相惠蓮+朱弢++靳麗萍

人口向特大城市區(qū)域流動(dòng)是規(guī)律，如果不希望人口向主城區(qū)聚集，關(guān)鍵在于采取什么政策，讓人口按照市場(chǎng)格局重新再選擇空間。從這個(gè)意義上，空間格局的調(diào)整，其政策效果比單純通過(guò)行政力量控制人口要好

6月底，國(guó)家發(fā)改委、住建部、交通部聯(lián)合公布《關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》），針對(duì)“大城市病”又出一招——發(fā)展市域間或城市郊區(qū)的軌道交通，以緩解城市擁堵，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局。

與《意見(jiàn)》同時(shí)公布的，是首批市域鐵路試點(diǎn)名錄。共11個(gè)項(xiàng)目分布在北京、上海、天津、浙江、廣東五省市，其中9個(gè)試點(diǎn)利用既有鐵路，另2個(gè)試點(diǎn)將新建鐵路。

市域鐵路，指的是大都市市域范圍內(nèi)的客運(yùn)軌道交通系統(tǒng)，服務(wù)于城市與郊區(qū)、中心城市與衛(wèi)星城、重點(diǎn)城鎮(zhèn)間。這種軌道交通形態(tài)并非新生事物，上世紀(jì)60年代至80年代，市域鐵路的客運(yùn)量曾占到鐵路總客運(yùn)量的20%以上。那么，當(dāng)下為何再度推動(dòng)市域軌道交通？它對(duì)治理“大城市病”有多大功效？

針對(duì)這些問(wèn)題，《財(cái)經(jīng)》記者專訪了中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李鐵。李鐵認(rèn)為，發(fā)展“軌道交通”能幫助解決住房供給不足、擁堵和污染等問(wèn)題，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人口的疏解;但在交通政策發(fā)布之后，為避免軌道交通空載以及后續(xù)出現(xiàn)的虧損，還需要出臺(tái)促進(jìn)大城市周邊中小城市發(fā)展的配套政策，才能使交通政策成為一步好棋。

軌道交通發(fā)展嚴(yán)重不足

《財(cái)經(jīng)》：從城市規(guī)劃的角度看，為什么此時(shí)會(huì)再度推動(dòng)軌道交通的發(fā)展？

李鐵：從工業(yè)化向后工業(yè)化轉(zhuǎn)型期間，人們對(duì)區(qū)域間聯(lián)系、交通架構(gòu)等概念的認(rèn)識(shí)已經(jīng)發(fā)生變化。

工業(yè)化時(shí)期，交通更多是以“擴(kuò)”為主，在珠三角、長(zhǎng)三角等區(qū)域，工業(yè)占比很高，因而發(fā)展高速公路為主的貨運(yùn)干線，這是當(dāng)時(shí)的特征。同時(shí)，城市間的聯(lián)系主要通過(guò)大交通、大鐵路完成。

然后，隨著工業(yè)化進(jìn)程而興起大量城市群，人口聚集效應(yīng)顯現(xiàn)，原來(lái)倚仗大鐵路的交通格局已滿足不了現(xiàn)實(shí)需求。

此外，工業(yè)化后期，產(chǎn)業(yè)重心逐漸轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)，城市間倚仗高速公路實(shí)現(xiàn)相互聯(lián)系，汽車(chē)也越來(lái)越多。實(shí)際上，國(guó)外許多城市也經(jīng)歷過(guò)汽車(chē)時(shí)代，他們發(fā)現(xiàn)汽車(chē)時(shí)代最大的問(wèn)題是人員流動(dòng)的效率大幅降低，城市之間的通勤速度下降，同時(shí)城市中心區(qū)過(guò)度擁擠，致使房?jī)r(jià)過(guò)高，車(chē)輛排放還會(huì)造成污染。

在這種情況下，軌道交通自然受到重視，其占地成本低于高速公路，能夠促進(jìn)城市間的聯(lián)系，減少擁堵現(xiàn)象，節(jié)省人們的通勤成本，提高城市內(nèi)部以及城市之間的出行效率。

《財(cái)經(jīng)》：怎樣評(píng)價(jià)中國(guó)軌道交通的現(xiàn)狀？

李鐵：當(dāng)前國(guó)內(nèi)軌道交通的發(fā)展嚴(yán)重不足。我們通過(guò)研究總結(jié)，中小城市之所以發(fā)展不起來(lái)，就是因?yàn)檐壍澜煌](méi)發(fā)展起來(lái)。像東京、紐約、倫敦等城市，它們周邊擁有的軌道長(zhǎng)度平均達(dá)到2000多公里，而我們連零頭都不到。

同時(shí)，中國(guó)地鐵的發(fā)展水平也嚴(yán)重滯后。城市化30年，地鐵的發(fā)展速度遠(yuǎn)低于其他國(guó)家，直到最近，一些城市才剛剛趕上。

過(guò)去我們更多關(guān)注主城區(qū)的交通問(wèn)題，提出一些解決手段，但如何疏解中心城區(qū)的壓力，到現(xiàn)在為止沒(méi)有很好的認(rèn)識(shí)?，F(xiàn)在，一些城市簡(jiǎn)單地利用行政措施來(lái)限制人口增長(zhǎng)，并不是很好的選擇，雖然短期或許能發(fā)揮作用，長(zhǎng)期來(lái)看還會(huì)反彈，畢竟城市中心聚集了優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和就業(yè)機(jī)會(huì)。

實(shí)際上，人口向特大城市區(qū)域流動(dòng)是一個(gè)規(guī)律。城市會(huì)越來(lái)越大，如果不希望人口向主城區(qū)聚集，關(guān)鍵在于采取什么政策，讓人口按照市場(chǎng)格局重新再選擇空間。

從這個(gè)意義上，空間格局的調(diào)整，其政策效果比單純地通過(guò)行政力量控制人口要好，建設(shè)軌道交通就是進(jìn)行城市空間調(diào)整的一條可行路徑。

《財(cái)經(jīng)》：在那些軌道交通發(fā)展充分的國(guó)家，有什么經(jīng)驗(yàn)可以借鑒？

李鐵：日本、歐洲的軌道交通發(fā)展快，一個(gè)主要的原因是擁有比較發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，講究成本效益，可以結(jié)合人口密度來(lái)設(shè)計(jì)相應(yīng)的交通基本配置。

從市場(chǎng)方向著手建設(shè)軌道交通，必須解決基礎(chǔ)設(shè)施投入的問(wèn)題，比如采用PPP等方式，引入多元化的投資主體。

我們沒(méi)有給買(mǎi)不起房的人提供新選擇

《財(cái)經(jīng)》：中國(guó)發(fā)展軌道交通存在的障礙是什么？如何突破？

李鐵：要讓社會(huì)資本愿意投入這個(gè)領(lǐng)域，必須使它們獲得回報(bào)，這背后的關(guān)鍵是城市格局需要發(fā)生變化。

中國(guó)大部分城市的格局是塊狀的，主城區(qū)特別大，周邊城區(qū)特別小。這在一些特大型城市身上尤其突出，沒(méi)有很好的長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，再加上人口調(diào)控政策，使得它們周邊的中小城市發(fā)育嚴(yán)重不良。主城區(qū)的房產(chǎn)價(jià)格很高，規(guī)劃跟進(jìn)快，但是周邊的中小城市、鎮(zhèn)、縣受到的限制很多。在這種情況下，很可能會(huì)導(dǎo)致軌道交通建成后，實(shí)際運(yùn)行不暢。

在都市圈、城市群中，和主城區(qū)聯(lián)通的最佳半徑是30公里，以2公里-3公里一站來(lái)計(jì)算，需要半個(gè)多小時(shí)就可以到達(dá)，這是合理的通勤時(shí)間。如果在這個(gè)區(qū)域半徑內(nèi)沒(méi)有城市支撐，意味著即使修建了軌道交通，也沒(méi)有充足的客流可以運(yùn)送，未來(lái)會(huì)面臨虧損和補(bǔ)償難題。

以北京為例，2000多萬(wàn)常住人口中，有1000多萬(wàn)人集中在主城區(qū)，其他1000多萬(wàn)人分布在行政區(qū)內(nèi)其他相對(duì)獨(dú)立的區(qū)縣和農(nóng)村，它們大多并不在距主城區(qū)30公里的半徑內(nèi)。

上海也存在類似的情況，嘉定、青浦、松江、金山、崇明、浦東的一些地區(qū)，都和上海主城區(qū)很遠(yuǎn)，雖然已形成了點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的聯(lián)系，但距離過(guò)長(zhǎng)，軌道交通的效率有限。

所謂的城市群，意味著點(diǎn)和點(diǎn)之間需要有更多的聚集區(qū)。比如，日本就擁有很多小街區(qū)，而且已經(jīng)連成片，規(guī)劃時(shí)為10萬(wàn)-20萬(wàn)人口，十幾年過(guò)去，實(shí)際上只有2萬(wàn)-3萬(wàn)人口，房?jī)r(jià)便宜，人們可以居住在這里，同時(shí)去主城區(qū)消費(fèi)。在此基礎(chǔ)上建成的軌道交通的運(yùn)行效率可以非常高，這在一定程度上能保證資本投入能獲得較好回報(bào)。

我們現(xiàn)在需要補(bǔ)足這樣的布局，如果在綜合政策上不添上這一筆，文件還是會(huì)淪為一紙空談。

在中國(guó)國(guó)內(nèi)，珠三角地區(qū)在這方面發(fā)展得比較好，始于廣州的佛山地鐵7號(hào)線建成后，原來(lái)利用高速路網(wǎng)要花一小時(shí)的通勤時(shí)間縮短至半個(gè)小時(shí)，促使許多人去佛山購(gòu)置房產(chǎn)，這就實(shí)現(xiàn)了人口空間格局的調(diào)整。

《財(cái)經(jīng)》：軌道交通與房?jī)r(jià)有關(guān)系嗎？

李鐵：房?jī)r(jià)是人們關(guān)注的一個(gè)核心議題。我們估算，北京約有700萬(wàn)16歲至40歲的人口，相當(dāng)于有200多萬(wàn)家庭，但北京主城區(qū)每年僅提供十幾萬(wàn)套住房，長(zhǎng)期來(lái)看解決不了年輕人的購(gòu)房需求。

由于優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)水平和高度密集的資源支撐，大城市主城區(qū)的房?jī)r(jià)幾乎不可能下降，頂多只能通過(guò)調(diào)控手段暫時(shí)壓制。

我們提倡各項(xiàng)公共政策要以人為本，同樣交通也為人而修，核心是人的空間選擇。

中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)人口疏解、城市疏解，但我們沒(méi)有給買(mǎi)不起房的人提供新選擇。若軌道交通足夠發(fā)達(dá)，那么人們就有了更多選擇空間，比如可以選擇在郊區(qū)購(gòu)房。

全世界的城市在發(fā)展過(guò)程中，都會(huì)通過(guò)空間來(lái)緩解住房壓力。放大空間可供給范圍，可以解決住房供給問(wèn)題，也可以減輕主城區(qū)的過(guò)度擁擠狀況。而且這種住房的供給，會(huì)自發(fā)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)遷徙。

在這方面，珠三角的中小城市比長(zhǎng)三角、京津冀要發(fā)達(dá)，許多城市已經(jīng)連片，這些年一些城鎮(zhèn)發(fā)育很快，吸引了大量外來(lái)人口居住。以后可能會(huì)出現(xiàn)在廣州工作，但在周邊小鎮(zhèn)購(gòu)房的局面，這是交通政策和“特色小鎮(zhèn)”政策的結(jié)合，對(duì)解決房?jī)r(jià)問(wèn)題和促進(jìn)中小城市發(fā)展都很有現(xiàn)實(shí)意義。

《財(cái)經(jīng)》：以北京為例，如何給人口提供更多的空間選擇？

李鐵：人們?cè)谟懻摫本┑摹按蟪鞘胁　睍r(shí)，往往把主城區(qū)的問(wèn)題當(dāng)成全市轄區(qū)的問(wèn)題?，F(xiàn)在面臨的所謂大城市病如交通擁堵、高房?jī)r(jià)等問(wèn)題，主要是在主城區(qū)出現(xiàn)的，并不是整個(gè)行政區(qū)域內(nèi)。事實(shí)上，應(yīng)該把房地產(chǎn)政策、城市規(guī)劃政策放到更大的空間去權(quán)衡，不能只在主城區(qū)內(nèi)討論。

在全行政區(qū)域內(nèi)，北京其實(shí)有很大的調(diào)整空間。實(shí)際上，在北京1.6萬(wàn)平方公里的空間內(nèi)，可以發(fā)展很多個(gè)中小城市。具體來(lái)說(shuō)，可在距離城市中心半徑30公里、約2700平方公里的范圍內(nèi)，建起多個(gè)小城市，和大城市相呼應(yīng)，既帶動(dòng)人口疏解和產(chǎn)業(yè)疏解，同時(shí)也能大大降低房?jī)r(jià)，實(shí)現(xiàn)城市的合理空間布局。

如果要現(xiàn)實(shí)這點(diǎn)，北京的主城區(qū)應(yīng)盡量通過(guò)存量用地解決其需求問(wèn)題，而郊區(qū)的用地可以在一定程度上放開(kāi)。目前，北京用地空間過(guò)于保守，而土地對(duì)于北京而言，是最有發(fā)展前景的資源。

觀察北京周邊的地區(qū)，我們一般盯著北三縣，也就是河北的三河、大廠和香河。如果要將它們通過(guò)軌道交通與北京連通起來(lái)，就必須打破原有的行政區(qū)域界限。

另外，這些地區(qū)的距離較遠(yuǎn)，一般距離北京中心城區(qū)50公里-60公里。如果想要使軌道交通充分發(fā)揮作用，也需要在交通有效半徑內(nèi)增加一批中小城市建設(shè)，或是依托原有的城鎮(zhèn)，新建一批小城市。

《財(cái)經(jīng)》：軌道交通能夠促進(jìn)中小城市發(fā)展，而中小城市發(fā)育則能夠使軌道交通物盡其用，兩者相輔相成，在發(fā)展節(jié)奏上，有沒(méi)有先后之分？

李鐵：兩者應(yīng)該同時(shí)推進(jìn)。原來(lái)我們經(jīng)常說(shuō)，應(yīng)該通過(guò)軌道交通來(lái)帶動(dòng)中小城市發(fā)展，現(xiàn)在軌道交通的政策已經(jīng)頒布，而促進(jìn)中小城市建設(shè)的政策還沒(méi)有出臺(tái)，其發(fā)展依然受限，希望對(duì)中小城市的放權(quán)、規(guī)劃調(diào)整等政策能夠盡快制定和頒布。

有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)研究，怎樣能適當(dāng)調(diào)整大城市周邊中小城市和小城鎮(zhèn)的行政發(fā)展權(quán)限，重新調(diào)整行政轄區(qū)的規(guī)劃，包括人口結(jié)構(gòu)、城市建成區(qū)域的空間規(guī)模、土地指標(biāo)的供給，一系列政策都需要調(diào)整，這樣才有可能使軌道交通體系建立后不出現(xiàn)空載，導(dǎo)致投資虧損。

城市發(fā)展須打破等級(jí)化管理

《財(cái)經(jīng)》：中小城市長(zhǎng)期沒(méi)有得到發(fā)展的根本原因是什么？

李鐵：我們提出中小城市政策已有很長(zhǎng)時(shí)間，過(guò)去討論的是廣東和浙江的一些特大鎮(zhèn)怎么發(fā)展，現(xiàn)在則有了“特色小鎮(zhèn)”可以依托。

不過(guò)，在城市群范圍內(nèi)，以及特大城市的郊區(qū)，中小城市并沒(méi)有發(fā)展起來(lái)，這和各種各樣的成本有直接關(guān)系，包括就業(yè)成本、投入產(chǎn)業(yè)成本、企業(yè)發(fā)展成本、土地成本、住房成本等等，降低這些成本意味著需要提供更多空間。

然而，這些空間政府并沒(méi)有給，反而是對(duì)它們加以限制。

其實(shí)北京周邊的很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是很好的居住區(qū)。重要的是，要讓這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然地形成人口聚集區(qū)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，自動(dòng)地“組團(tuán)”，而不是人為地通過(guò)規(guī)劃讓其“組團(tuán)”。

參照國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，東京的核心區(qū)人口擁有900多萬(wàn)人口，有了軌道交通后，周邊的中小城市會(huì)沿著軌道交通線形成樹(shù)枝狀的蔓延，出現(xiàn)并發(fā)展，這就是“組團(tuán)式”的發(fā)展模式，會(huì)自動(dòng)地將居住在核心區(qū)域的人口吸引過(guò)去。

反觀中國(guó)，現(xiàn)行體制在土地供給、規(guī)劃等方面推行嚴(yán)格的、有計(jì)劃色彩的政策，因而和國(guó)外許多城市的發(fā)展?fàn)顩r不一樣。

中國(guó)城市的最顯著特點(diǎn)是等級(jí)化管理，高等級(jí)城市會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)大的資源吸聚效應(yīng)。

現(xiàn)在，中國(guó)的大城市越來(lái)越多，百萬(wàn)人口以上的城市有140多個(gè)，都是地級(jí)市以上，還有30多個(gè)省會(huì)城市，它們把資源、土地、權(quán)力等集中起來(lái)，使得其他地區(qū)得不到發(fā)展。北京和上海近年都在發(fā)展主城區(qū)，嚴(yán)重不利于郊區(qū)發(fā)展，就算在郊區(qū)，也只是區(qū)縣政府的所在地發(fā)展了，小城鎮(zhèn)沒(méi)有得到發(fā)展。

實(shí)際上，未來(lái)的工業(yè)不會(huì)繼續(xù)存在于主城區(qū)，而是要向遠(yuǎn)郊區(qū)轉(zhuǎn)移，服務(wù)業(yè)也會(huì)由于成本高而向外轉(zhuǎn)移，這些變化和交通的發(fā)展都會(huì)有直接關(guān)系，但是當(dāng)下的政策沒(méi)有給出這種選擇，在規(guī)劃上，小城鎮(zhèn)就拿不到地，不讓建設(shè)。

如北京的產(chǎn)業(yè)布局可以在京津冀范圍內(nèi)調(diào)整，但是一直以來(lái)沒(méi)有這么做，反而是北京為了自己的利益，限制河北的發(fā)展，限制土地和住房供給。如果北京不愿意更多的人在其轄區(qū)內(nèi)購(gòu)買(mǎi)住房，可以將軌道交通連接至河北，使北京周邊的中小城市為人們提供住房，這樣北京的問(wèn)題就可以緩解。但是目前的情況是，周邊中小城市的房?jī)r(jià)一漲，就開(kāi)始限購(gòu)，可是在北京卻又不去解決轄區(qū)內(nèi)住房供給的問(wèn)題，只堵不疏無(wú)助于問(wèn)題的解決。

《財(cái)經(jīng)》：這種等級(jí)化的城市管理方式有沒(méi)有改變的跡象？

李鐵：中央已經(jīng)出臺(tái)了一些政策，比如促進(jìn)中小城市發(fā)展的政策，調(diào)整城市放權(quán)的政策等，當(dāng)然我們希望這些文件能更進(jìn)一步明確一些制度。

中國(guó)的城市嚴(yán)格意義上說(shuō)并不是城市，而是行政區(qū)域，未來(lái)需要將城市的行政區(qū)管理和區(qū)域管理分開(kāi)，這樣可以使中小城市的發(fā)展有更多的主動(dòng)權(quán)。

軌道交通的發(fā)展能夠幫助解決房?jī)r(jià)、擁堵和污染的問(wèn)題，能夠幫助疏解產(chǎn)業(yè)人口，但是交通政策發(fā)布之后，還需要有城市發(fā)展方面的配套措施，才會(huì)是一步好棋。

《財(cái)經(jīng)》：當(dāng)前應(yīng)當(dāng)從哪些方面入手，來(lái)激發(fā)中小城市發(fā)展動(dòng)力？

李鐵：可以從多個(gè)角度著手。

比如說(shuō)，取消土地指標(biāo)計(jì)劃層層下達(dá)的制度，根據(jù)城區(qū)人口規(guī)模和增長(zhǎng)情況明確土地使用規(guī)模，更好地發(fā)揮集體建設(shè)用地作用。上級(jí)政府不對(duì)下轄的中小城市提出過(guò)高的形象要求，而應(yīng)該把增加就業(yè)和吸納人口作為中小城市發(fā)展的主要目標(biāo)，同時(shí)需要減少大城市對(duì)中小城市的約束，允許中小城市根據(jù)自己的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)需求制定符合自身要求的規(guī)劃。

未來(lái)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，應(yīng)更多創(chuàng)造城市間平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，激發(fā)中小城市的活力，并形成城市群和都市圈之間各城市的合理競(jìng)爭(zhēng)格局，建立符合市場(chǎng)化機(jī)制的有機(jī)體系。

上級(jí)政府工作的重點(diǎn)是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，通過(guò)交通和公共服務(wù)條件的改善，為各類城市發(fā)展創(chuàng)造機(jī)會(huì)。