劉麗霞

摘 要：政府用于社會(huì)保障的支出是政府用非市場化手段糾正市場化結(jié)果，追求社會(huì)公平。社會(huì)保障屬于“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，其主要部分必須由政府提供。開征社會(huì)保障稅，重新確立財(cái)政在社會(huì)保障中的主體地位，是政府職能的歸位。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；社會(huì)保障稅；政府財(cái)政

一、社會(huì)保障體系與社會(huì)保障稅

社會(huì)保障是適應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)的需要，國家向那些喪失勞動(dòng)能力、失去就業(yè)機(jī)會(huì)以及遇到其它難以抗拒困難的社會(huì)成員，在其生命的最脆弱時(shí)期，為保證其基本生活權(quán)利而提供的基本生活保障。由于受政治、經(jīng)濟(jì)及意識(shí)形態(tài)等多種因素的制約，世界各國實(shí)施社會(huì)保障制度的時(shí)間、范圍、保障項(xiàng)目的多少等具體內(nèi)容上千差萬別。然而，無論哪個(gè)國家，由政府舉辦社會(huì)保障所面臨的最棘手的問題就是資金的籌集，由于依靠提高繳費(fèi)率的余地越來越小，令執(zhí)政黨倍感苦惱，卻苦無良策。其籌資的具體辦法有：1.社會(huì)保障稅，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)組織和管理。2.社會(huì)保障統(tǒng)籌繳費(fèi)，社會(huì)保障基金由政府指定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理和運(yùn)營，不直接構(gòu)成財(cái)政收人，不足部分由財(cái)政補(bǔ)助。3.強(qiáng)制儲(chǔ)蓄，將雇員的繳費(fèi)和雇主為雇員的繳費(fèi)存人個(gè)人帳戶，款項(xiàng)及由此產(chǎn)生的利息所有權(quán)歸雇員個(gè)人，政府僅有部分使用權(quán)和調(diào)劑權(quán)，性質(zhì)上接近商業(yè)保險(xiǎn)。其中，絕大部分發(fā)達(dá)國家和一部分發(fā)展中國家都紛紛開征社會(huì)保障稅。雖然社會(huì)保障制度幾經(jīng)改革，卻從未發(fā)現(xiàn)哪個(gè)國家放棄社會(huì)保障稅的開征，顯示出旺盛的生命力。

二、政府財(cái)政在社會(huì)保障中的地位與作用

1.管理主體缺位是我國社會(huì)保障改革過程中亞待解決的重要問題

社會(huì)保障管理是在社會(huì)保障運(yùn)行過程中，對(duì)各種社會(huì)保障事務(wù)進(jìn)行計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，它通過對(duì)社會(huì)保障管理權(quán)利的科學(xué)劃分，形成政府內(nèi)部管理權(quán)利的分配關(guān)系，并使之制度化，即社會(huì)保障管理體制，以增強(qiáng)社會(huì)保障運(yùn)行過程中的“免瘴力”。我國歷史上沿襲下來的主要負(fù)責(zé)社會(huì)保障管理的部門有民政部、勞動(dòng)部、人事部、衛(wèi)生部等，而實(shí)際負(fù)責(zé)社會(huì)保障管理的部門多達(dá)20多個(gè)，即我國社會(huì)保障管理由各部門兼職。依靠部門的廣泛參與，初步建立起社會(huì)保障體系。但隨著我國社會(huì)保障發(fā)展程度的不斷提高，產(chǎn)生了超出部門管理的保障項(xiàng)目，原有的管理框架已經(jīng)不能繼續(xù)實(shí)行有效管理，產(chǎn)生真空和斷層，需要對(duì)管理權(quán)利進(jìn)行重新組合。與此同時(shí)，原有的管理體制的矛盾也漸漸暴露出來：部門之間缺乏統(tǒng)一的權(quán)威機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，也缺乏處理這類關(guān)系的準(zhǔn)則，形成部門的“勢力范圍”，固化了部門的既得利益。比如許多政府部門甚至行業(yè)主管部門都要將自己承擔(dān)的社會(huì)保障，從行政管理到具體業(yè)務(wù)統(tǒng)管起來，自成體系。在處理具體問題時(shí)，一涉及部門協(xié)調(diào)，往往從維護(hù)自身利益的角度，左顧右盼、舉棋不定，誰都不敢獨(dú)立負(fù)責(zé)或不能獨(dú)立負(fù)責(zé)，許多改革措施因此被“擱淺”。以現(xiàn)行方式籌集的社會(huì)保障基金未完全納人國家預(yù)算，而是由地方或部門設(shè)立的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)分頭管理，未建立起有效的監(jiān)督機(jī)制，收、支、管、用與政策制定高度統(tǒng)一。由于社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)行政上隸屬地方政府領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)?shù)胤浇ㄔO(shè)資金短缺，社會(huì)保障資金常被看成可用財(cái)源，好不容易籌集上來的社會(huì)保障資金被挪用：炒房地產(chǎn)、炒股票、蓋辦公大樓等違紀(jì)行為時(shí)有發(fā)生，甚至因投資失敗而無法收回。由于到目前社會(huì)保障還沒有一部全國性的法律，使社會(huì)保障運(yùn)行過程中出現(xiàn)的失誤得不到有效的糾正，缺乏資金支撐的社會(huì)保障大廈岌岌可危。

2.財(cái)政與社會(huì)保障的內(nèi)在聯(lián)系使財(cái)政天然成為社會(huì)保障主體

社會(huì)保障是由國家推行的制度來解決居民遭遇生存普遍風(fēng)險(xiǎn)的困難，它起源于社會(huì)化大生產(chǎn)造成的不可抗拒的風(fēng)險(xiǎn)，是無法通過市場經(jīng)濟(jì)本身得到解決的，只能由作為社會(huì)中心組織的國家來完成。因此，絕大部分社會(huì)保險(xiǎn)基金和社會(huì)福利費(fèi)的取得和支出只能由國家來承擔(dān)，這與財(cái)政是政府集中一部分國民收人用于滿足社會(huì)公共需要的性質(zhì)是一致的。我國財(cái)政用于社會(huì)保障方面的支出，主要包括三部分：一是撫恤事業(yè)費(fèi)，二是社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)，三是自然災(zāi)害救濟(jì)費(fèi)。這部分支出沒有建立專項(xiàng)資金來源，由政府的經(jīng)常性預(yù)算收人安排的；盡管社會(huì)保險(xiǎn)有專項(xiàng)基金收人，但從根本上仍然是財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移，社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目（養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育）的資金來源依靠企業(yè)、雇主和個(gè)人負(fù)擔(dān)的部分，由于可以稅前列支，使稅基縮小，成為變相的國家負(fù)擔(dān)；即使是目前實(shí)行的社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合的籌資模式，也只能適應(yīng)一般或正常情況下的資金需求，其支撐能力是十分脆弱的，需要國家財(cái)政的資助、調(diào)劑和平衡，作為最后出場人，財(cái)政是無論如何也擺脫不了“干系”。由于社會(huì)保障制度是由政府集中管理的，社會(huì)保障基金是政府強(qiáng)制建立并承擔(dān)責(zé)任的專項(xiàng)基金，雖然有別于一般性的政府資金，政府不能隨意支配，但政府和財(cái)政部門承擔(dān)著管理和監(jiān)督的責(zé)任，需要從宏觀上加以控制，保證資金安全，納人財(cái)政預(yù)算是一種最穩(wěn)妥可靠的辦法。

3.財(cái)政成為社會(huì)保障主體的主要作用

（1）有助于財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國比較強(qiáng)調(diào)公共部門的主導(dǎo)作用，私人部門處于被動(dòng)和服從的地位，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的廣泛參與競爭性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的傾向，履行社會(huì)管理職責(zé)的“精力”顯得“不足”，事實(shí)證明這種資源配置方式是低效的。人們已經(jīng)越來越認(rèn)識(shí)到：充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，抑制政府對(duì)競爭性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的參與，還政府社會(huì)管理者的本來面目是我們應(yīng)該選擇的正確道路。社會(huì)保障正是政府應(yīng)該管理的社會(huì)公共事務(wù)，有助于由“政府財(cái)政”轉(zhuǎn)向“公共財(cái)政”。

（2）有助于財(cái)政收人結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換。經(jīng)濟(jì)全球化和稅收國際化的發(fā)展要求我國稅收制度加速與國際接軌，以流轉(zhuǎn)稅為主體向所得稅為主轉(zhuǎn)換是必然趨勢。我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政府宏觀調(diào)控的任務(wù)十分繁重，所得稅具有其它調(diào)控手段無法比擬的作用。而所得稅制度尚不完善，有許多稅源被遺漏，社會(huì)保障稅便是其中之一。

（3）有利于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化。在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)有不同組合。我國正處于經(jīng)濟(jì)起飛階段，伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，企業(yè)破產(chǎn)，大批工人失業(yè)本是尋常之事，但社會(huì)保障安全網(wǎng)的不到位，極易演化為嚴(yán)重的社會(huì)問題，不僅不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而且會(huì)使市場經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)成為泡影。這時(shí)，政府必須依靠財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化來解決這些頗為棘手的社會(huì)問題，為社會(huì)增加潤滑劑，通過增加社會(huì)保障支出，建立由政府控制、自成體系的社會(huì)保障制度，支撐經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。

（4）便于政府正確處理社會(huì)保障與宏觀經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。財(cái)政是政府資金管理的中心部門，是其它任何部門都無法比擬的。財(cái)政的職能之一是通過自身的收支實(shí)現(xiàn)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的有效調(diào)控，防止經(jīng)濟(jì)的大起大落。同時(shí)，財(cái)政承擔(dān)著社會(huì)保障義務(wù)，其義務(wù)大小，取決于社會(huì)保障能否實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。