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        農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛規(guī)避研究

        2017-07-29 17:06:59孟里中劉學(xué)斌陳包張朋
        魅力中國 2016年48期
        關(guān)鍵詞:規(guī)避農(nóng)村

        孟里中+劉學(xué)斌+陳包+張朋

        摘 要:目前,農(nóng)村已經(jīng)邁入老齡社會,由于大量勞動力向發(fā)達(dá)地區(qū)輸出,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動力供給不足,大量土地閑置拋荒影響農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展和土地資源的優(yōu)化組合。土地流轉(zhuǎn)符合農(nóng)戶的利益訴求,必然會成為大勢所趨,在這個過程土地流轉(zhuǎn)糾紛也成為一種常態(tài)。在“老人農(nóng)業(yè)”背景下,規(guī)避土地流轉(zhuǎn)糾紛具有重要的現(xiàn)實意義。根據(jù)土地流轉(zhuǎn)糾紛產(chǎn)生的誘因,有針對性的采取預(yù)防措施,可以極大地減少農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛。

        關(guān)鍵詞:農(nóng)村 土地流轉(zhuǎn) 糾紛 規(guī)避

        自古以來,土地就是最重要的生產(chǎn)要素。對于我國這樣一個農(nóng)業(yè)大國來說,土地之于農(nóng)民意義重大。因此,土地制度一直對社會政治經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生深刻的影響。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),是在農(nóng)村社會環(huán)境發(fā)生深刻變化的條件下,提出的有效應(yīng)對之策。它是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,指通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán),依法保留承包權(quán),將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織的行為。

        經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,農(nóng)業(yè)效益相對較低導(dǎo)致承擔(dān)農(nóng)業(yè)勞動力向第二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。由于大量農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)村老齡化趨勢的加劇,農(nóng)業(yè)面臨勞動力供給不足的窘境,主要的勞務(wù)輸出大省已先后步入“老人農(nóng)業(yè)”時代。其中,農(nóng)民非農(nóng)收入的增加使其對土地依賴性的減弱,改變了農(nóng)民基本依靠土地種植或養(yǎng)殖收益來維系生活的狀況,使土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)得到了充分的行使。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)是土地收益權(quán)的自然延伸,不僅能優(yōu)化土地資源配置,解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力,而且還能增加農(nóng)民收入。

        一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛規(guī)避的意義

        在老人農(nóng)業(yè)背景下,農(nóng)村青壯年勞動力供給嚴(yán)重短缺。土地是農(nóng)民賴以生存的重要物質(zhì)資源,任何引發(fā)土地糾紛的消極因素都會影響農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的信心,有效規(guī)避土地流轉(zhuǎn)糾紛問題已經(jīng)成為保障農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。只有從產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)糾紛的源頭出發(fā),采取有效的預(yù)防措施,才能最大限度地減少流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生,確保土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)能否實現(xiàn)關(guān)系到農(nóng)民的切身利益,特別是拋荒或把土地交給鄉(xiāng)鄰耕種的農(nóng)民工。

        (一)加快農(nóng)村改革的步伐

        土地制度改革是農(nóng)村各項制度改革的關(guān)鍵和核心。土地問題是最大的民生問題,涉及到農(nóng)民最核心的利益。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn),本質(zhì)上就是農(nóng)民土地權(quán)利和利益的大調(diào)整,其目的是賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利,增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。只有有效規(guī)避土地流轉(zhuǎn)糾紛,才能推進(jìn)農(nóng)村改革步伐,推進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,縮小城鄉(xiāng)差距。

        (二)保證農(nóng)村的和諧穩(wěn)定

        土地問題是當(dāng)前農(nóng)村面臨緊要的問題,而土地流轉(zhuǎn)糾紛往往伴隨著農(nóng)民利益受損,更有甚者侵害農(nóng)民權(quán)益的違法違規(guī)行為時有發(fā)生,一旦處理失當(dāng),社會矛盾激化就會影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。土地流轉(zhuǎn)糾紛規(guī)避旨在從源頭上減少土地流轉(zhuǎn)的社會風(fēng)險,消除負(fù)面效應(yīng),促進(jìn)農(nóng)村社會穩(wěn)定,構(gòu)建和諧、穩(wěn)定新農(nóng)村。

        (三)激活農(nóng)村農(nóng)業(yè)內(nèi)生發(fā)展動力

        在農(nóng)村老齡化加劇,主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力年齡明顯偏高,無力深耕細(xì)作和對農(nóng)田管理經(jīng)營不善導(dǎo)致土地效益低下。土地流轉(zhuǎn)是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包之后對生產(chǎn)關(guān)系的進(jìn)一步調(diào)整,有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合,進(jìn)一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力,實現(xiàn)集約化、規(guī)?;?jīng)營,激發(fā)農(nóng)業(yè)的發(fā)展?jié)摿?,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展,促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村致富。

        二、引發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的誘因

        土地流轉(zhuǎn)糾紛的實質(zhì)是流轉(zhuǎn)主體之間利益的不平衡,利益矛盾激化引發(fā)糾紛。事實上,許多糾紛在產(chǎn)生之前并非不能預(yù)防,而在糾紛產(chǎn)生之后及時處理也能起到防止事態(tài)進(jìn)一步惡化。當(dāng)前,由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、流轉(zhuǎn)手續(xù)不健全以及流轉(zhuǎn)主體之間權(quán)責(zé)不清晰等問題,引發(fā)了不同主體之間的矛盾糾紛,這極大地束縛了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn),不利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)范化、集約化經(jīng)營??傮w而言,引發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的誘因主要有以下幾種類型:

        (一)產(chǎn)權(quán)不明確

        我國封建社會的土地是私人所有,資本主義國家主要采取的也是私有制,而我國現(xiàn)階段農(nóng)村土地歸集體所有,農(nóng)戶只擁有土地承包經(jīng)營權(quán),產(chǎn)權(quán)不明確一定程度上造成了事實上的私有觀念。農(nóng)戶擁有經(jīng)營自家分配土地的所有權(quán)利,加之農(nóng)村土地集體所有淡化的事實,最終導(dǎo)致了農(nóng)戶以自家分配的土地作為私產(chǎn)。由于這種認(rèn)知慣性使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會很難有效觸及現(xiàn)有的土地制度。同樣的,由于土地所有權(quán)、承包權(quán)經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)界定不明確,在土地流轉(zhuǎn)后土地使用權(quán)的擁有者誤認(rèn)為,在一定時間內(nèi)土地的一切權(quán)益屬于流轉(zhuǎn)承包人,這種問題可能會導(dǎo)致使用權(quán)的擁有者侵犯其他主體的利益,這些問題都會引發(fā)土地流轉(zhuǎn)糾紛。

        (二)權(quán)責(zé)不清晰

        在農(nóng)村社會里普遍流行著“私”的觀念,凡事喜歡從自身利益出發(fā)考慮問題,也喜歡私下解決一切糾紛,這使得很多簡單問題復(fù)雜化。諸如,口頭約定是農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)過程中普遍采用的一種形式。在熟人社會里,土地流轉(zhuǎn)往往在親戚或者鄰里之間進(jìn)行,大家經(jīng)常以為無需太多的形式只要經(jīng)雙方約定認(rèn)可,這在一定程度上導(dǎo)致了分歧的產(chǎn)生。口頭表達(dá)往往存在理解上的差異,也會造成一些誤解,甚至這種行為本身就是死無對證,容易造成土地流轉(zhuǎn)雙方各執(zhí)一詞而爭執(zhí)不休。在土地流轉(zhuǎn)過程中,農(nóng)戶們對各自的權(quán)力和責(zé)任沒有過多的約定,僅僅是說明了土地使用權(quán)出讓者要求的報償,僅在這一點(diǎn)上也表示得很模糊。毫無疑問,權(quán)責(zé)不清這個漏洞使得土地流轉(zhuǎn)糾紛頻發(fā)。

        (三)管理不規(guī)范

        在土地流轉(zhuǎn)過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的作用是不可或缺的,但行政越位也會造成土地流轉(zhuǎn)糾紛。片面追求績效,強(qiáng)行推動土地流轉(zhuǎn)的行為違背了農(nóng)民意愿,并且侵害了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的選擇權(quán),這種情況最易激化矛盾,引發(fā)糾紛。

        另一方面,土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管薄弱,造成土地使用權(quán)的獲得者侵犯原承包人利益,利益受損的一方必然會與侵權(quán)者產(chǎn)生糾紛。最典型的情形是在流轉(zhuǎn)時間范圍內(nèi),土地使用權(quán)獲得方單方面改變土地用途而影響后期使用。

        再者,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會不作為、協(xié)調(diào)工作不到位,在無形中加劇私底下土地流轉(zhuǎn)行為,而群眾私下之間在互相轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租、互換土地時有很大的隨意性和盲目性。這種行為缺乏必要的流轉(zhuǎn)程序,流轉(zhuǎn)手續(xù)不健全,土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)無憑無據(jù),致使原承包經(jīng)營權(quán)的持有者和獲得使用權(quán)的轉(zhuǎn)包者之間在土地流轉(zhuǎn)后期極易導(dǎo)致利益糾紛,并且調(diào)解難度較大。

        (四)農(nóng)民政策法律知識匱乏

        我國《土地承包法 》明確規(guī)定了各種土地流轉(zhuǎn)的程序,但事實上,多數(shù)農(nóng)民不熟悉土地流轉(zhuǎn)的方式、程序和后果,有的農(nóng)民簡單的認(rèn)為土地是自己的,流轉(zhuǎn)與村里無關(guān),不用報村里批準(zhǔn)或備案。同時,對于流轉(zhuǎn)對象之間由于彼此都熟悉,而省略了必要的手續(xù)。這種“外行”行為是由于農(nóng)民維權(quán)意識缺乏和對政策法律不了解,土地留轉(zhuǎn)不規(guī)范、隨意性帶來了后期糾紛頻發(fā)。當(dāng)問題發(fā)生時,為免受侵害,拿起法律武器捍衛(wèi)自己的權(quán)益也是面臨的一大難題。

        三、規(guī)避土地流轉(zhuǎn)糾紛的對策

        規(guī)避流轉(zhuǎn)糾紛,需要從源頭上和在過程中采取預(yù)防措施,保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)健康化、常態(tài)化發(fā)展。

        (一)加快土地確權(quán)登記進(jìn)程

        土地確權(quán)登記是解決農(nóng)戶間糾紛的有效措施。首先,通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會來頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書,明確土地田畝數(shù)量、位置等信息,明確土地的產(chǎn)權(quán)歸屬。其次,加快農(nóng)村土地集體所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)和土地使用權(quán)的分離,明確各個主體之間的責(zé)權(quán)關(guān)系。同時,在明確土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上,鼓勵農(nóng)戶保有承包權(quán)的前提下讓渡土地的使用權(quán)來獲得收益,實現(xiàn)土地承包權(quán)擁有者與土地經(jīng)營者的雙贏。

        (二)建立并健全土地流轉(zhuǎn)合同制度

        土地流轉(zhuǎn)合同是有效規(guī)避糾紛的有效形式。首先,合同擬定要符合國家土地政策法規(guī)。其次,土地流轉(zhuǎn)合同要不厭其詳,相關(guān)條款要對流轉(zhuǎn)雙方的基本權(quán)利和義務(wù)等明細(xì)問題作出詳細(xì)的說明,特別是土地承包年限、土地使用限制、經(jīng)濟(jì)報償和相關(guān)支付形式等。再者,相關(guān)附加條款也需要明文規(guī)定,由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商確定,合同簽訂一式三份,并需要經(jīng)第三方簽字認(rèn)可。在合同制度建立的過程中,如有必要聘請相關(guān)專業(yè)人士作為法律顧問,進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同管理。

        (三)完善土地流轉(zhuǎn)的管理制度

        流轉(zhuǎn)土地要堅持農(nóng)戶自愿、自主、自決的原則,并經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地管理部門備案,在村委會作為第三方見證的條件下簽訂流轉(zhuǎn)合同。在土地流轉(zhuǎn)的過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要承擔(dān)起引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的責(zé)任,保障土地流轉(zhuǎn)行為的規(guī)范,必須筑牢土地流轉(zhuǎn)制度的籠子,保障農(nóng)民的切身利益。村委會作為土地流轉(zhuǎn)工作的承擔(dān)者,需要做好土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管,嚴(yán)格遵照土地流轉(zhuǎn)合同辦事,保護(hù)土地流轉(zhuǎn)主體的利益。保證土地流轉(zhuǎn)信息渠道暢通,防止因為信息不透明引發(fā)糾紛。

        (四)做好土地流轉(zhuǎn)后續(xù)保障

        盡管在勞務(wù)輸出環(huán)境下,許多農(nóng)民的收入大多來自非農(nóng)收入,但土地是直接關(guān)系到農(nóng)民的生計大事,土地流轉(zhuǎn)后仍需要做好后續(xù)保障。首先,完善對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置制度,提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),使農(nóng)民獲得足夠的生活保障。其次,完善農(nóng)村失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險和最低生活保障制度。最后,加強(qiáng)對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn),增強(qiáng)其再就業(yè)能力,增加其非農(nóng)收入。

        (五)加大法規(guī)政策的宣傳力度

        農(nóng)民法律意識淡薄是一種普遍現(xiàn)象,他們不清楚自己的權(quán)利,更不會保護(hù)自己的權(quán)利,甚至是在土地流轉(zhuǎn)過程中不知道如何自我保護(hù),而糾紛產(chǎn)生之后則會采取過激行為或非法的舉動,不能通過合法渠道、合理方式維權(quán)。只有進(jìn)一步加強(qiáng)土地法規(guī)政策的宣傳力度,讓農(nóng)民充分了解國家政策初衷,理解土地流轉(zhuǎn)的重要意義,當(dāng)遇到利益被侵犯時理性處置,主動尋求幫助,通過合法的方式來予以妥善解決。

        參考文獻(xiàn)

        [1]吳興南,孫月紅.“老人農(nóng)業(yè)”的隱憂與對策思考[J].福建江夏學(xué)院學(xué)報,2014,4(3).

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        作者簡介

        孟里中(1990-),男,漢族,云南民族大學(xué)研究生,研究方向為社會治理。

        劉學(xué)斌(1993—),男,漢族,云南民族大學(xué)研究生,研究方向:社會保障理論與實務(wù)。

        陳包(1991—),男,土家族,云南民族大學(xué)研究生,研究方向:旅游經(jīng)濟(jì)管理。

        張朋(1991—),男,漢族,云南民族大學(xué)研究生,研究方向:當(dāng)代政府治理。

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