周超+任杰+廖玉

摘要：隨著經(jīng)濟的發(fā)展及農(nóng)村土地使用制度的改革，土地占農(nóng)民資產(chǎn)價值的比例越來越高。我國農(nóng)村土地評估行業(yè)發(fā)展時間較短，存在農(nóng)村土地產(chǎn)權制度不完善、缺乏能夠指導農(nóng)村土地評估實踐的技術規(guī)范及城鄉(xiāng)建設用地土地市場不統(tǒng)一等突出問題。為促進農(nóng)村土地評估行業(yè)發(fā)展，應全面落實農(nóng)村土地權屬界定，加強農(nóng)村土地評估理論體系和技術規(guī)范的建設，破除土地使用城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、統(tǒng)一建設用地市場。

關鍵詞：農(nóng)村土地；評估；建議

中圖分類號：F301.3 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）015-00-02

農(nóng)村土地是農(nóng)民生存、發(fā)展的根本和來源。市場經(jīng)濟體制環(huán)境下，以市場機制配置土地資源成為市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。管好、用好農(nóng)村土地資源，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的客觀要求，對于促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，帶動農(nóng)戶增收，都有十分重要的意義。當前，農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的理論體系和技術規(guī)范與城市國有土地資產(chǎn)評估相比存在巨大差距。在當前農(nóng)村土地制度改革不斷向縱深推進、城鄉(xiāng)要素交流越來越活躍的大背景下，建立規(guī)范的農(nóng)村土地評估體系是盤活農(nóng)村土地資源，促進農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的現(xiàn)實需要和內(nèi)在需求。

一、當前農(nóng)村土地資產(chǎn)評估面臨的主要問題

1.農(nóng)村土地產(chǎn)權制度不完善

長期以來，我國農(nóng)村集體土地所有權收益管理相對滯后，關于農(nóng)村集體土地所有權收益的產(chǎn)生機制和分配機制認識不足、政策缺失，導致農(nóng)村集體土地所有權在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)的要求未能滿足、嚴重影響農(nóng)村集體經(jīng)濟科學發(fā)展，危及農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。 目前，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度存在嚴重缺陷，主要表現(xiàn)在以下三個方面：第一，農(nóng)民對農(nóng)村土地確權的認識不夠。由于政策宣傳解釋不夠，有些農(nóng)民沒有認識到農(nóng)村土地確權的重要性。甚至會認為土地確權會增加自己的經(jīng)濟負擔；同時，有些農(nóng)民因為外出務工，不愿意返鄉(xiāng)配合土地確權。第二，歷史原因造成農(nóng)村土地權屬不清，主要表現(xiàn)為農(nóng)村土地權屬資料缺失，農(nóng)民拿不出有效的證據(jù)證明自己土地的權屬；第三，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織雖然存在，但沒有有效的行使集體土地所有權權利。農(nóng)民更是無法有效的保障自己的合法權益。 合法有效的產(chǎn)權是農(nóng)村土地評估的基本前提，產(chǎn)權制度的不完善嚴重制約了農(nóng)村土地評估的發(fā)展。

2.缺乏指導農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的理論體系和技術規(guī)范

完善的理論體系和技術規(guī)范是保障農(nóng)村土地資產(chǎn)評估有序發(fā)展的重要前提。雖然從2016年12月1日開始實施的《中華人民共和國資產(chǎn)評估法》一定程度上規(guī)范了資產(chǎn)評估行為。但缺少針對農(nóng)村土地評估現(xiàn)實情況的具體實施細則。無法有效的指導農(nóng)村土地資產(chǎn)評估實踐。容易造成評估人員在評估實踐中缺乏執(zhí)行的具體標準和依據(jù)，在過程中存在混亂、無序的狀態(tài)，無法形成一個公平公正的農(nóng)村土地交易市場。

3.城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)

農(nóng)村發(fā)展不僅承擔著改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提高村民生活福利水平的責任，也涵蓋了國家在處理城鄉(xiāng)關系，解決“三農(nóng)”問題和建設新農(nóng)村方面的正常內(nèi)容，在當前農(nóng)村土地制度改革不斷向縱深推進、城鄉(xiāng)要素交流越來越活躍的大背景下，農(nóng)村土地生產(chǎn)活力將進一步釋放，農(nóng)村土地制度改革、土地綜合治理、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地改革等都需要打破城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)，建立農(nóng)村土地評估體系。目前我國實行的是城鄉(xiāng)二元的土地所有制結(jié)構(gòu)，城市土地與農(nóng)村土地的產(chǎn)權主體不同。城市土地為國家所有，農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有。但正是由于這種城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)造成了城鄉(xiāng)建設用地無法合理自由流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)村土地的資產(chǎn)價值無法顯現(xiàn)，是農(nóng)村經(jīng)濟乃至農(nóng)村土地評估發(fā)展落后的關鍵原因。首先，由于城市土地的基礎設施配套程度、人口密集程度明顯優(yōu)于農(nóng)村土地，造成城市區(qū)位條件比農(nóng)村土地好、在用地需求上，國有土地高于農(nóng)村土地。而需求決定價格，進一步造成了國有土地價格遠遠高于農(nóng)村土地。其次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機制缺乏。我國農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是一種相對靜態(tài)的管理，農(nóng)村土地的流動性不高，造成農(nóng)村土地的資產(chǎn)的價值無法顯現(xiàn)，也造成了農(nóng)村土地評估發(fā)展的滯后。

二、改善農(nóng)村土地資產(chǎn)評估現(xiàn)狀的政策建議

1.加快推進農(nóng)村土地確權工作

農(nóng)村土地是農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民增收最基礎的生產(chǎn)資料。《中華人民共和國物權法》明確規(guī)定，所有權人對自己的資產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分的權利。加快農(nóng)村土地確權工作的開展，有利于保障農(nóng)民的物權。要保障農(nóng)村土地確權的順利開展，首先應加大政策宣傳讓農(nóng)民了解土地確權的重要性。以宣傳冊、板報、村集體會議，讓農(nóng)民了解農(nóng)村土地確權是保護自己合法權益的重要方式。確保登記真實準確明確土地權屬后，農(nóng)民就可以用自己的土地進行抵押貸款，從而擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模。讓農(nóng)村土地確權工作最大程度上獲得農(nóng)民的支持。其次，建立土地權屬糾紛仲裁機構(gòu)。由于歷史原因，農(nóng)戶之間的權屬變更多采取口頭的方式進行，有的書面變更資料也存在合法性問題。讓農(nóng)村的集體土地確權工作存在一定的難度。應建立一支由不動產(chǎn)登記機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會及相關司法部門組成的土地權屬糾紛仲裁機構(gòu)，對在土地所有、使用、經(jīng)營、承包等各類經(jīng)濟活動中存在的糾紛進行仲裁，讓群眾矛盾得以及時化解，消除社會隱患。最后，相關政府機構(gòu)應制定土地確權相關制度規(guī)范，并將土地確權工作納入財政統(tǒng)籌預算，不增加農(nóng)民經(jīng)濟負擔。

2.建立健全農(nóng)村土地評估的理論體系和技術規(guī)范

建立健全農(nóng)村土地評估的理論體系和技術規(guī)范，是實現(xiàn)土地增值收益在農(nóng)民、集體、國家之間合理、公平分配的關鍵環(huán)節(jié)，可大力激發(fā)農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展動力。因此，應當從多方面構(gòu)建完善農(nóng)村土地評估體系。第一，制定完善農(nóng)村土地估價指導價格體系。城市土地定期公布分用途、分地段的基準地價，那么農(nóng)村土地也應該按照等級、肥力、位置等的差異逐步建立農(nóng)村土地市場信息庫，并及時將交易信息對外公開。第二，加強農(nóng)村土地評估專業(yè)人員的隊伍建設。農(nóng)村土地資產(chǎn)評估與城鎮(zhèn)土地資產(chǎn)評估相比，起步比較晚，提高評估人員的業(yè)務水平是提高農(nóng)村土地資產(chǎn)評估質(zhì)量的關鍵。針對目前農(nóng)村土地估人員的缺少的現(xiàn)狀，應當建立專業(yè)的農(nóng)村地價評估機構(gòu)，培訓農(nóng)村集體土地資產(chǎn)評估專業(yè)人員。第三，建立專業(yè)的農(nóng)村土地交易服務平臺。首先是承包地、林地及草地等交易平臺，充分應用現(xiàn)代信息手段促進其產(chǎn)權交易，讓有用地需求的種植戶或者投資者能夠和愿意參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民和集體面對面交流，為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)提供規(guī)范的交流渠道。更有效的促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)村現(xiàn)代化建設；其次是集體經(jīng)營性建設用地等的交易平臺，確保其可以通過出讓、租賃、入股、聯(lián)營等國家規(guī)定的合法方式實現(xiàn)土地增值，提高土地資產(chǎn)價值。

3.統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設用地市場

在控制農(nóng)村建設用地總量、不占用永久基本農(nóng)田的前提下，加大農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用深度和廣度，用于發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。首先，應該讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地實行同等入市。同等入市意味著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地可以與國有建設用地以平等的地位進入市場，可以在更多的市場主體間、在更寬的范圍內(nèi)、在更廣的用途中進行市場交易；其次，應該讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與城市國有土地同權同價。同權同價意味著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地享有與國有建設用地相同的權能，在一級市場中可以出讓、租賃、入股，在二級市場中可以租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等。最后，修訂相關法律法規(guī)和規(guī)章制度，為統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設用地市場掃清制度障礙。修改《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國擔保法》等相關法律，增加農(nóng)民財產(chǎn)權利，為打破城鄉(xiāng)二元建設用地市場提供長遠、根本的法治保障。

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作者簡介：周 超（1983-），女，漢族，湖北宜昌人，重慶市電子工程職業(yè)學院、碩士，助教、資產(chǎn)評估。