎮(zhèn)是上海市推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和新型城鎮(zhèn)化的重要載體，推進特色小鎮(zhèn)建設將是上海市城鎮(zhèn)化發(fā)展中后期空間發(fā)展的新模式，也將成為上海金融、科研、文化創(chuàng)意等新興產業(yè)的重要承載區(qū)域。上海市土地面積的9/10位于外郊區(qū)，外郊區(qū)將成為城市非核心功能疏解和城市功能更新的發(fā)力點和主戰(zhàn)場。因此，在建設過程中應充分體現國際化大都市的特點，發(fā)揮大都市邊緣區(qū)承載科技創(chuàng)新和新興業(yè)態(tài)培育功能，創(chuàng)新政府公共政策供給，主動適應城市雙修等背景下各鎮(zhèn)經濟、生態(tài)與文化可持續(xù)發(fā)展的新要求，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。有利于破解經濟結構轉化和動能轉換的難題，是上海供給側結構性改革的有效嘗試，有利于促進上海城鄉(xiāng)一體化、小城鎮(zhèn)功能提升、城鎮(zhèn)體系協(xié)調發(fā)展，實現產業(yè)扶貧，推進經濟轉型升級。

（一）當地相關政策梳理

上海將特色小城鎮(zhèn)培育作為推進新型城鎮(zhèn)化的重要載體（表1），應按照控制數量、提高質量，節(jié)約用地、體現特色的要求，推動小城鎮(zhèn)發(fā)展。金山區(qū)于2016年6月《關于金山區(qū)加快特色小鎮(zhèn)建設的實施意見》；同年12月出臺《關于開展上海市特色?。ǔ牵╂?zhèn)培育與2017年申報工作的通知》，正式啟動特色小鎮(zhèn)培育工作。在2017年上海政府工作報告中，將“深入推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”列為2017年八項重點工作之一，并要求“因地制宜推進鎮(zhèn)域發(fā)展，啟動一批特色小鎮(zhèn)建設，積極開展歷史文化名鎮(zhèn)名村的保護和更新利用”。

表1 2015年來上海市區(qū)各級關于小城鎮(zhèn)建設的主要政策文件

（二）小鎮(zhèn)特色化總體定位

上海特色小鎮(zhèn)應在服務于科創(chuàng)中心和2040卓越的全球城市建設的基礎上，在戰(zhàn)略、模式、路徑和社會參與等方面，明確建設定位：

（1）為上海特色小城鎮(zhèn)建設確定戰(zhàn)略方向提供決策依據。上海市特色小鎮(zhèn)已進入快速發(fā)展階段，盡早開展特色小鎮(zhèn)發(fā)展情況的動態(tài)評價，基于綜合分析、優(yōu)秀實踐經驗提出上海市16個區(qū)縣、107個鎮(zhèn)差異化協(xié)同發(fā)展的總體布局與方向，針對發(fā)展困難與要點提出應對措施，有助于支撐上海市政府相關職能部門科學引導各區(qū)縣特色小鎮(zhèn)的健康發(fā)展。

（2）為構建上海特色小城鎮(zhèn)建設的理論模式提供調研依據。特色小城鎮(zhèn)建設旨在以問題為導向，切實解決小城鎮(zhèn)發(fā)展中面臨的實際困境。通過綜合運用現代科學技術，結合上海當地實際，整合各類資源，建設各具特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)，建立完善的、可持續(xù)發(fā)展的特色小城鎮(zhèn)發(fā)展模式，不斷提高建設水平和發(fā)展質量，引領帶動全國特色小城鎮(zhèn)的建設。

（3）為構建上海特色小城鎮(zhèn)建設的路徑提供案例庫支撐。小城鎮(zhèn)的特色化發(fā)展是推進新型城鎮(zhèn)化的重要途徑，更是國家全面推進文明建設的迫切要求。研究國內其他地區(qū)特色小鎮(zhèn)的成功實踐，對進一步規(guī)范上海特色小城鎮(zhèn)建設和評價工作、推動小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，通過建立并完善促進上海特色小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的機制，為今后指導特色小城鎮(zhèn)建設提供技術支撐。

（4）為社會力量參與上海小城鎮(zhèn)建設提供路徑建議。浙江的經驗表明，社會力量參與是保障小城鎮(zhèn)建設具有主體性地位的要素。經濟新常態(tài)背景下，上海市的城鄉(xiāng)一體化同樣需要廣泛的社會力量參與，基于本研究，提出社會力量參與上海小城鎮(zhèn)建設的路徑建議。

（三）創(chuàng)新路徑

提煉特色小城鎮(zhèn)建設應考慮的領域，組織專家研究制訂上海特色小城鎮(zhèn)建設指南。選取若干小城鎮(zhèn)，檢驗建設指南在提高小鎮(zhèn)質量、節(jié)約用地、實行特色化等方面體現出的指導性、合理性和可操作性，完成上海特色小城鎮(zhèn)建設決策研究。技術路線圖如圖3所示。

圖3 以上海為例設計特大城市特色小鎮(zhèn)推進的技術路線

（1）基于調研評估總結上海特色小鎮(zhèn)建設的實際效果

通過資料數據分析、利益相關者調研與實地考察等方法，深入開展上海市特色小鎮(zhèn)建設現狀調研。重點關注產業(yè)經濟帶動效果、鄉(xiāng)土文化風貌恢復或建設情況、生態(tài)環(huán)境改善幅度以及公共基礎設施配套建設情況，結合對政府管理者、主體企業(yè)經營者及特色小鎮(zhèn)建設輻射人群的座談或問卷調查，梳理總結上海市特色小鎮(zhèn)推進措施、實際建設效果。

圖4 上海市域小城鎮(zhèn)分布

充分考慮上海新市鎮(zhèn)的分類和建制鎮(zhèn)的分布，應用復雜適應理論（CAS）判斷上海特色小鎮(zhèn)發(fā)展質量。異質主體之間的非線性或混沌的互動是難以用主流經濟學來描述的。特色小鎮(zhèn)不能用傳統(tǒng)的產業(yè)規(guī)劃覆蓋，它們的產業(yè)是自發(fā)生成的。依托該理論來科學評估小鎮(zhèn)自生長潛力?；谏虾Ｊ懈鲄^(qū)縣特色小鎮(zhèn)的實際情況與具體要求，從創(chuàng)建過程-培育成效兩個維度選取適用的定量與定性指標，建立上海市特色小鎮(zhèn)考核體系，以便通過持續(xù)評估及時總結經驗，對上海市特色小鎮(zhèn)的建設方向進行動態(tài)指導。

（2）梳理總結國內其他地區(qū)推進特色小鎮(zhèn)的成功實踐

基于上海的城市量級，重點梳理我國北京等直轄市、廣州等15個副省級城市、浙江等長三角代表性省份關于特色小鎮(zhèn)培育的政策文件和做法以及案例。特別是浙江省特色小鎮(zhèn)考核體系，優(yōu)秀小鎮(zhèn)的建設思路與要點等，著力調研各小鎮(zhèn)在解決發(fā)展瓶頸與關鍵問題的工作思路與具體措施。

（3）梳理和總結上海特色小鎮(zhèn)建設過程中面臨的重大瓶頸和關鍵問題

針對大城市病，上海較早開始有機疏散。上海的9個衛(wèi)星城存在三大弊端，以松江新城為例，首先，用泰晤士小鎮(zhèn)取代歷史上著名的“松江府”，喪失了自己的文化風格。第二，泰晤士小鎮(zhèn)兩邊是兩大工業(yè)區(qū)，每天上下班高峰使小鎮(zhèn)內部嚴重擁堵。第三，小鎮(zhèn)沒有形成商業(yè)中心，缺乏一個有凝聚力的核心，市民采購高級消費品必須去上海主城。通過大數據分析發(fā)現，上海80%的服務業(yè)就業(yè)崗位都是主城創(chuàng)造的。衛(wèi)星城的代名詞也就是“反磁力中心”。職住平衡是反磁力中心最核心的特征，反磁力中心要在某些生活和工作條件上創(chuàng)造比主城區(qū)更強的磁力（人口吸引力）?；谡{研，分析上海特色小鎮(zhèn)發(fā)展瓶頸與關鍵問題（表2）。在經濟方面，特色小城鎮(zhèn)能夠發(fā)揮自身優(yōu)勢，在發(fā)展過程中面臨可觀的產能需求。在生態(tài)環(huán)保方面，由于空氣、水和土壤等總體污染嚴重，特別是小城鎮(zhèn)污水處理、垃圾收集、水體和面源污染等問題，綠色建設極為迫切。因此，研究內容應致力于上海特色小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃路徑，推進深度城鎮(zhèn)化，特別是保證小鎮(zhèn)的自身特色和宜居宜業(yè)。

表2 上海小城鎮(zhèn)特色化建設維度存在的問題與表現

研究并識別四類市鎮(zhèn)發(fā)展特色小鎮(zhèn)的關鍵要素洼地。打造特色小鎮(zhèn)，需要特別注重對產業(yè)規(guī)律、市場規(guī)律、城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律和運營模式的研究。

（4）上海特色小鎮(zhèn)建設的方向和重點

2016年8月，上海市委書記韓正到奉賢、松江、青浦區(qū)調研城鄉(xiāng)一體化發(fā)展時強調，各郊區(qū)要結合自身實際，認真研究推進特色小鎮(zhèn)建設，不鋪攤子、不搞一刀切，重在特色，充分結合當地歷史人文和建筑風貌，充分體現特色小鎮(zhèn)的文化內涵。2017年1月，在上海市第十四屆人大第五次會議上，上海市長楊雄作政府工作報告指出：“堅持城市建設重心和公共資源配置向郊區(qū)傾斜，扎實推進新型城鎮(zhèn)化，啟動一批特色小鎮(zhèn)建設，積極開展歷史文化名鎮(zhèn)名村的保護更新利用?！睉陨虾Ｊ?、區(qū)“十三五”規(guī)劃為指導，梳理總結上海市及各區(qū)縣發(fā)展要點，結合城市雙修、產業(yè)經濟發(fā)展、鄉(xiāng)土文化保護更新、社會人文需求等發(fā)展要求，因地制宜制定上海市各區(qū)縣推進鎮(zhèn)域發(fā)展、特色小鎮(zhèn)建設的總體定位，明確上海市特色小鎮(zhèn)發(fā)展空間布局、定位與工作重點。郊區(qū)要圍繞工作大局，立足自貿試驗區(qū)建設和科創(chuàng)中心建設兩項國家戰(zhàn)略。以3個建制鎮(zhèn)為例提出建議發(fā)展方向與重點（表3）。

表3 以上海市3個小鎮(zhèn)為例提出建議發(fā)展方向與重點

構建上海特色小鎮(zhèn)協(xié)同創(chuàng)新機制與平臺原型系統(tǒng)。協(xié)同是特色小鎮(zhèn)創(chuàng)新的核心機制。協(xié)同是團隊合作實現的根本機制，從社會學和物質空間來看，包括人、應用系統(tǒng)、數據資源、終端設備、應用情景、人機等方面的協(xié)同。行業(yè)協(xié)同是指兩個或者兩個以上的不同資源或者個體，相互協(xié)作完成特定目標，達到共贏效果?；趨f(xié)同創(chuàng)新的思維，構建“互聯(lián)網+”下的上海特色小鎮(zhèn)協(xié)作創(chuàng)新平臺原型。

（5）從操作性要求出發(fā)，研究提出相應政策舉措

現在各地建設特色小鎮(zhèn)，力度很猛，再加上缺乏有效的政策引導，可能會造成泥沙俱下的局面，沒有條件也一哄而上。認知四代小鎮(zhèn)的特征（表4），借鑒已有特色小鎮(zhèn)的經驗，如云棲小鎮(zhèn)（圖5）。特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建模式包括：一是以政府為主，由政府成立國資公司，全面負責小鎮(zhèn)的建設，進行市場招商；二是由政府通過PPP（政府和社會資本合作）模式或特許經營權等形式將小鎮(zhèn)的建設全面委托民營企業(yè)；三是以政企合作為主，由政府負責小鎮(zhèn)的整體規(guī)劃設計定位，企業(yè)在政府主導下開展小鎮(zhèn)的建設招商運營。在以人為核心的城鎮(zhèn)化進程中，特色小鎮(zhèn)不僅是產業(yè)小鎮(zhèn)，還是宜居宜業(yè)的綜合小鎮(zhèn)。上海的特色小鎮(zhèn)建設，宜立足上海，服務城鄉(xiāng)一體化；面向全國，服務城鎮(zhèn)功能提升，構建中國特色小鎮(zhèn)的改革創(chuàng)新與示范創(chuàng)建中心。工作路徑上應：①對標全球范例、挖潛多元洼地、集聚關鍵要素、改革釋放活力、加速城鄉(xiāng)一體。②輸出有效案例、輸出有效經驗、輸出集成要素、輸出智慧互聯(lián)、輸出建設范例。致力于在第四代小鎮(zhèn)發(fā)展模式中實現創(chuàng)新（圖5）。

表4 我國小鎮(zhèn)發(fā)展模式概述

圖5 云棲小鎮(zhèn)創(chuàng)建的六個維度

三、結語

特大城市特色小鎮(zhèn)建設宜從復雜適應理論（CAS）應用、小鎮(zhèn)關鍵要素洼地識別、文化特色傳承放大、新產業(yè)經濟公私合營策劃、協(xié)同創(chuàng)新機制與平臺原型系統(tǒng)架構、第四代小鎮(zhèn)中本地模式解譯等六方面出發(fā)，提振中心城區(qū)與鄉(xiāng)村的有機聯(lián)系，并從城市完善的功能組團/衛(wèi)星城定位，構建區(qū)別于中心城區(qū)的“反磁力”中心，有機疏解中心城區(qū)功能并構建面向卓越、有競爭力的新型產城體系，探索基于產城融合的空間生態(tài)自組織-協(xié)同經濟理論的小鎮(zhèn)智慧化發(fā)展模式。

（作者單位：中國城市科學研究會數字城市工程研究中心；愛爾蘭國立高威大學商學院）