李 明

LI Ming

制度安排下PPP公共體育服務項目國家治理的實施路徑
——基于投融資政策與風險視角

李 明

LI Ming

PPP公共體育服務項目從制度安排視角看，可理解為在國家治理下公共體育服務領域的項目投融資概念，也是政府部門和社會資本通過構建基于投融資主體責任、投融資收益分享和風險分擔的合作伙伴關系的模式。從實踐中出現的投融資政策與風險問題可知，項目投融資牽涉到公共體育服務的供給、規(guī)劃、監(jiān)督、問責等，政府部門和社會資本形成了行政法律關系，同時在特許經營協(xié)議下的所有權配置、剩余控制權、履約職責等形成了民事法律關系。因此，基于行政和民事法律關系，需要從國家治理的投融資政策和風險視角考察地方政府與國家投融資政策的博弈、主體角色轉換、風險監(jiān)管、投融資結構設計與合同結構設計及構建投融資的風險評估體系CFA模型等。最后，提出了相關實施路徑，如嚴格貫徹中央推出的各項頂層設計政策、構建PPP制度安排總體框架、完善PPP項目法律體系、金融市場體制機制創(chuàng)新、地方政府積極參股、完善政策性融資擔保及設立PPP基金等。

制度安排；PPP公共體育服務項目；投融資模式

現代社會的發(fā)展要求人們通過理性的方式、合理的手段處理社會發(fā)展中的諸多矛盾，逐步發(fā)揮自身主觀能動性調節(jié)社會發(fā)展中的各種機制，從而使社會各環(huán)節(jié)達到合理、有序、科學的運行。同樣，我國公共體育服務在新常態(tài)下更需要在良好的制度安排下發(fā)展?？梢赃@樣理解，制度安排是在特定領域內約束人們行為的一組規(guī)則，它支配著經濟單位之間可能采取合作與競爭的方式。在地方政府公共服務項目中引入PPP（Public—Private—Partnership）融資模式，能夠有效解決資金缺口，并能驅動地方政府管理體制機制的創(chuàng)新［25］。根據《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)［2015］42號）規(guī)定，確保公共資金、資產和資源優(yōu)先用于提升公共服務的質量和水平，按照政府采購法相關規(guī)定擇優(yōu)確定社會資本合作伙伴，切實防止無效投資和重復建設。在能源、文化、體育、旅游等公共服務領域深化PPP改革工作。依據上述文件精神，財政部聯合10家銀行和保險機構，共同發(fā)起設立總規(guī)模1 800億元的PPP融資支持基金，作為社會資本方重點支持公共服務領域PPP項目的發(fā)展，提高項目融資的可獲得性和融資效益。對地方政府而言，提高PPP公共服務項目投融資效益的主要措施有降低項目建設成本、拓寬市場化運營渠道和增加風險評估手段等［14］。財政部《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金［2016］90號）指出，為進一步貫徹落實黨中央、國務院工作部署，統(tǒng)籌推進公共服務領域深化政府和社會資本合作（PPP）改革工作，提升我國公共服務供給質量和效率。要大力實踐公共服務領域供給側改革，從政府供給向合作供給，推動單一投入向多元投入轉變。從《國務院關于加快發(fā)展體育產業(yè)促進體育消費的若干意見》（國發(fā)［2014］46號）近幾年地方貫徹情況看，截至2016年12月8日，31個?。▍^(qū)、市）全部出臺了本地區(qū)的實施意見或細則，其中15個省（市）已制定鼓勵民間資本投資體育產業(yè)政策，另有16個?。ㄊ校┱诨蛴媱澲贫ㄖ校?9］。因此，地方政府引入PPP模式重在積極培育契約精神，完善法律法規(guī)體系，創(chuàng)新金融產品及構建規(guī)范的監(jiān)督機制與財政風險機制［10］。以此規(guī)范推進項目的實施，統(tǒng)籌論證收費定價機制、投資收益水平和風險分配框架等因素，優(yōu)化PPP項目融資環(huán)境，促進PPP模式發(fā)展。

實踐運行中，地方企業(yè)參與公共服務項目的意愿，主要是根據與地方政府博弈，而地方經濟的發(fā)展同樣依靠地方政府與上級政府的博弈程度，地方經濟主要依靠政策傾斜、產業(yè)政策扶持、優(yōu)惠稅收與補貼等來推動，結果是社會資本投融資創(chuàng)新不足、地方政府仍然停留在對上級政策動向的研究基礎上，開展市場要素的配置，導致地方經濟發(fā)展后勁不足，企業(yè)在公共服務投融資方面更為消極。據此，對于公共體育服務領域更為困難的是項目的公益性非常大，地方政府重點考慮其投入-產出比，而公共體育服務中體育賽事與健身運動很難用經濟效益來評價。當前公共體育服務領域急需引入PPP投融資模式，通過財政杠桿，擴大效用潛力緩解財政壓力。譬如，我國馬拉松賽事已引入PPP模式，廈門馬拉松和北京馬拉松已成為國際知名賽事，在首屆中國馬拉松博覽會（廈門）上，國家體育總局田徑運動管理中心主任杜兆才認為，馬拉松項目已形成政府引導、社會參與、市場運作的良性發(fā)展模式，構建起投資主體多元化、融資方式多樣化、運作方式市場化的新機制［12］。不可否認，從國家頂層設計的制度層面看，陸續(xù)出臺了多份重要文件鼓勵、引導政府部門與社會資本部門進行投融資合作，但地方政府因自身利益致使PPP項目投融資政策出現變相執(zhí)行，甚至借PPP項目搞隱形融資或偽PPP項目，主體角色邊界模糊，投融資風險意識淡薄等，從而導致PPP公共體育服務項目也同樣受到波及，本質上的癥結仍然是公共體育服務產品由政府供給轉向市場多元主體供給過程中的制度安排缺陷問題，尤其是投融資政策貫徹，風險監(jiān)管等還需要進一步明晰。

1 中央政府的投融資政策與地方治理的博弈

1.1 中央政府與地方政府投融資政策博弈的制度性起源

PPP公共體育服務項目合作是以政府為主導，體育主管部門和社會資本為主體，通過市場機制運作實現公共體育服務生產與供給的行為［13］。一方面，計劃經濟向市場經濟轉變，是以市場取向的中央與地方分權化?？紤]到地方政府更有利于經營與管理好本地區(qū)的經濟發(fā)展，分權會促使地方政府積極控制本地資源提高本地區(qū)的公共服務水平。當市場化程度越來越高時，地方政府的尋租空間會縮小，財政收入減少，地方政府逐漸弱化的尋租動機，被它們自己認為是市場化所造成。PPP項目信息高度公開透明的情況下，強制性約束缺乏有效的制度安排，從而導致地方政府對PPP項目政策的消極執(zhí)行。眾所周知，地方政府在PPP項目中的影響作用不可低估，尤其在項目實施階段與政策執(zhí)行方面不可或缺［22］。另一方面，政績考核指標不僅受到中央政府的政策約束，同時又產生諸多地方保護主義及項目重復投資，而對本地基礎設施建設債務的化解方法就是投融資平臺的出現，結果造成政府債務風險逐漸加大。由于每個地方政府組織都是一個利益集團或自利集體，當它與中央政府目標一致或不一致時，會選擇執(zhí)行政策或消極執(zhí)行。同樣，中央政府在PPP公共服務項目國家頂層設計政策落實方面也受到影響，尤其地方政府與中央政府目標不一致時，就會出現地方政府竭力維護自身利益而獲得既有租金，同時地方政府在PPP公共服務項目上又獲得了相當部分的配套與激勵經費，反而利用信息不對稱采取消極執(zhí)行中央政策的行為，從而導致中央政府對地方政府執(zhí)行政策的監(jiān)督成本會增加。還有一個重要的因素是，已經形成的利益不愿意改革或不愿意放棄現有融資平臺。在公共體育服務領域同樣面臨以上問題，如存量的諸多大型體育場館內部人經營，折舊、維修和管理費用卻依然納入本地財政預算，而公益性體育賽事與健身活動供給又不足，直接損害國有資產保值增值，變相阻礙PPP項目的供給側改革。因此，國家治理和治理能力現代化在公共體育服務領域中的重要舉措之一，就是中央以PPP模式對公共體育服務進行供給側結構性改革，從國家治理的頂層設計層面可知，PPP模式不僅僅是投融資，更涉及政府職能轉變和體制機制改革諸多圍繞投融資展開的制度安排，而地方政府面臨著PPP公共體育服務項目的相關風險評估，同時，隨著中央政策調控的不斷加強，地方政府的討價還價行為也在不斷調整［6］。最終，地方政府與中央政府形成了一種政策博弈態(tài)勢。

1.2 中央政府與地方政府的PPP公共體育服務項目投融資政策的博弈

1.2.1 博弈模型的假設與構建

2016年1月11日，財政部發(fā)布《對地方政府債務實行限額管理的實施意見》，合理確定地方政府債務總限額，對地方政府債務余額實行限額管理。將取消融資平臺公司的政府融資職能，通過政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等措施予以支持。從宏觀層面，它是國家治理體系和治理能力現代化的一次提升。從中觀層面，PPP模式必須落地到一個個具體項目上，決定其能否實施的關鍵是行政改革、財政體制改革、投融資體制改革。從微觀層面，PPP是公共產品和服務供給管理方式的一個創(chuàng)新，追求物有所值目標。PPP是一次體制機制變革，最終還是要落實到制度創(chuàng)新上，規(guī)范地方非常依賴的投融資平臺，也必然存在中央政府和地方政府PPP項目投融資政策的博弈。

本文基于樊建強、吳孝靈等構建的理論模型［4，18，23，16］，假設中央政府現在規(guī)范地方政府融資平臺，促進供給側結構性改革，如去庫存（存量體育場館）、去杠桿（地方政府融資平臺）、補短板（PPP模式）等。因此，核心是引入社會資本部門，推出PPP公共體育服務項目投融資政策Θ，完全貫徹執(zhí)行Θ所產生的總效用為U=σΘ，中央政府占總效用的比例是μ，獲得的總效用為U1=μσΘ，同理，地方政府獲得的總效用為U2=（1-μ）σΘ。由于上面所述地方政府為自身利益考慮的屬性特征，如維護現有融資平臺、存量體育場館既得利益和設租尋租、懶政行為等，地方政府可能選擇不執(zhí)行或打折扣執(zhí)行PPP公共體育服務項目投融資政策Θ，假設地方政府不貫徹執(zhí)行Θ的概率為δ，不貫徹執(zhí)行效用系數為η（η≥1），則不執(zhí)行的效用為U0=δηΘ，同時設中央對PPP公共體育服務項目投融資政策Θ進行監(jiān)督，成本為C，還包括特殊成本（發(fā)生概率為δ0），如PPP公共體育服務項目專屬性投融資政策缺乏、體育賽事收益的不確定、公益性的難考核、體育場館內部人控制等，就會出現以下4種態(tài)勢（表1）。

表1 中央與地方政府對PPP公共體育服務項目投融資政策Θ貫徹執(zhí)行博弈態(tài)勢Table 1 The Policy of Central and Local Government to PPP Public Sports Service Project（Θ） Carrying out the Game Situation

PPP公共體育服務項目在實踐運行中，地方政府還存留在投融資與建設的層面，沒考慮作為購買者和監(jiān)督者角色，往往角色邊界模糊，重點還是放在項目管理成本上，干涉大于監(jiān)督、服務，造成地方政府信用風險巨大，反而增加了社會資本的融資成本。因此，社會資本難以進入。另外，盡管地方政府針對這些問題制定了諸多積極性措施，但主要還是對社會資本的融資行為和信用進行約束與管制，實際上這是一種投融資風險的轉移行為。對于社會資本和金融機構來說，保證PPP公共體育服務項目投融資和運營的政策制度安排和約束地方政府干涉項目的法律文本卻束之高閣。根據以上分析與假設構建均衡博弈策略（如表2）。

表2 中央與地方政府對PPP公共體育服務項目投融資政策Θ貫徹執(zhí)行博弈策略Table 2 The Policy of Central and Local Government to PPP Public Sports Service Project Θ Carrying out the Game Strategy

根據上述博弈策略，中央選擇監(jiān)督，地方政府的最優(yōu)策略是執(zhí)行PPP公共體育服務項目投融資政策Θ；中央選擇不監(jiān)督，地方政府最優(yōu)策略是不執(zhí)行PPP公共體育服務項目投融資政策Θ，這樣就不存在唯一的納什均衡解。因此，假設中央政府選擇監(jiān)督的概率為ρ1，地方政府變相執(zhí)行的概率為ρ2，繼續(xù)求解上述博弈的混合納什均衡策略（如表3）。

表3 中央與地方政府投融資政策Θ貫徹執(zhí)行博弈求解混合納什均衡策略Table 3 The Investing and Financing Policy of Central Government Θ Solving Mixed Nash Equilibrium Strategy to carry out Game

根據表3結果可知，一方面，假設地方政府在博弈中選擇概率ρ＜ρ1變相執(zhí)行PPP公共體育服務項目投融資政策Θ，中央政府肯定是監(jiān)督，反之不監(jiān)督。假設地方政府在博弈中選擇概率ρ>ρ1變相執(zhí)行PPP公共體育服務項目投融資政策Θ，中央政府監(jiān)督與否就顯得不重要了。地方政府變相執(zhí)行的最優(yōu)概率為ρ，其與投融資政策Θ效用和變相執(zhí)行受到的懲罰系數成反比，與中央政府監(jiān)督成本成正比。同時，?ρ/?δ＜0，地方政府變相執(zhí)行概率會隨著投融資政策Θ的η增大而降低。另一方面，假設中央政府在博弈中選擇ρ=ρ2進行監(jiān)督，地方政府肯定選擇貫徹執(zhí)行，反之，變相執(zhí)行投融資政策Θ。同時，?ρ*1/?η＜0，可知，中央政府對PPP公共體育服務項目投融資政策Θ的監(jiān)督概率會隨著變相執(zhí)行效用系數η的提高而增長，而項目的凈效用比率為β=［σΘ-C（1+δ0）］/ σΘ，可以看出，PPP公共體育服務項目的凈收益與δ0成反比，應重視特殊成本的監(jiān)督。

1.2.2 地方政府PPP公共體育服務項目治理中投融資政策（特許經營協(xié)議）的博弈

地方政府出臺的一系列本地區(qū)PPP項目投融資政策，如PPP公共體育服務項目特許經營合同，社會資本根據特許經營合同組建項目公司開展投融資行動，地方政府接受社會資本的投融資合同，項目公司聘用項目經理（社會資本兼任）。依據Clifton C、秦學志和陳星光等構建的模型［24，3，26，11］，地方政府出臺的科學合理的特許經營合同，假設項目發(fā)起人公共部門和社會資本的資產為F、M，現金流為N，項目經理獲得的報酬為Y，融資總負債為Z，項目經理治理能力、努力水平、風險損失分別為α、е、Л。項目經理和項目發(fā)起人對項目順利進行的預期概率為р1（α，е）=d1αе和р2（α，е）=d2αе，d1>0，d2>0，a>0。特許經營期、收費率、分配比例、激勵報酬、項目經理為t、ε、ω、Я、π，其中Я=a（р1-р2）。由此可得項目經理收益函數：р1tεω-е+Y-Л=（d1αtεω-1）е+ Y-Л。F參與約束為：р2tε（1-ω）-Я- Y-Л=р2tε（1-ω）- a（р1-р2）- Y-Л>π。為此，項目經理報酬的最優(yōu)化目標函數為：（t*，ε*，ω*，е*）∈arg max（（d1αtεω-1）е+ Y-Л），即博弈模型為：tm a x，ε，ω，е（ d1αtεωе-е+ Y-Л），s.t. d2αε（1-ω） е- a（d1-d2）αе- Y-Л>π。構造拉格朗日函數并求解不等式，即求解出項目經理預期報酬的最優(yōu)的特許經營合同結構（t*，ε*，ω*）、е*、π、Л的最優(yōu)取值，其中，最優(yōu)特許經營時間、收費率滿足的條件為最優(yōu)收益比例ω*= d2/（d1+ d2），最優(yōu)努力水平根據以上博弈求解可得，地方政府和社會資本發(fā)起人可以通過π值的大小控制項目經理的努力水平е*，項目經理也可以在給定的最優(yōu)特許經營合同結構（t*，ε*，ω*）框架下進行選擇項目經營的努力水平。可影響投融資總負債率Z/（F+M+N-Y），因此，通過提高或控制社會資本和項目經理經營的治理水平、努力水平，提高現金流量等，可逐漸降低總負債率，從而使項目凈收益增加（社會效益和經濟效益）。

2 PPP公共體育服務項目投融資中相關主體的角色界定與風險監(jiān)管

PPP公共體育服務項目的實施涉及項目發(fā)起、識別、準備、執(zhí)行、物有所值評價、招投標、采購等多個階段或要素，而投融資是項目完整周期中重要的核心要素，參與主體又是重中之重。PPP項目主體指PPP公共體育服務項目中所涉及投融資各環(huán)節(jié)的主要相關行為人或向項目提供股權、債權、資金的社會資本者［1］。從當前PPP項目運作的案例中可知，一般包括地方政府、社會資本、融資方等3個主要相關主體。

2.1 PPP項目中地方政府、社會資本和融資方的角色界定

一方面，地方政府是PPP公共體育服務項目的主要發(fā)起人（表4），從財政部入庫的項目來看，政府發(fā)起占絕大部分。與此形成對比，社會資本部門，如阿里體育提出“城市體育發(fā)展整體解決方案”準備遴選20個城市，根據體育基礎設施及場館建設經營情況，將投資100座城市數萬家場館，目前已與南京市、紹興市、遼寧省體育局、廣西體育局達成合作伙伴或進行試點。然而，大部分地方政府仍然沒有意識到政府主動發(fā)起并積極引入社會資本帶來的益處。據統(tǒng)計，新三板中已有54家體育公司獲得融資，體育場地類11家、球隊類1家、體育信息傳播類12家、賽事類10家、裝備提供類20家等。說明社會資本參與體育投融資非?；钴S，但入庫項目由社會資本發(fā)起的卻只有2個，表明社會資本參與地方PPP公共體育服務項目非常謹慎，尤其對回報機制有所顧慮，地方政府需要深刻反思PPP投融資政策安排是否符合社會資本要求。

另一方面，地方政府作為主體之一，在特許經營期內要把PPP項目的經營權、使用權、占有權等交給社會資本，且在投融資過程中為其給予部分從屬性貸款或擔保，作為前期開發(fā)、融資的保障。地方政府按照項目實施方案與協(xié)議的約定，還需承擔相應的投融資義務或給予社會資本一定的投融資扶持，以及相應的財政支出責任，如風險分擔、配套設施投入、運營補貼和股權投資等，政府部門應著重解決可執(zhí)行的PPP項目操作指南和細則，這些方面對地方政府而言，都需要在一定的制度安排約束下才能真正履行［17］。

表4 財政部PPP公共體育服務項目入庫各地區(qū)分布Table 4 The Area Distribution of PPP Public Sports Service Storage of Financial Department

社會資本在PPP項目完全周期中發(fā)揮著重要的影響，尤其是投融資環(huán)節(jié)具有不可替代作用。社會資本方指PPP公共體育服務項目中與地方簽訂PPP協(xié)議當事人，或特許經營協(xié)議者且具有效存續(xù)的法人資格的企業(yè)?！蛾P于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)［2014］43號）指出，投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨自或與地方政府共同成立特別目的的公司建設和運營合作項目。社會資本在PPP項目中一般不是直接的實施主體，而是依據相關法律所成立的PPP項目公司來負責具體操作與運營［15］。PPP模式下的社會資本需具有一定的資金基礎和融資能力，也就意味著要承擔PPP項目的主要投融資責任，并按照PPP項目協(xié)議的約定進行PPP項目的方案設計、融資擔保等一系列投融資具體操作。

為此，需厘清地方政府和社會資本方發(fā)起動因。一方面，地方政府發(fā)起。地方政府與社會資本合作中心應負責向體育健身行業(yè)主管部門征集潛在PPP項目，包括新規(guī)劃項目、擴建項目和存量項目。如貴州省PPP項目需求最大，以政府發(fā)起為主，說明本地區(qū)公共體育服務匱乏，對社會資本的回報機制主要是政府付費和可行性缺口補助，實際上是通過財政購買服務，當收益得到保障后，特許經營協(xié)議才容易被社會資本接受。所以，地方政府的投融資制度安排極為重要。譬如，城市馬拉松賽事即公共體育服務項目之一，也成功引入了PPP模式，是地方政府推動全民健身和健康中國落實的有效途徑，社會資本積極參與［20，9］。據統(tǒng)計，2010年中國馬拉松賽事僅為12場、2012年33場、2013年45場、2014年51場、2015年134場、2016年約220場，說明地方政府發(fā)起的PPP項目逐年在增加。如《關于公開招標2016年西安城墻國際馬拉松賽合作運營公司的公告》指出，合作運營公司獲得市體育局授權后，成為2016年本次賽事市場策劃、廣告宣傳、招商執(zhí)行的唯一主體；廣州高新工程顧問有限公司（河源分公司）受河源市體育局的委托，對《河源萬綠湖國際馬拉松賽事運營服務項目》進行采購，預算為675萬元。

另一方面，社會資本發(fā)起。社會資本方面向合作中心提交相關項目建議書，推薦潛在的PPP公共體育服務項目，并承擔前期工作費用。地方政府和社會資本方基于PPP公共體育服務項目合同的約定，開展投融資相關活動并承擔相應的投融資責任與義務。目前公共體育服務項目中，中國城市馬拉松項目的主辦方，一般為中國田徑協(xié)會與當地市政府，賽事所有權歸當地政府，再由社會資本進行運營，如深圳安琪體育擁有深圳國際馬拉松賽的獨家運營權，地方政府不負責賽事的任何費用，賽事執(zhí)行的所有投入都由安琪體育承擔；港股上市公司智美集團已經成功運營了6場國內的馬拉松賽，如廣州馬拉松、杭州馬拉松等。盡管如此，真正參與本地區(qū)公共體育服務項目的大型基礎設施（體育場館）或公益性體育賽事投融資的卻屈指可數，而社會資本還沒有強烈意愿進入公益性、低收益性或偏遠性項目，尤其是西部地區(qū)大型體育場館投融資，從財政部入庫項目不難發(fā)現，社會資本主動發(fā)起非常少，說明地方政府在PPP項目投融資制度安排上仍然缺乏吸引力和靈活性。

融資方是指通過PPP項目采取股權融資或債權融資的相關主體行為人。PPP公共體育服務項目融資方包括銀行、政策性金融機構和各類投資基金等。當然，為了項目順利進行投融資，除一般性股權融資外，應把債權融資作為一種新的途徑，尤其是發(fā)行PPP公共體育服務項目有形資產和無形資產債券，即PPP公司債券或私募債券、公募債券。地方政府引入社會資本主要看后者的投融資實力以及專業(yè)化管理水平。據統(tǒng)計，近兩年共約300家機構和個人參與體育創(chuàng)業(yè)公司投融資，超過200億的資金通過這些機構注入220家體育創(chuàng)業(yè)公司，超過50%的企業(yè)融資達到數千萬元，種子輪、天使輪和Pre-A輪占據了半壁江山。如此看來，地方政府急需引導體育創(chuàng)業(yè)公司進入PPP公共體育服務項目，當務之急是完善投融資的制度安排，“筑巢引鳳”。因此，地方政府必須確保在PPP項目合同中進行必要的保障性投融資制度安排，包括投融資方的主債權、擔保債權。由于PPP項目公司要以相關權益作為擔保融資，因此，融資方應重點考察社會資本和PPP項目公司協(xié)議中有關資產、權益的權屬變更權利，地方政府在協(xié)議中可接受融資方上述權利設置的法律后果，尤其是出現項目違約時，具有優(yōu)先介入權，對項目進行補救，這應該在地方政府、社會資本、PPP項目與融資方簽訂一份優(yōu)先或直接介入協(xié)議，并應及時寫入相關條款中。

2.2 PPP公共體育服務項目的投融資優(yōu)勢與風險監(jiān)控

首先，PPP模式被看作激勵相容的制度安排。以未來收益與資產作為投資保障，并基于項目公司所持資產和預期收益共同分擔風險，其特征、優(yōu)勢與傳統(tǒng)項目融資區(qū)別顯著。一方面，以項目公司為主體進行投融資的制度安排，如融資成本、貸款總量、融資結構等都是基于預期項目收益、有形與無形資產、地方政府政策性補貼等與所存在的現金流量和資產價值關聯。另一方面，與傳統(tǒng)項目融資相比，PPP項目在項目前期契約簽訂時已將風險分擔、有限追索權、信用擔保與融資結構、財務審計等合理的進行規(guī)范與法律風險識別。因此，對于社會資本而言，融資方只能在特定階段或時期對借款人進行有限追索，而不能追索超出PPP項目資產、現金流以外的資產。同時，項目開始階段已經對風險進行劃分，即系統(tǒng)風險與非系統(tǒng)風險。另外，由于前面提到的有限追索權，就意味財務報表中，在PPP項目投融資結構進行設計時，將融資貸款與有限責任公司區(qū)分開的非公司債務融資，不會安排到社會資本的負債表。信用擔保與結構根據風險分配到所能承擔的債務相關主體，如地方政府承擔系統(tǒng)風險、PPP項目公司承擔非系統(tǒng)風險，從而提高融資方對社會資本和地方政府的資信水平。

其次，從PPP項目投融資的風險監(jiān)控角度看，政府是PPP項目政策制定、實施、監(jiān)管的主導者，需合理劃清政府職能邊界、明確監(jiān)管內容、鼓勵獨立監(jiān)督機構積極參與［2］。利益相關主體從單一的政府公共體育服務供給，形成社會資本、商業(yè)銀行、公民、社區(qū)等多元主體共同參與，但PPP項目投融資主要還是地方政府、社會資本和融資方。由于公共體育服務的特殊屬性，是基于體育賽事、健身運動為核心的產品，與其他行業(yè)既有區(qū)別，又有相同。針對投融資的風險監(jiān)控，主要有地方政府通過行政監(jiān)控與協(xié)議監(jiān)控兩方面來實施，利用市場機制調控與地方政府監(jiān)控雙軌制進行，同時，出臺一系列行之有效的配套措施加以強化［7］。因PPP項目存在行政法律關系和民事法律關系，所以，地方政府既是公共體育事務的管理者，又是公共體育服務的購買者，而PPP公共體育服務投融資又是關鍵環(huán)節(jié)，地方政府的角色與職能轉換應更靈活機動。一方面，由于PPP項目相關法律還未完善，地方政府對PPP項目投融資監(jiān)控時所依據的相關法律法規(guī)尚未完善，無法滿足實際需要。那么，地方政府引入PPP模式時，必然作為行政主體，按照現有法律法規(guī)對投融資進行監(jiān)管。因此，地方政府根據國家相關部門出臺的法律、法規(guī)、規(guī)章等對PPP項目公司和社會資本進行監(jiān)管［8］。涉及投融資風險方面，可依據《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)［2014］60號）和《關于推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》（發(fā)改投資［2015］445號）的規(guī)定，政府和投資者應健全風險防范和監(jiān)督機制，對PPP項目可能產生的商業(yè)風險、法律風險、政策風險等要充分論證，并進一步完善合同設計、健全糾紛解決、風險防范機制。另一方面，地方政府協(xié)議履約監(jiān)管。PPP項目在篩選識別階段，地方政府和社會資本依據招投標法、采購法等簽訂協(xié)議，并根據PPP項目協(xié)議簽訂的各項條款對投融資進行監(jiān)督與監(jiān)控。上述協(xié)議包括社會資本應明確履行的投融資責任與義務以及接受投融資監(jiān)管的地方政府監(jiān)管的權利、方式、方法、途徑、法律、法規(guī)、規(guī)章等。因此，地方政府有權對社會資本開展的投融資方案、融資合同簽訂、融資交割進行監(jiān)管，以及對社會資本是否嚴格按照采購法、采購文件、合同等所約定的條款足額、及時的設立PPP項目公司進行監(jiān)管。當然，如果社會資本發(fā)生違約或未按照項目合同協(xié)議約定完成投融資責任與義務，地方政府有權依據履約保函或直接終止PPP公共體育服務項目。地方政府相關項目實施機構具有基于PPP項目公共體育服務項目合同或協(xié)議的介入權或行使監(jiān)管權利。

3 PPP公共體育服務項目投融資結構設計、合同結構設計及風險評估體系CFA模型

3.1 PPP項目投融資結構設計、合同結構設計

PPP項目順利建管的重要前提是各相關利益主體共享利益、共擔風險，項目公司通過合理的股權結構和債權結構設計向投資人或債權人籌措資金的制度安排，從而合理劃分PPP項目建設與管理階段的諸多資本構成比例或關系，尤其是項目公司負債、所有權配置、剩余索取權、剩余控制權等關系或比例。

PPP公共體育服務項目投融資結構設計，一般有兩種，即股權與債權，兩者相輔相成，在不同階段各有優(yōu)勢，且經?；旌蠎?，盡管國家鳥巢體育場出現了一些問題，但其投融資結構值得借鑒［5］（圖1），調研顯示，部分地方政府也借鑒了此融資方案。

PPP項目投融資結構設計完成后，需要一個合同結構設計來保證前者順利實施，尤其到了運營階段產生的不確定因素，可以利用投融資合同進行法律監(jiān)督或提交第三方仲裁，某地方政府和社會資本合作的PPP公共體育服務項目合同結構框架設計如圖2。

圖1 國家體育場 （鳥巢） PPP投融資結構框架設計Figure 1. The framing design of investing and financing construction

3.2 PPP公共體育服務項目投融資風險評估體系CFA模型構建

在公共體育服務領域，地方政府按照中央頂層設計引入PPP模式，當社會資本進入后，比傳統(tǒng)投融資更復雜。《地方政府性債務管理意見》（國發(fā) ［2014］ 43號）指出，地方政府建立舉債投融資機制，需引入并使用PPP模式，也是地方政府債務結構調整的途徑之一。《創(chuàng)新投融資機制鼓勵社會投資指導意見》（國發(fā) ［2014］ 60號）指出，在公共服務、基礎設施等重點領域進一步創(chuàng)新投融資機制，充分發(fā)揮社會資本，打破行業(yè)壟斷和市場壁壘，降低準入門檻，建立公平的市場規(guī)劃，營造權利平等、機會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境［21］。《關于投資體制改革的決定》（國發(fā)［2004］ 20號）指出，要轉變政府管理職能，確立企業(yè)投資的主體地位，不斷完善政府投資體制，改善投資與監(jiān)督機制。同時強調“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”的原則，進行投融資改革創(chuàng)新。為此，鑒于國家頂層設計的PPP項目投融資政策、地方政府貫徹執(zhí)行面臨的問題以及法律風險識別的有關影響因素，本文對湖北黃石市奧體中心和江蘇儀征綜合體育場館PPP項目進行了考察，依據兩個PPP項目投融資實施情況，基于SEM結構方程設計了一個PPP公共體育服務項目投融資風險評估體系CFA模型，根據PPP公共體育服務項目投融資風險評估體系量表a=0.830，KMO=0.760， Bartlett，test 為696.423，sig.顯著，可以認為適合進行一階驗證性因子分析（圖3）。

圖2 某地方政府與社會資本合作的PPP公共體育服務項目合同結構框架設計Figure 2. The frame design of PPP public sports service project contract

圖3 投融資風險評估體系一階CFA模型Figure 3 The first CFA model of investing and financing risk evaluation system

圖4 投融資風險評估體系二階CFA模型Figure 4. The second CFA model of investing and financing risk evaluation system

考慮一階收斂效度和判別效度，由于社會資本（項目公司運營能力、融資能力、公共體育服務專業(yè)水平、資信水平）、融資方（主債權與擔保債權、介入權）、地方政府（PPP公共體育服務項目認知與偏好、政策貫徹力度、制度體制創(chuàng)新、政府職能轉變）和法律關系（行政法律關系、民事法律關系）等各維度因子負荷顯著大于0且臨界值C.R.都＞2.58（a=0.01），組合信度系數均＞0.50，AVE平均方差提取量均值＞0.61且其平方根＞相關系數值。因此，認為PPP公共體育服務項目投融資風險評估體系具有很好的收斂效度和判別效度。另，根據圖4、表5二階驗證性因子分析與檢驗結果可知，各二階因子載荷＞0.73且顯著，一階對二階因子達到收斂效度要求。組合信度達到0.894，AVE平均方差提取量均值0.701，具有很好的建構效，PPP公共體育服務項目投融資風險評估體系二階CFA模型可以解釋一階因子大部分變異情況，因此，二階模型達到良好的擬合。

表5 PPP公共體育服務項目投融資風險評估體系二階CFA信效度及因子載荷Table 5 The CFA credit degree and index load of PPP public sports service project investing and financing risk investment system

構建PPP公共體育服務項目投融資風險評估體系CFA模型，可以進一步規(guī)范相關主體行為，便于地方政府進行科學、合理的制定相關法律和配套政策，以此提高投融資效率。

4 實施路徑與優(yōu)化

4.1 地方政府嚴格貫徹中央推出的各項頂層設計政策

根據地方政府與中央頂層設計的政策博弈情況，PPP項目在地方治理中首要任務仍然是投融資政策的貫徹落地問題。由于PPP公共體育服務具有顯著的公益屬性，社會資本從自身投入與收益角度出發(fā)，也會充分考慮項目的進入與否，非常謹慎。因此，地方政府的配套制度要嚴格貫徹頂層設計的各項政策與意見。但在實踐運行中，地方政府屬于“理性經濟人”，會根據本地區(qū)實際利益和PPP項目綜合開發(fā)的成本進行統(tǒng)籌，這樣就會出現不執(zhí)行或違規(guī)執(zhí)行中央政策。因此，中央在供給側結構性改革大背景下，必然要對PPP項目進行監(jiān)督，地方政府應該認識到中央監(jiān)督概率和違規(guī)處罰力度。同時，提高社會資本和項目經理經營的治理水平和努力水平，從而促進多種激勵機制的形成。那么，中央可通過各項法律、法規(guī)、規(guī)章、條例等制度安排，來監(jiān)督PPP項目政策貫徹實施情況，并由地方政府和社會資本認可的第三方機構或社會獨立機構來監(jiān)督與績效評價。

4.2 加大引導力度、增加人力資本供給及強化契約治理

地方政府、社會資本和融資方需堅持合同履約、平等地位協(xié)商處理爭端，提高社會資本與融資方參與的積極性，通過靈活的制度安排，引導社會資本進入公益性項目，如PPP公共體育服務項目，更需要社會資本供給具有專業(yè)、國際視野的人力資源。PPP項目特許經營合同時間跨度長，存在不確定因素或不可預測事項。因此，地方政府和社會資本需以契約精神為前提，履行合同承諾，誠實守信，避免違規(guī)操作和政府干涉項目公司融資。尤其是地方政府換屆或公共部門職能錯位，導致投融資中股權與債權結構比例失衡。只有不斷強化契約精神，加強合同約束，如科學合理的投融資結構及合同結構設計，才能營造雙方信息對稱的投融資政策制度環(huán)境。

4.3 完善PPP項目法律體系

PPP項目立法的目的是要清晰界定地方政府和社會資本的合作邊界以及維護公眾利益，規(guī)范雙方的法律關系，在法律的保障下鼓勵社會資本積極參與到公共體育服務與產品的供給。一定要提高PPP模式的認知水平，絕不能把PPP項目限定在政府內部不同部門的職責與分工上，要通過立法，強化實施細則及配套措施。首先，PPP項目是一種行政與民事行為。因此，PPP項目土地使用應按照劃撥方式進行，其公益屬性決定地方政府要履行公共體育服務與產品供給的低成本義務。制度安排方面，需強調PPP項目收益權的登記與流通管理，只有產權制度明確健全，PPP項目才會得到融資市場的認可。尤其是PPP項目既有公益性，又具經營性，特殊物權安排應獲得法律保障，如融資方要求債權轉股權或抵押、流轉等。只有制度安排完善，社會資本積極參與，融資得到保障，PPP項目的運轉才能順利進行。其次，PPP項目投融資與運營應該市場化、商業(yè)化。PPP項目與傳統(tǒng)政府財政支出、負債增加相比，更具有財政杠桿放大效應與負債降低作用。因此，地方政府應根據金融市場和項目商業(yè)化運營規(guī)則，在供給側結構性改革中提高公共體育服務質量與效率，逐步完善投融資法律體系。同時，切忌把PPP項目當作一種制度安排下的合法商業(yè)投融資標物，從而導致對社會資本約束不力，最終完全脫離項目公益性，使中央政策無法真正貫徹執(zhí)行。

4.4 大力支持金融市場體制機制創(chuàng)新

PPP項目一般投融資規(guī)模大，建設與管理周期長，金融市場的創(chuàng)新，需由金融機構適時參與PPP項目，也只有金融機構的體制機制創(chuàng)新才能保障項目順利開展，完備的金融保障機制非常重要。一方面，金融機構應在業(yè)務創(chuàng)新、產品多樣化上與PPP項目對接，拓寬渠道，建立不同級別與層次的金融產品市場，打造PPP項目特殊融資結構，把商業(yè)銀行、證券、保險、信托等納入進來，尤其借鑒西方國家具有長期穩(wěn)定投資的社保基金、私募基金等經驗。引導證券、保險、信托、私募基金參與到PPP項目各階段?？梢愿鶕鹑跈C構風險識別水平或承受能力情況，逐步參與到PPP項目的各個階段，如商業(yè)銀行在建設初期進行投融資、證券公司可以在運營期開發(fā)項目資產證券產品或PPP項目并購重組、保險公司可以在項目建設初期的股權、債權投資與地方政府合作，尤其參與地方政府付費履約風險承保等。這些都是從PPP項目結構優(yōu)化的角度合理分擔與轉移風險。另一方面，地方政府引入PPP模式，引導社會資本靈活采用銀行貸款、基金投資、債券發(fā)行等金融工具，構建成本適當，期限匹配的長效金融保障機制，不能局限于本地區(qū)，在國內開展社會資本引入與金融創(chuàng)新，如新三板創(chuàng)業(yè)融資。利用政策性金融機構開展合作，成立PPP公共體育服務項目產業(yè)基金。同時金融機構體制機制創(chuàng)新，也應科學合理的進行風險管控。當前，各類金融機構思想仍未轉變，PPP項目的融資受金融政策與法律約束，無法開創(chuàng)性參與PPP項目。因此，需轉變觀念，積極執(zhí)行中央頂層設計的各項PPP項目投融資政策，創(chuàng)新融資風險管控體系，PPP項目初期對主體進行重點考察評估，后期幫助項目公司開發(fā)風險緩解產品，積極監(jiān)控現金流量的良性循環(huán)。

4.5 地方政府積極參股，完善收費機制，開展政策性融資擔保及設立PPP基金

一方面，地方政府參股PPP項目，在目前國內PPP項目合作中比較廣泛，可能的原因是公共體育服務公益性與經營性并存。尤其是項目付費機制，關系到項目利益分配與風險分擔，也同樣決定了項目的融資可能與資信的可靠性。公共體育服務的經營性收費機制必須依靠地方政府在付費機制下所設置的最低使用門檻、社會資本的調價機制、可行性缺口補助與補貼機制等。公共體育服務公益性質是地方政府參股的主要動因，同時也提高了項目的資信水平。另一方面，地方政府的政策性擔保是當下不健全的制度框架下所采取的一種風險分擔的合理途徑，政策性融資擔?？梢越档蚉PP公共體育項目的投融資風險，也應該在政府參股的前提下引導保險公司參與融資擔保業(yè)務。地方政府可以設立PPP項目基金，作為提供還款擔保，以釋放融資風險壓力。地方政府可以通過無形資產引入社會資本，如場館命名權、賽事冠名權等，開發(fā)多種組合式無形資產股權進行投融資。同時，地方政府聯合社會資本和融資機構，根據本地區(qū)獨特的地域優(yōu)勢，進行“體育特色小鎮(zhèn)+PPP公共體育服務項目、PPP項目+商業(yè)綜合配套、互聯網+PPP項目”開發(fā)，如賽車、戶外探險項目、足球小鎮(zhèn)、體育娛樂休閑小鎮(zhèn)等，以此來吸引社會資本進行投融資活動。

4.6 構建PPP公共體育服務項目的制度安排總體框架與投融資風險評估體系

PPP項目是供給側結構性改革的一個重要方面，所有投融資政策與法規(guī)同樣適用于PPP公共體育服務項目。國家相關部委陸續(xù)出臺政策與文件，尤其是以財政部為主要牽頭機構，構建PPP項目政策頂層設計、法律法規(guī)完善、實施細則清晰、分類管理明確的總體框架。目前，相關部門制定了PPP項目操作指南，物有價值論證、采購管理、招投標等法規(guī)或條款，地方政府可以從總體框架中獲得相關依據。另外，可以根據總體框架安排下的相關法律、法規(guī)、規(guī)章等對PPP項目投融資風險進行行政監(jiān)管，而以PPP項目協(xié)議約定及合同履約監(jiān)管為重點展開。在當前PPP項目法律體系還未健全的情況下，地方政府可以委托第三方平臺對投融資風險進行監(jiān)管，如資產負債表之外的融資審計、社會資本資信、融資結構評估等。當然，地方政府對PPP項目投融資風險的監(jiān)管權利、監(jiān)管內容、方式等不能有悖于國家頂層設計政策的基本原則。更不能停留在投融資成本、項目收費機制、項目建設審批的表層，要主動改善社會資本投融資的環(huán)境，避免因噎廢食所造成的風險規(guī)避軟約束。因此，應積極構建完善的投融資風險評估體系，方便雙方在公平、公開、公正、誠實履約、平等協(xié)商和安全的制度環(huán)境下展開合作。

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The Choice of States Treatment of PPP Public Sports Service Project under the System——from the Angle of Investing and Financing Policy and Risk

From the angle of system arrangement to see the PPP public sports service，it can be seen as a investing and financing project concept under the state treatment of public sports service field. It is also a partnership mode of investing and financing subject responsibility，investing and financing profit-sharing and risk–sharing between government and social capitals. From the investing and financing practice，it involves public sports service providing，designing，governing and accountability，etc. government and social capitals form an administrative law relationship，the ownership arrangement，surplus controlling and promise-keeping duty form civil law relationship under the agreement contract. Thus，it is necessary to inspect the game between local government and state investing and financing policy，leading role changing，risk-governing，investing and financing design and contract design and risk-evaluation CFA model. Finally，the paper put forward related implement approaches，such as strictly carrying out the central government policy，formulating PPP grand framework，improving PPP project law system，the innovation of finance market system，local government’ sharing involvement，improving investing and financing guarantee and launching PPP fund，etc.

system arrangement；PPP public sports service program；investing and financing mode

1002-9826（2017）04-0014-10

10. 16470/j. csst. 201704002

G80-05

A

2016-11-22；

2017-05-25

李明 ，男，講師，博士研究生，主要研究方向為公共體育產品與服務、PPP公共體育服務項目，E-mail：375181137@qq.com。

福建師范大學 體育科學學院，福建 福州 350108 Fujian Normal University，Fuzhou 350108，China.