陳融雪

中國(guó)儼然已坐上PPP世界第一大國(guó)的交椅

前不久，北控水務(wù)集團(tuán)有限公司總裁周敏在烏魯木齊拜會(huì)了新疆維吾爾自治區(qū)政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。

“我們希望在新疆推進(jìn)PPP項(xiàng)目?！敝苊艚邮堋恫t望東方周刊》采訪時(shí)說，“盡管我們從2008年成立以來就以PPP模式開展業(yè)務(wù)，但以前多是三四億元的單一水廠項(xiàng)目，一年也就三四十億元?，F(xiàn)在不一樣了，2016年，北控水務(wù)的PPP項(xiàng)目一年拿到了420億元?！?p>

? 2017年6月14日，施工人員在西安市昆明路地下綜合管廊電力艙內(nèi)檢查施工進(jìn)度

2014年以來，隨著PPP相關(guān)政策密集頒布，各省市一大批PPP項(xiàng)目新鮮出爐。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，國(guó)家發(fā)改委自2015年5月以來累計(jì)推介三批PPP項(xiàng)目共計(jì)3764個(gè)，投資總額達(dá)6.37萬(wàn)億元。

“我們站在了中國(guó)新一輪PPP的風(fēng)口上?！敝苊粽f。

再次駛?cè)肟燔嚨?/p>

事實(shí)上，PPP并不是新鮮事物。

國(guó)家發(fā)改委投資司副司長(zhǎng)韓志峰接受《瞭望東方周刊》采訪時(shí)介紹說：“PPP在20世紀(jì)90年代起源于英國(guó)，興起之初主要目的是為基礎(chǔ)設(shè)施融資，隨后逐漸發(fā)展并覆蓋了大多數(shù)公共產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域?！?/p>

“中國(guó)最早的PPP可以追溯至上世紀(jì)80年代的深圳沙角B電廠BOT項(xiàng)目?！表n志峰說，“PPP在中國(guó)已有三十年的發(fā)展，并經(jīng)歷了兩次快速發(fā)展期。”

第一次是上世紀(jì)80年代中后期到2000年初，大量臺(tái)港澳資金和外商參與了我國(guó)公路、電廠等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)。

第二次是2001年到2008年，在原國(guó)家計(jì)委2001年發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見》（計(jì)投資〔2001〕2653號(hào)）及建設(shè)部隨后出臺(tái)的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》（建城〔2002〕272號(hào)）等文件指導(dǎo)下，大量民企涌入污水處理等市政公用項(xiàng)目。

然而，隨著一些失敗案例陸續(xù)出現(xiàn)、地方融資平臺(tái)興起，中國(guó)的PPP發(fā)展進(jìn)入減速狀態(tài)。

直到2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)決定允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。

由此，作為政府轉(zhuǎn)變職能、推進(jìn)政治體制改革、創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的重要手段，PPP發(fā)展又進(jìn)入快車道，各地迅速掀起新一輪的PPP熱潮。

“組團(tuán)”競(jìng)標(biāo)大項(xiàng)目

2014年以來，中國(guó)PPP的投資規(guī)模每年都在成倍增長(zhǎng)。

本刊記者查詢國(guó)家發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫(kù)發(fā)現(xiàn)，超百億元的項(xiàng)目包括：大連灣海底隧道和光明路延伸工程163億元，杭紹臺(tái)鐵路449億元，呼和浩特城市軌道交通1號(hào)線178億元……

周敏向本刊記者表示，作為中國(guó)的水務(wù)旗艦企業(yè)，北控水務(wù)的PPP業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)已覆蓋全國(guó)25個(gè)省份，并在葡萄牙、新加坡、馬來西亞等國(guó)家布局投資項(xiàng)目。

眼下，最令他興奮的是北京通州177億元的項(xiàng)目。

形勢(shì)如同春林初盛——2016年9月，北控水務(wù)拿下了北京城市副中心通州區(qū)的四個(gè)項(xiàng)目包，總投資高達(dá)177億元。

“通州四個(gè)項(xiàng)目的標(biāo)書就重達(dá)兩噸——項(xiàng)目包業(yè)務(wù)涉及建筑設(shè)計(jì)、環(huán)境景觀規(guī)劃、工程技術(shù)研發(fā)、綠化改造、生態(tài)保護(hù)等多個(gè)方面，不是哪個(gè)公司都能輕易攬下來的。”

周敏告訴記者，最終，北控水務(wù)聯(lián)合了北京建工、北京住總、東方園林三家企業(yè)，組成項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)，拿下了為期25年的PPP項(xiàng)目合同。

“相比二三十年前的PPP運(yùn)作，如果說那時(shí)是競(jìng)標(biāo)者之間的零和博弈，那么，現(xiàn)在的項(xiàng)目體量巨大，合作才能共贏?！敝苊羧绱私忉?。

參與PPP項(xiàng)目較多的華夏幸福基業(yè)股份有限公司背后也有著類似邏輯。

“我們與40多家行業(yè)龍頭企業(yè)結(jié)成戰(zhàn)略聯(lián)盟，與30多家科研院所達(dá)成校企合作，與100多家研發(fā)機(jī)構(gòu)深度對(duì)接?！比A夏幸福執(zhí)行總裁葉珺告訴《瞭望東方周刊》，比如前期產(chǎn)業(yè)定位，會(huì)找麥肯錫、羅蘭貝格等國(guó)際知名咨詢公司來做。近期，華夏幸福與華為簽署了戰(zhàn)略合作協(xié)議，以“智慧大廠”項(xiàng)目作為切入點(diǎn)，正式開展產(chǎn)業(yè)新城智慧化升級(jí)的全面合作。

然而，即便是強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合抱團(tuán)競(jìng)標(biāo)，競(jìng)爭(zhēng)仍然十分激烈。

“通州這個(gè)項(xiàng)目我們壓低了利潤(rùn)率幾乎不賺錢了，但還有比我們報(bào)價(jià)更低的?！敝苊舾嬖V本刊記者，“最終，我們是價(jià)格上失分，技術(shù)上得分。”

瘋搶“好處”

在PPP運(yùn)作中，重慶市南岸區(qū)東水門南立交P+R換乘中心停車場(chǎng)項(xiàng)目頗為受人關(guān)注，因?yàn)樗鼞騽⌒缘亟?jīng)歷了從流標(biāo)到瘋搶的逆轉(zhuǎn)。

“這個(gè)PPP項(xiàng)目是政府完成征地拆遷后才做的，400多個(gè)停車位估算投資2億元，建設(shè)期一年，回報(bào)為30年的經(jīng)營(yíng)權(quán)?！敝貞c南岸區(qū)隧道辦負(fù)責(zé)人張揚(yáng)接受《瞭望東方周刊》采訪時(shí)介紹，“我們拿出了4000萬(wàn)元作補(bǔ)貼，但還是流標(biāo)了?！?/p>

“第二次招標(biāo)，我們投入了4000萬(wàn)元做平場(chǎng)工程，以及2100萬(wàn)元的市政道路補(bǔ)貼，報(bào)價(jià)最低的中標(biāo)者我們還會(huì)給3000萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)?！睆垞P(yáng)說。

“這一下競(jìng)爭(zhēng)就非常激烈，所有的競(jìng)標(biāo)者都主動(dòng)放棄3000萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)?！敝貞c市新城開發(fā)建設(shè)股份有限公司投資管理部部長(zhǎng)許敏行接受《瞭望東方周刊》采訪時(shí)表示，他們公司作為報(bào)價(jià)最低者中標(biāo)，成為此項(xiàng)目的社會(huì)投資人。

他們的打算是，“一旦入了PPP的項(xiàng)目庫(kù)，就可以爭(zhēng)取到銀行的貸款利率下浮?！?/p>

防止暴利

“雖然政府和社會(huì)資本雙方是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享的伙伴關(guān)系，但PPP項(xiàng)目提供的是公共產(chǎn)品，所以防止暴利也是我們推進(jìn)PPP模式時(shí)要遵循的基本原則?！敝貞c市發(fā)改委投資處處長(zhǎng)李茂濤接受《瞭望東方周刊》采訪時(shí)表示。

然而，這絕非一件容易事。企業(yè)的天性是逐利，一個(gè)PPP項(xiàng)目往往集合項(xiàng)目施工、資源配置等諸多環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)都可能滋生暴利——以至于有的項(xiàng)目需要報(bào)送幾尺厚的資料給紀(jì)委審查。

“我們要求掛出的每個(gè)項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目現(xiàn)金流、信用結(jié)構(gòu)等因素，事先計(jì)算好內(nèi)部收益率，平衡好‘盈利線?！敝貞c市發(fā)改委投資處副處長(zhǎng)毛毅向本刊記者介紹，“所有項(xiàng)目均基于經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流構(gòu)建回報(bào)機(jī)制，但是信用等級(jí)高的市級(jí)項(xiàng)目，項(xiàng)目資本金收益率就低一些，信用等級(jí)稍低的區(qū)縣項(xiàng)目允許適當(dāng)上浮。但無(wú)論如何，項(xiàng)目貸款等融資成本，我們都要求接近央行基準(zhǔn)利率。”

在重慶三峰環(huán)境產(chǎn)業(yè)集團(tuán)有限公司副總經(jīng)理唐國(guó)華看來，政府這個(gè)“相愛相殺”的伙伴實(shí)在精明。

重慶三峰環(huán)境自2002年開始做BOT，在全國(guó)投了25個(gè)項(xiàng)目，都是25年到30年的特許運(yùn)營(yíng)期，主要模式是政府分期購(gòu)買企業(yè)的服務(wù)，送來足量的城市垃圾，并回收企業(yè)的再生能源，財(cái)政定期結(jié)算。

“按照簽約時(shí)政府所作垃圾處理量和政府補(bǔ)貼額的承諾，我們的項(xiàng)目收益率（IRR）大約在8%，與全社會(huì)平均水平相當(dāng)。但重慶每年還要審計(jì)一遍，算我們的各項(xiàng)成本?！碧茋?guó)華向本刊記者說明，“根據(jù)審計(jì)結(jié)果，實(shí)際成本降低的時(shí)候，政府給我們的錢就會(huì)減少;但另一方面，如果成本增加了，政府也會(huì)按合同約定調(diào)整價(jià)格、給我們保障。”

PPP世界第一大國(guó)

投資規(guī)模大、回收周期長(zhǎng)、回報(bào)低——盡管如此，PPP仍成為當(dāng)下備受政府和資本關(guān)注的領(lǐng)域。

2016年下半年以來，PPP項(xiàng)目落地速度明顯加快。據(jù)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，2014年1月至2017年6月底，已公布社會(huì)資本方中標(biāo)人的PPP項(xiàng)目達(dá)到3774個(gè)，其中約67%是在2016年7月以來落地的。

“相比我國(guó)過去30多年的PPP實(shí)踐探索成果來看，這三年的PPP發(fā)展可謂盛況空前?！鼻迦A大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清在《新理財(cái)》上撰文說。

對(duì)比國(guó)際上其他國(guó)家，如新加坡2004年以來有十多個(gè)PPP項(xiàng)目、加拿大1991年至今有200多個(gè)PPP項(xiàng)目、澳大利亞2005年以來不到100個(gè)PPP項(xiàng)目、英國(guó)迄今為止僅700余個(gè)PFI（PPP）項(xiàng)目，中國(guó)儼然已坐上PPP世界第一大國(guó)的交椅。

但是，面對(duì)當(dāng)下PPP火熱發(fā)展情形，更需要冷靜客觀。國(guó)家發(fā)改委投資司投資處處長(zhǎng)王翔向《瞭望東方周刊》表示，“地方要做好PPP項(xiàng)目科學(xué)決策論證，不能單純追求PPP項(xiàng)目落地規(guī)模和速度，這樣，我們的PPP才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)?！绷私釶PP運(yùn)營(yíng)的政府人士對(duì)本刊記者說：“項(xiàng)目不在多，也不在大，而在精?！?/p>

風(fēng)險(xiǎn)幾何

值得注意的是，王守清曾帶領(lǐng)研究團(tuán)隊(duì)對(duì)上世紀(jì)90年代至今試水PPP模式的16個(gè)典型失敗案例系統(tǒng)分析后發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)問題直指“政府信用風(fēng)險(xiǎn)”。

政府信用風(fēng)險(xiǎn)——既是周敏拜會(huì)地方領(lǐng)導(dǎo)要談的，也是大多數(shù)企業(yè)最為擔(dān)憂的。

“在以往的PPP實(shí)踐中，部分地方政府僅將PPP當(dāng)作一種融資工具，在項(xiàng)目前期，未對(duì)PPP實(shí)施中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和問題進(jìn)行充分的考慮，也未在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中對(duì)雙方的權(quán)責(zé)分配進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，而出于吸引投資者的目的，開出一系列空頭支票，結(jié)果，在后期執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)了問題拒絕履約，進(jìn)而導(dǎo)致諸多項(xiàng)目在運(yùn)行中受阻，使原本多方互利的項(xiàng)目陷入了政府與企業(yè)間相互扯皮的境地?！蓖跏厍灞硎尽?/p>

“我們會(huì)優(yōu)先和財(cái)政情況好的地方政府合作，這樣更有信心?！敝苊舾嬖V本刊記者——盡管，為了避免過度增加政府長(zhǎng)期支出壓力，財(cái)政部已專門出臺(tái)文件，制定了一個(gè)10%的財(cái)政支出紅線，即全部PPP項(xiàng)目預(yù)算支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出的比例不能超過10%。

毋庸置疑，PPP的強(qiáng)勢(shì)回歸亟待上位法體系健全。

好消息是，PPP立法進(jìn)程正在抓緊推進(jìn)。