■江志華

風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬙谌嗣胥y行基建管理中的應(yīng)用

■江志華

風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬜鳛橐环N新的審計理念和方法已經(jīng)在理論界和實務(wù)中得到廣泛應(yīng)用，它的科學(xué)性和有效性已被完整體現(xiàn)，同時也逐漸被應(yīng)用到了人民銀行內(nèi)部審計風(fēng)險管理中。本文通過分析風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬂碚撘饬x，結(jié)合人民銀行基建管理實際，重點闡述了該審計方法在人民銀行基建管理內(nèi)部審計中的應(yīng)用實例。

風(fēng)險導(dǎo)向；審計；央行；基建管理

風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬍侵敢员粚徲媶挝坏娘L(fēng)險評估為基礎(chǔ)，綜合分析評審影響被審計單位經(jīng)濟活動的各種因素，并根據(jù)量化的風(fēng)險水平確定實施審計的范圍、重點，進而進行實質(zhì)性審查的一種審計模式。風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬕詫徲嬶L(fēng)險和審計重要性為基礎(chǔ)，其優(yōu)勢在于評價被審計單位的風(fēng)險，確定高風(fēng)險項目，從而使重大的差錯和舞弊可以揭露出來，使審計風(fēng)險降到可接受水平。風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬜鳛橐环N新型審計方法已在審計業(yè)界得到高度關(guān)注。縱觀當前人民銀行基建管理工作，已具備實施風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬁尚行院捅匾裕@一手段的實施將有利于強化人民銀行基建的風(fēng)險管理水平。

一、人民銀行開展基建風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫷囊饬x

人民銀行基本建設(shè)項目主要有辦公大樓建設(shè)及裝修和維修改造項目、發(fā)行庫建設(shè)和改造項目、計算機機房改造項目以及房屋置換項目等。近幾年來人民銀行為加強基建項目管理相應(yīng)修訂出臺了《中國人民銀行基本建設(shè)管理辦法》、《中國人民銀行分支機構(gòu)大型修繕項目預(yù)算管理辦法》和《中國人民銀行辦公廳關(guān)于加強縣支行建設(shè)項目管理的指導(dǎo)意見》等，對進一步規(guī)范人民銀行各級機構(gòu)的基建管理工作起到了積極的作用。但從制度執(zhí)行的績效方面來看，還有一定差距。

當前人民銀行基建項目管理過程中突出反映了以下幾個問題：一是考慮論證不完善。個別項目在立項時缺乏完整科學(xué)論證，未嚴格執(zhí)行制度規(guī)定的基本建設(shè)程序，為保進度和趕工期，計劃分頭下、管理分頭做，或部分報批手續(xù)存在先施工后辦理的現(xiàn)象。二是管理流程不嚴謹。工程管理體制存在問題，招投標和監(jiān)理等工程管理方式未嚴格按制度執(zhí)行，造成了損失浪費現(xiàn)象。三是資金核算不規(guī)范。部分項目存在資金多頭列支問題，造成監(jiān)督管理難，部分資金并未得到有效使用。

由于人民銀行基本建設(shè)項目投入資金數(shù)額多、涉及作業(yè)部門廣、管理周期跨度大，針對上述存在的問題，引入風(fēng)險導(dǎo)向技術(shù)加強對這些基建項目資金使用和管理活動的內(nèi)部審計已成為人民銀行內(nèi)部管理需要的熱門課題。開展基建項目風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬆軌蛟陧椖拷ㄔO(shè)初期有效保證工程的科學(xué)性和計劃性，有效地把控項目開工和工程款支付過程中的風(fēng)險。在當前建筑、修繕市場尚不規(guī)范，工程造價和施工質(zhì)量差距較大的情況下，實施基建項目風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬘欣诜锤图s束有關(guān)人員的違規(guī)行為，同時也能夠提高建設(shè)資金的使用效率和周轉(zhuǎn)效益，最大程度地減少建設(shè)資金的損失浪費。

二、風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬙谌嗣胥y行基建管理中的具體應(yīng)用

在人民銀行基建項目過程中，具體實施項目的分支機構(gòu)要針對不同項目所具特性，具體組織風(fēng)險識別和風(fēng)險評估工作，確定審計風(fēng)險點?？傮w來說可從以下三個方面入手：

（一）基建項目事前審計重點

基建項目開工之前的風(fēng)險重點集中在對基建項目投資決策、可行性研究方案、設(shè)計施工文件和資金來源及落實情況等方面。

1.基建項目投資決策審計。重點要審核項目決策過程中的合法性和合規(guī)性，是否按規(guī)定的流程、程序組織了審核、研究和決策；項目前期的論證工作是否充分、完備，重點是要查看對該工程項目所做的綜合評估即可行性研究報告，對報告內(nèi)容的完整性給出綜合評估意見。重點審查投資總額超過文件中規(guī)定限額的，是否取得了人民銀行相應(yīng)管轄機構(gòu)的批復(fù)。著重審查項目上報的主要依據(jù)是否全面，是否存在主觀上將可行性論證演變成“可批性論證”的傾向。對聘請外部機構(gòu)制作可行性研究報告的，要重點審查該可行性研究單位是否具備相應(yīng)資質(zhì)，審查所做可行性研究報告中的必要性、技術(shù)性和經(jīng)濟性論證方案是否切實可行。

2.設(shè)計文件和招投標合同審計。重點審查設(shè)計文件中的設(shè)計概算、工程量概算和施工圖概算，招投標的組織實施、合同簽訂和具體執(zhí)行。在項目建設(shè)初期，應(yīng)審查基建工程項目概預(yù)算文件編制及調(diào)整的合法性、合規(guī)性和真實性。概預(yù)算文件編制所依據(jù)的資料是否做到符合實際情況，是否齊全完整；概預(yù)算所采用定額及指標是否符合國家規(guī)定標準，并與人民銀行基本建設(shè)工程的專業(yè)要求相一致，對發(fā)行庫項目是否嚴格執(zhí)行了保密規(guī)定。對達到采用招投標方式的基建項目是否執(zhí)行了相關(guān)規(guī)定。招投標中招標標底的編制會直接影響工程項目的造價，此項內(nèi)容為審計重點，根據(jù)不同項目情況，審慎選擇介入點，分別確定不同的審計內(nèi)容。制作標底前主要審查標底制作過程是否經(jīng)過了完整的審批程序，制作單位是否具備相應(yīng)資質(zhì)，是否嚴格執(zhí)行了公正規(guī)定。開標過程中，審計人員要在現(xiàn)場進行監(jiān)督，對開標的全過程進行審計把關(guān)。此階段的審計重點要放在各類投標文書和文件上，著重審計標書內(nèi)容是否符合要求，依據(jù)標書所做標底本身是否存在漏洞。投標完成后，還需延伸對中標單位的情況進行審計，審查中標單位是否存在掛靠行為，是否存在圍標、哄抬價格和人為壓價的無效中標行為。對所簽訂的工程承包合同，審查重點應(yīng)放在合同對方是否具備法人資格，是否具有合同執(zhí)行能力，合同內(nèi)容是否完整合規(guī)，是否明確劃分權(quán)責利。

3.資金來源及落實情況的審計。人民銀行基建工程項目資金來源主要是上級行撥入的專項資金，此階段重點審查應(yīng)放在資金使用方面。審查基建項目資金來源是否合法、合規(guī)；待攤費用是否嚴格控制在制度規(guī)定的比例之內(nèi)；基本建設(shè)支出中固定資產(chǎn)購建支出列支是否控制在立項批復(fù)文件中所核定指標內(nèi)，有無從賬外收入中獲得或亂拉資金行為；是否存在使用暫付款、貸款支付基建資金的違規(guī)行為。

（二）基建項目事中審計重點

基建項目建設(shè)過程中的風(fēng)險重點集中在工作效率和成本效益執(zhí)行情況審計方面。

1.內(nèi)控制度執(zhí)行審計。內(nèi)控制度執(zhí)行是否到位，直接影響工程質(zhì)量、工作效率和成本效益。審查重點應(yīng)放在是否建立健全內(nèi)控制度，制度是否得到貫徹實施，有無主觀上流于形式而造成管理失控的現(xiàn)象；對涉及分包工程的管理是否嚴格執(zhí)行相關(guān)制度，管理是否有效，是否存在以包代管或只包不管的問題；是否存在因管理不善而造成窩工、返工的現(xiàn)象。

2.安全生產(chǎn)、質(zhì)量控制和生產(chǎn)工期審計。此階段應(yīng)重點審查是否按計劃進行施工，是否存在為趕工期而忽視質(zhì)量管理和工程安全的問題。內(nèi)審人員應(yīng)區(qū)別工程項目是否聘用質(zhì)量監(jiān)理確定審計流程。未聘請外部專業(yè)質(zhì)量監(jiān)理的，內(nèi)審人員審查重點是人民銀行內(nèi)部員工是否履行了現(xiàn)場監(jiān)管職責。相對來說，內(nèi)審人員所負擔的質(zhì)量審計職責較重，通?？刹捎糜涗洝肮こ虄?nèi)審日志”的方式進行反映，通過書面方式并采取相應(yīng)技術(shù)手段對用料的品牌、數(shù)量、施工工藝、工程質(zhì)量、進度和隱蔽部位信息等做出記載，對存在質(zhì)量問題的，應(yīng)及時發(fā)出整改通知并限期整改到位，并可作為竣工后工程造價決算審計的事實依據(jù)。對聘用質(zhì)量監(jiān)理的，內(nèi)審人員審查內(nèi)容相對簡單，重點檢查項目應(yīng)放在隱蔽工程和其他簽證內(nèi)容中質(zhì)監(jiān)人員是否進行了有效監(jiān)理并辦理了簽證手續(xù)，簽證內(nèi)容是否符合制度規(guī)定。

3.工程施工過程審計。此階段應(yīng)重點審查是否嚴格按設(shè)計施工，施工過程變更是否按規(guī)定辦理。對施工過程中確因需要必須發(fā)生變更的，比如：材料品種規(guī)格發(fā)生替換、施工工藝根據(jù)實際做出調(diào)整、現(xiàn)場實際環(huán)境與施工圖不符必須進行調(diào)整、設(shè)備選型發(fā)生變化、新增部分工程等，由于合同和工程清單中沒有包括上述內(nèi)容，所以必須要對變更內(nèi)容執(zhí)行完整工作簽證流程，必須經(jīng)由獨立的專業(yè)人員進行論證和申明，且經(jīng)內(nèi)審人員現(xiàn)場核對，否則，可視為提供的現(xiàn)場簽證為無效簽證，在決算時不予調(diào)整。

4.工程竣工造價決算審計。工程項目完工驗收后，對工程竣工決算書的審計是工作重點，通過對工程造價的確認，杜絕工程資金被重算、多算。內(nèi)審人員必須關(guān)注下述風(fēng)險點：一是重點審核工程量在工程項目中的劃分是否合理、工程量的計算標準是否與應(yīng)套用定額保持一致，通過查驗簽證單據(jù)，核實工程量是否精準；二是重點審核工程項目方案與設(shè)計圖紙內(nèi)容是否一致，實際施工內(nèi)容是否與定額項目內(nèi)容相符，主要材料使用價格與施工時市場實際價格是否相符；三是重點審核取費文件中取費標準的規(guī)范性，文件依據(jù)來源的真實性，須查驗依據(jù)原件，是否根據(jù)工程性質(zhì)確定取費標準，取費費率的計算是否正確。

（三）基建項目事后審計重點

工程項目完工后，內(nèi)審人員的審計重點應(yīng)放在管理績效、國有資產(chǎn)完整和合同指標完成方面。內(nèi)審人員通過對基建項目的質(zhì)量、工期、效果及效益，國有資產(chǎn)的安全與完整等方面的審計，對項目負責人的管理績效做出客觀評價，確定賞罰標準。審查的重點內(nèi)容應(yīng)放在工程是否按期交付使用，并通過對完工后各項資產(chǎn)的交付情況進行清查、盤點，確保交付資產(chǎn)全部到位投入使用。通過核對工程合同規(guī)定的各項指標完成情況，保全自身權(quán)利，杜絕違反國家財經(jīng)紀律的行為。

（作者單位：中國人民銀行上饒市中心支行）