羅銳

摘 要：采用文獻(xiàn)資料法、專家訪談法對(duì)我國(guó)戶外運(yùn)動(dòng)治理模式進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)我國(guó)戶外運(yùn)動(dòng)目前存在文化價(jià)值缺失、政策有真空、管理機(jī)制不完善、行業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)信息不通暢、安全救援體系不完整等問題，提出了倡導(dǎo)“生態(tài)、和諧、文明、環(huán)保、健康”的戶外運(yùn)動(dòng)理念，制定專門戶外運(yùn)動(dòng)立法，政府行政管理權(quán)利從協(xié)會(huì)商業(yè)運(yùn)作行為分離出來，合理定價(jià)，建立從保險(xiǎn)到救援的完善安全保障體系。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理 現(xiàn)代化 戶外運(yùn)動(dòng) 治理模式

隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，戶外運(yùn)動(dòng)逐步成為滿足人們精神追求的重要手段，成為當(dāng)下時(shí)尚健康生活方式的重要內(nèi)容。近年來，我國(guó)戶外運(yùn)動(dòng)呈現(xiàn)出“井噴式”發(fā)展態(tài)勢(shì)，出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)形態(tài)的多樣化、產(chǎn)業(yè)內(nèi)容的豐富化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的層級(jí)化、產(chǎn)業(yè)趨勢(shì)的大眾化等新的特征，這種“爆發(fā)式”的發(fā)展必然帶來越來越多的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)法制和管理真空，從而影響戶外運(yùn)動(dòng)的發(fā)展速度和可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力，亟需建立新型的治理模式，推動(dòng)戶外運(yùn)動(dòng)的發(fā)展。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者從政策體系、行政管理體系、發(fā)展現(xiàn)狀、安全保障體系等方面分別進(jìn)行了大量深入和相對(duì)獨(dú)立的研究，為現(xiàn)代化戶外運(yùn)動(dòng)治理模式構(gòu)建奠定了理論基礎(chǔ)。其中李萍、李艷翎、李驊在《中國(guó)戶外運(yùn)動(dòng)公共政策現(xiàn)狀分析》中詳細(xì)闡述了我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)和相關(guān)管理制度，并對(duì)法律真空進(jìn)行了闡述和分析。王立平等在《當(dāng)前我國(guó)大眾戶外運(yùn)動(dòng)發(fā)展現(xiàn)狀研究》中，其調(diào)查顯示戶外運(yùn)動(dòng)的組織形式缺乏專業(yè)性，往往導(dǎo)致諸多事故發(fā)生，威脅著戶外運(yùn)動(dòng)的健康發(fā)展，客觀反映了行業(yè)現(xiàn)狀。馮魏、仝二寶在《我國(guó)戶外運(yùn)動(dòng)安全事故的特征分析與對(duì)策研究》中提出了建立我國(guó)戶外運(yùn)動(dòng)安全保障體系。上述研究分別從不同的視角進(jìn)行了論證和建議，但都局限于微觀層面的某個(gè)領(lǐng)域的，因此，從國(guó)家治理視域下作為方法的突破口，更有利于在宏觀層面形成協(xié)同性的治理模式。

1、研究對(duì)象與方法

1.1 研究對(duì)象

本文研究的對(duì)象是國(guó)家治理視域下的現(xiàn)代化戶外運(yùn)動(dòng)治理模式。

1.2 研究方法

文獻(xiàn)資料法：通過文獻(xiàn)調(diào)查與分析，掌握國(guó)內(nèi)外有關(guān)戶外運(yùn)動(dòng)的研究成果，形成對(duì)國(guó)外戶外運(yùn)動(dòng)治理過程及具體的治理內(nèi)容體系的全面認(rèn)識(shí)，為本研究奠定基礎(chǔ)。

專家訪談法：走訪戶外運(yùn)動(dòng)領(lǐng)域的專家、學(xué)者、官員，從不同角度調(diào)研戶外運(yùn)動(dòng)治理的具體路徑，保證研究結(jié)果的科學(xué)性和實(shí)用性。

2、研究結(jié)果與分析

2.1 國(guó)家治理視域下的現(xiàn)代化戶外運(yùn)動(dòng)治理模式的內(nèi)涵

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出了“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！闭膱?zhí)政理念發(fā)生了變化，開始由管理主導(dǎo)型向服務(wù)指導(dǎo)型過渡，為戶外運(yùn)動(dòng)的治理指明了方向。那么，我國(guó)戶外運(yùn)動(dòng)要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，首先要實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建立制度化、規(guī)范化、動(dòng)態(tài)化的治理體系。也就意味著需要考慮六個(gè)方面的問題：第一，戶外運(yùn)動(dòng)的中國(guó)核心價(jià)值內(nèi)涵是什么。第二，健全的政策、制度。第三，明晰的行政管理有權(quán)責(zé)劃分。第四，合理的市場(chǎng)調(diào)節(jié)杠桿機(jī)制。第五，系統(tǒng)的行業(yè)動(dòng)態(tài)信息評(píng)價(jià)和反饋機(jī)制。第六，完善的安全保障體系。而這些僅僅依靠政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、俱樂部中某一元是無法實(shí)現(xiàn)的，必須要從宏觀層面搭建現(xiàn)代化的治理模式，多元聯(lián)動(dòng)，既做到有法可依、有章可循，又做到權(quán)責(zé)分明、保障有力，才能夠始終把握戶外運(yùn)動(dòng)發(fā)展的正確方向，合理規(guī)避發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，形成至上而下的現(xiàn)代化、可持續(xù)的發(fā)展模式。

2.2 我國(guó)戶外運(yùn)動(dòng)治理現(xiàn)狀分析

2.2.1 我國(guó)戶外運(yùn)動(dòng)核心價(jià)值

目前，我國(guó)已經(jīng)開始重視戶外運(yùn)動(dòng)文化價(jià)值的推廣，“安全、生態(tài)、健康、文明、和諧” 的理念也被越來越多的人接受，參與者更加珍惜人與自然的交融，注重對(duì)環(huán)境的保護(hù)，最有代表性的是王云龍?jiān)谥械菂f(xié)網(wǎng)站上提出的“安全、科學(xué)、理智、團(tuán)隊(duì)、環(huán)?！钡膽敉膺\(yùn)動(dòng)理念。但是，當(dāng)前戶外運(yùn)動(dòng)的“唯金主義”價(jià)值文化泛濫，很多從業(yè)者對(duì)利益的追逐越來越瘋狂，為了蠅頭小利，夸大戶外運(yùn)動(dòng)的功能，肆意開發(fā)資源，隨意破壞環(huán)境，催生了戶外運(yùn)動(dòng)文化亂象，悖離了戶外運(yùn)動(dòng)本身所強(qiáng)調(diào)的價(jià)值理念。要解決這一問題，亟需從國(guó)家層面提出鮮明的戶外運(yùn)動(dòng)核心價(jià)值理念，并采用全域的導(dǎo)向性文化傳播模式，促使中國(guó)特有的戶外運(yùn)動(dòng)核心價(jià)值體系和行業(yè)價(jià)值典范形成，更好的為全民健身事業(yè)服務(wù)。

2.2.2 我國(guó)戶外運(yùn)動(dòng)政策法規(guī)

我國(guó)現(xiàn)階段戶外運(yùn)動(dòng)相關(guān)政策主要從三個(gè)層面來制定的。一是國(guó)家層面頒布的法律、法規(guī)和管理辦法、實(shí)施意見，包括《國(guó)內(nèi)登山管理辦法》、《攀巖攀冰運(yùn)動(dòng)管理辦法》、《高危項(xiàng)目管理辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)登山戶外運(yùn)動(dòng)的組織和安全工作的通知》、《中國(guó)登山協(xié)會(huì)登山戶外運(yùn)動(dòng)俱樂部管理辦法》（試行）、《高山向?qū)Ч芾硪?guī)定》、《外國(guó)人來華登山管理辦法》等。二是地方協(xié)會(huì)層面制定的管理辦法，如：《四川省登山戶外運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)團(tuán)體會(huì)員單位管理辦法》（試行）、《甘肅省登山及戶外運(yùn)動(dòng)管理辦法》等。三是俱樂部和旅游景區(qū)層面制定的管理規(guī)定。這些政策、法規(guī)的出臺(tái)，在一定程度上規(guī)范了戶外行業(yè)的發(fā)展，但同樣存在范圍較窄、約束性和強(qiáng)制力還有待提高，在處理很多實(shí)際問題的過程中，經(jīng)常出現(xiàn)無權(quán)執(zhí)法、無法可依的尷尬境況，需要從國(guó)家層面專門制定一部系統(tǒng)的戶外運(yùn)動(dòng)法規(guī)，作為戶外運(yùn)動(dòng)的發(fā)展準(zhǔn)繩。

2.2.3 我國(guó)戶外運(yùn)動(dòng)管理體系

我國(guó)戶外運(yùn)動(dòng)的管理體系至上而下依次是中國(guó)登山協(xié)會(huì)、登山運(yùn)動(dòng)管理中心、各省市的登山戶外運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)、戶外運(yùn)動(dòng)俱樂部。這種管理體系存在幾個(gè)問題，一是政府管理部門既是政策的制定者、執(zhí)行者，又是市場(chǎng)的參與者，性質(zhì)歸宿不夠明晰；二是制度能夠高屋建瓴，卻很難落實(shí)，尤其表現(xiàn)在政策到縣級(jí)及以下部門，由于沒有戶外運(yùn)動(dòng)的具體管理部門和管理人員，文件就成了一紙空文；三是權(quán)責(zé)難分，監(jiān)督、管理的具體內(nèi)容歸宿究竟是旅游局、體育局還是工商局，沒有明確界定，執(zhí)法很難進(jìn)行。

2.2.4 我國(guó)戶外運(yùn)動(dòng)行業(yè)現(xiàn)狀

戶外運(yùn)動(dòng)市場(chǎng)亂象叢生，邵強(qiáng)在《戶外運(yùn)動(dòng)俱樂部運(yùn)營(yíng)模式研究》中指出了戶外運(yùn)動(dòng)俱樂部注冊(cè)門檻很低，有很多通過網(wǎng)絡(luò)營(yíng)的手段，AA制模式成為“新寵”，安全問題得不到保障。同時(shí)，戶外從業(yè)人員資質(zhì)缺乏嚴(yán)格的審批和管理，安全事故頻發(fā)，延伸出市場(chǎng)價(jià)格的惡性競(jìng)爭(zhēng)等問題，打破了市場(chǎng)本身所需要的價(jià)格平衡，直接影響到服務(wù)的質(zhì)量。在歐洲，從事戶外運(yùn)動(dòng)工作的人員必須通過專業(yè)的、系統(tǒng)的考核，把職業(yè)資格證書作為行業(yè)的準(zhǔn)入門檻。行業(yè)協(xié)會(huì)成為管理的主體，由協(xié)會(huì)制定相關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

2.2.5 我國(guó)戶外運(yùn)動(dòng)行業(yè)發(fā)展信息評(píng)價(jià)與反饋機(jī)制

我國(guó)戶外運(yùn)動(dòng)行業(yè)發(fā)展目前還缺乏合理的信息評(píng)價(jià)與反饋機(jī)制，很多行業(yè)信息得不到收集、整理，這就導(dǎo)致了決策機(jī)構(gòu)不能及時(shí)、有效的了解行業(yè)動(dòng)態(tài)，無法客觀評(píng)價(jià)政策的實(shí)施效果和評(píng)估俱樂部運(yùn)營(yíng)的合理性，進(jìn)而制定相應(yīng)的管理辦法，進(jìn)行宏觀調(diào)控。在2013年四川旅游學(xué)院中法戶外志愿者交流項(xiàng)目總結(jié)中就提到，法國(guó)戶外已經(jīng)建立了完善的信息評(píng)價(jià)與反饋機(jī)制，由協(xié)會(huì)組織成立專門的信息小組，負(fù)責(zé)市場(chǎng)信息綜合評(píng)價(jià)研究，把握市場(chǎng)的發(fā)展動(dòng)態(tài)，并及時(shí)為決策者提供決策信息，而這些研究信息的來源除了志愿者走訪調(diào)查外，更多的是來自各地的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)組織通過網(wǎng)絡(luò)報(bào)送系統(tǒng)定時(shí)遞交的市場(chǎng)報(bào)告和意見。這些方法都是可以借鑒的。

2.2.6 我國(guó)戶外運(yùn)動(dòng)安全保障體系

到目前為止，我國(guó)在戶外運(yùn)動(dòng)安全保障體系的建設(shè)急需加強(qiáng)，這主要涉及到三個(gè)方面。首先是保險(xiǎn)政策，劉雪芹、黃世席在《美國(guó)戶外運(yùn)動(dòng)侵權(quán)的法律風(fēng)險(xiǎn)和免責(zé)問題研究——兼談對(duì)中國(guó)的借鑒》中提到：有關(guān)文件僅僅對(duì)部分戶外運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的保險(xiǎn)做了強(qiáng)制要求，并沒有規(guī)定運(yùn)動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)以及傷亡賠償問題。無法可依，這就給意外傷害事件的賠償處理帶來了困難。其次是保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，我國(guó)戶外保險(xiǎn)業(yè)務(wù)近幾年發(fā)展迅速，先后出現(xiàn)了中亞、美亞、綠野、平安、逍遙等從事戶外保險(xiǎn)的公司，國(guó)外如法國(guó)的安盛等都已進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，但安全救援及醫(yī)療體系還很不健全，在事故中往往以賠付為主，對(duì)于因救援產(chǎn)生的其他費(fèi)用制定了很多不合理?xiàng)l款，很難報(bào)銷。第三是救援體系，現(xiàn)有的救援體系包括兩大類，一種是各省市協(xié)會(huì)組織的救援隊(duì)，這些人員往往是戶外運(yùn)動(dòng)愛好者組成，缺乏專業(yè)的裝備和救援經(jīng)費(fèi)；而另外一種是馮魏、仝二寶在《我國(guó)戶外運(yùn)動(dòng)安全事故的特征分析與對(duì)策研究》中提到的軍警、醫(yī)生參與的政府救援，缺乏戶外專業(yè)救援技術(shù)。上述兩種救援方式，一旦發(fā)生意外，都很難達(dá)到救援目的。

3、結(jié)論與建議

3.1 建議

3.1.1 倡導(dǎo)“生態(tài)、和諧、文明、環(huán)保、健康”的戶外運(yùn)動(dòng)理念

理念的傳遞實(shí)際上絕大多數(shù)時(shí)候是靠戶外運(yùn)動(dòng)的組織者傳遞的，要加強(qiáng)組織者對(duì)戶外運(yùn)動(dòng)開發(fā)過程中的生態(tài)重視，倡導(dǎo)和諧、文明的戶外參與行為，樹立熱愛自然、保護(hù)環(huán)境的意識(shí)，所有問題的落腳點(diǎn)就是專門制定出臺(tái)《戶外運(yùn)動(dòng)參與行為規(guī)范》，要求所有參與戶外運(yùn)動(dòng)的人員都必須遵循《規(guī)范》中的要求，樹立正確的戶外運(yùn)動(dòng)核心價(jià)值理念。

3.1.2 研究戶外運(yùn)動(dòng)法制空白，提出法制規(guī)劃建議

針對(duì)戶外運(yùn)動(dòng)專門出臺(tái)相關(guān)法律，包括戶外運(yùn)動(dòng)俱樂部申報(bào)條件，戶外從業(yè)人員的資質(zhì)要求，戶外保險(xiǎn)的法律依據(jù)，以及戶外運(yùn)動(dòng)救援體系建設(shè)要求，保障戶外運(yùn)動(dòng)從組織機(jī)構(gòu)到專業(yè)人員、從戶外運(yùn)動(dòng)保險(xiǎn)到戶外運(yùn)動(dòng)救援都有法可依。

3.1.3 政府行政管理權(quán)利和協(xié)會(huì)商業(yè)運(yùn)作行為分離出來，完善管理體系

目前，國(guó)家正在推行政協(xié)分家，足球、籃球等協(xié)會(huì)已經(jīng)做出了大膽嘗試，中國(guó)登山協(xié)會(huì)也需要改革管理機(jī)制，避免采用行政干預(yù)的手段進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)作，從而降低了戶外運(yùn)動(dòng)本身良性的競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展。

3.1.4 合理定價(jià)，確定準(zhǔn)入門檻

針對(duì)現(xiàn)有的市場(chǎng)混亂競(jìng)爭(zhēng)，由物價(jià)局對(duì)不同時(shí)間、不同產(chǎn)品、不同專業(yè)服務(wù)水平的戶外運(yùn)動(dòng)產(chǎn)品定價(jià)，并有工商局監(jiān)管實(shí)施，營(yíng)造公平、開放、規(guī)范、和諧的良性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。同時(shí)，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，對(duì)AA制發(fā)起者要求必須依托戶外俱樂部組織活動(dòng)，并具有戶外運(yùn)動(dòng)相關(guān)資質(zhì)。

3.1.5 建立完善的安全保障體系

建立一套完善的安全保障體系，從法律層面建立依據(jù)，從救援層面借鑒美國(guó)高山探險(xiǎn)應(yīng)急救援體系和法國(guó)高山探險(xiǎn)應(yīng)急救援體系中設(shè)置政府性質(zhì)的救援組織、行業(yè)救援協(xié)會(huì)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)的救援模式，對(duì)開發(fā)區(qū)域要明確標(biāo)示標(biāo)牌，最后形成完善的安全保障體系。

3.2 結(jié)論

我國(guó)戶外運(yùn)動(dòng)要建立完善的治理體系，需要樹立“安全、生態(tài)、健康、文明、和諧”的理念；制定專門的戶外運(yùn)動(dòng)法規(guī)，作為戶外運(yùn)動(dòng)的發(fā)展準(zhǔn)繩；從國(guó)家到縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都應(yīng)明確戶外運(yùn)動(dòng)的具體管理部門和管理人員；行業(yè)協(xié)會(huì)去行政化，成為管理的主體，由協(xié)會(huì)制定相關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)建立了完善的信息評(píng)價(jià)與反饋機(jī)制，把握市場(chǎng)的發(fā)展動(dòng)態(tài)，并及時(shí)為決策者提供決策信息；最后建立起完整的戶外運(yùn)動(dòng)安全保障體系，確保參與者的安全。

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